分稅制財政管理體製法

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　　分稅制是指在中央與地方之間以及地方各級之間，以劃分各級政府事權為基礎、以稅收劃分為核心相應明確各級財政收支範圍和許可權的一種分級財政管理體制。

　　1．分稅制不僅是一種稅收管理體制，而且是一種涉及多種財政要素、多種財政行為的財政管理體制。單就字面意義而言，分稅制就是劃分稅種，不包含劃分稅收立法權、稅收管理權的涵義。之所以把市場經濟體制之下的分稅制規定為財政管理體制，是因為稅收是市場經濟國家財政收入的主要來源，劃分稅種及其相關的權力是劃分財政權的關鍵。分稅制的完整涵義不僅指劃分稅種，而且涉及分稅的依據、分稅的形式、分稅的結果等財政分配的各個方面。

　　2．分稅制是分設機構、劃分事權與劃分財權相統一的財政管理體制。分稅制是一種以分稅為主要特征，以劃分各級政府財權為實質的財政體制。財權的劃分以事權的劃分為基礎。完整的分稅制不僅限於稅種的劃分，而與財權、事權的劃分密不可分。劃分稅種的目的是使各級政府具備與其事權相稱的財力，決定各級政府財力大小的依據是依法劃分的各級政府的事權。為便於分稅制下稅收徵管，中央、地方分別設置稅務機構對各自稅收行使徵管權。其他財政權，在中央和地方之間也有獨立機構負責行使。

　　3．分稅制是市場經濟體制國家共同選擇的分權式財政管理體制。市場經濟體制國家無論是在政治上還是經濟上都實行不同程度的分權，這是分稅制實施的前提。在中央高度集權的計劃經濟體制之下，地方沒有獨立的財政權，分稅制的經濟基礎不具備。

　　4．分稅制是一種有配套齊全的法律體系加以保障的規範化財政管理體制。許多國家在憲法中明確規定實行分稅制，併在憲法或其他專門法中明確各級政府的職能及相應的事權，為分稅制提供基本法上的依據。在此基礎上，通過各個相關立法將分稅制各方面的制度以法律形式固定下來。

分稅制剋服了包乾制、分成制的缺陷，是一種較理想的財政管理體制，符合我國政治體制和經濟體制的要求。

　　1.分稅制根據事權與財權相結合的原則劃分中央和地方財政收支範圍，具有合理性和穩定性。

　　2.分稅制劃分稅種的方法比較科學。在稅種劃分的依據上，改變按企業行政隸屬關係劃分稅收收入的辦法，依據稅的特征、受益和便利原則劃分稅源。在稅收劃分的方法上，以劃分稅源為主，改變總額分成的辦法。這種分稅辦法有利於地方政府減少對企業的干預和對市場的封鎖。

　　3.對中央稅、中央和地方共用稅由中央稅務機構負責征收管理，對地方稅由地方稅務機構負責征收管理，有利於提高征收管理效率，防止為地方利益隨意減免中央稅、共用稅。

　　4.中央對地方按因素法進行公式化轉移支付，不再按基數法或定額進行補助，比較規範、透明。

　　5.完善的分稅制必然有完備的法律與之配套，因而分稅制是一種透明度高、穩定性強的財政管理體制。

　　1.事權和支出範圍越位。目前實施的分稅制沒有重新界定政府職能，各級政府事權維持不甚明確的格局，存在越位與錯位的現象，事權的錯位與越位導致財政支出範圍的錯位與越位。

　　2.部分財政收入劃分不合理。稅收收入沒有嚴格劃分為中央稅、地方稅、共用稅並依此確定應屬何級財政收入，存在按企業隸屬關係劃分企業 所得稅的不規範做法。一些應為中央稅的稅種，如所得稅被定為地方稅。地方各級政府間按稅種劃分收入未落實。

　　3.地方稅收體系不健全。目前，地方稅種除營業稅、所得稅外，均為小額稅種，縣、鄉級財政無穩定的稅收來源，收入不穩定。地方稅種的管理許可權高度集中在中央，地方對地方稅種的管理許可權過小。

　　4.省以下分稅制財政管理體制不夠完善。主要是地方各級政府間較少實行按事權劃分財政收支的分權式財政管理體制。縣級財政沒有獨立的稅種收入，財政收入無保障。

　　5.轉移支付不規範。我國現行轉移支付制度存在一些缺陷：政府間財政資金分配因保留包乾制下的上解、補助辦法，基本格局未變；採用基數法實行稅收返還不合理；中央對地方專項補助發放的條件、程式、使用管理無法可依；地方政府之間如何轉移支付不明確。

　　規範分稅制是分權式財政管理體製法的必然選擇。但由於各國政治體制、經濟體制和分稅制產生的時代背景等方面的差距，分稅制有分稅與分權完全和不完全兩種模式。完全的分稅制有以下特點：

