財政管理體製法

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財政管理體製法的概念

  財政管理體製法是財政管理體制的法律化,是指調整不同的國家機關之間、中央國家機關與地方國家機關之間、地方各級國家機關之間在劃分財政收支範圍和許可權的過程中產生的社會關係的法律規範的總稱。財政管理體製法的調整對象是特定的財政主體之間的財政資金和財政許可權的分配關係。

  財政管理體製法的基本內容應包括以下方面:

  1. 國家財政體系的級次及各級財政的收支範圍;
  2. 財政機關的設置及其法律地位;
  3. 各級政府之間財政資金的轉移制度;
  4. 年度財政收支計劃的編製、審批及執行的機關、形式、程式;
  5. 財政立法權、財政管理權在各級、各類國家機關之間的劃分。財政管理體製法的核心是劃分財政權。

  我國目前尚未制定一部系統的財政管理體製法或財政收支法。現行財政管理體製法主要是1993年12月15日國務院發佈的《關於實行分稅制財政管理體制的決定》。此外,憲法、預演算法等法律文件中的相關規定也是我國財政管理體製法的重要淵源。

財政管理體製法的模式分類

  財政管理體製法分為三種模式:集權式、分權式、折衷式。集權式財政管理體製法的特點是,財政收入全部集中於中央財政,全部財政支出中央財政承擔,財政立法權和財政管理權由中央國家機關行使。分權式財政管理體製法則相反,它規定中央和地方都享有與其政府事權相稱的財權,中央財政和地方財政都有各自的收支範圍,中央財政和地方財政相互獨立。折衷式財政管理體製法規定的財政分權水平處於集權式與分權式之間。其主要特色是,財政立法權和管理權主要集中於中央國家機關,同時賦予地方國家機關一定的財政權;在中央和地方之間劃分財政收支範圍,但存在交叉;中央財政和地方財政之間轉移支付的規模較大

財政管理體製法的原則

(一)適度分權的原則

  所謂適度分權是指按法定標準在中央與地方之間以及地方各級之間劃分財政權。適度分權原則是劃分財政資金支配權、財政管理權、財政立法權等財政權的基本準則。適度分權原則既反對中央高度集權,又反對地方各自為政。按適度分權原則劃分財政權,既要考慮地方利益,