　　（1）各級政府都有獨立的稅種，獨立徵稅，不設共用稅；

　　（2）各級財政在法定收支範圍內自求平衡，各級財政之間不存在轉移支付或轉移支付的規模很小；

　　（3）中央財政立法權和地方財政立法權劃分明確，地方財政權獨立。

　　完全的分稅制模式與不完全的分稅制模式之間沒有絕對的區分界限和衡量標準。將分稅制區分為兩種模式，目的在於說明財政管理體製法的分稅、分權不是越徹底越好，要根據相關因素確定合理的分權程度。

　　我國分稅制財政管理體制立法應是一個漸進的過程，在現階段選擇完全的分稅制模式是不現實的。由分成式、包乾式向分稅制轉換，應有一個過渡期。共用稅是新舊體制過渡的好形式。選擇財政管理體製法模式時應貫徹的指導思想是：

　　1.正確處理中央與地方的分配關係，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。

　　2.合理調節地區之間財力分配。既要有利於經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付，扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束。

　　3.堅持統一政策和分級管理相結合的原則。中央稅、共用稅以及地方稅的立法權在現階段要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。稅收實行分級徵管，中央稅和共用稅由中央稅務機構負責征收，共用稅中地方分享的部分，由中央稅務機構直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務機構負責征收。

　　4.堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。財政管理體制立法的終極目標是建立完全、規範的分稅制，但要分步實現。每一階段性立法要有超前性，儘可能向立法終極目標靠攏，要充分考慮如何與下一步更完善的立法銜接。分稅制改革既要借鑒外國經驗，又要從我國的實際出發。

　　（一）通過立法進一步劃清各級政府的事權

　　完善分稅制立法，在劃分政府事權方面，首先應科學界定政府在經濟方面的事權，政府逐步放棄直接從事那些個人、社會組織有能力承擔並且與公共服務、巨集觀調控無關的經濟活動，集中力量從事個人、社會組織無力承擔或者與公共服務、巨集觀調控密切相關的經濟活動。其次，應借鑒外國立法的成功經驗將政府公共事務及經濟事務方面的事權在各級政府之間合理劃清，減少交叉，並以法律形式固定下來。再次，上級政府事務可按法定條件和程式委托下級政府處理。

　　（二）完善稅收管理體製法

　　稅收劃分的方法有待改進，一是按企業隸屬關係、按行業劃分某些稅收預算級次的辦法應逐步取消，嚴格按稅種或稅率劃分預算級次；二是稅種劃分要徹底並儘可能對同一稅源實行依稅率劃分稅收預算級次的辦法；三是減少中央和地方共用稅；四是大力推進“費改稅”，開徵新的地方稅種，將預算外資金納入地方稅收體系，規範地方財政收入來源，增強地方政府通過規範化稅收和轉移支付實現預算平衡的能力；五是賦予地方部分稅收立法權。法定的地方權力機關及相應的人民政府應有權就地方稅的征收管理制定解釋性、操作性的法規和規章。

　　（三）制定國債法

　　國債是我國彌補財政赤字、籌措財政資金的重要手段。現行國債管理的依據不僅停留在行政法規立法層次上，而且過於簡單。國債法應對國債發行的條件、審批程式、國債的種類、發行的規模、國債的交易等問題作出明確規定。通過立法實現調整國債結構、控制國債規模、強化國債管理、提高國債使用效益等目標，使國債市場化、國債管理法律化。

　　（四）制定國有資產管理法

　　國家和國有企業之間的分配關係實行稅利分流後，國有企業利潤分配製度亟待立法。應根據建立現代企業制度的基本要求，結合稅制改革和實施《企業財務通則》和《企業會計準則》，合理調整和規範國家與企業之間以及各級政府之間對國有企業稅後利潤的分配關係。關於國有資產的管理，應通過分設機構，實現國有資產管理權和經營權分離；通過劃分公共性資產和營利性資產並分開經營，提高國有資產增值效率。

　　（五）制定與預演算法配套的法律、法規 　　我國預演算法的頒佈和實施，標志著我國複式預算制度正式建立。為實現複式預算規範化，充分發揮複式預算的巨集觀調控作用，有必要制定地方預算法、投資法及有關硬化經常性預算約束、完善預算編製、審批程式的法律、法規。

　　（六）制定轉移支付法

　　轉移支付立法應以實現各級財政收支平衡以及各地區基本財政服務水平相當為目標。一般性轉移支付的數額應採用因素法、稅收能力指數法等公式化的辦法測算。特殊性轉移支付應依專項財政撥款法規定的條件、審批程式、使用監管辦法進行劃撥，減少任意性。以“分級管理，逐級轉移”為原則，建立中央、省、市、縣、鎮轉移支付體系，使轉移支付規模與集中財力相適應。清理原體制下的結算事項，取消定額補助或上解以及按1993年稅收收入基數返還的辦法。規範標準收支測算辦法，按標準稅基和稅率測算各地標準收入，將地理條件、物價水平、人均財政收入等因素對支出的影響納入標準支出測算體系。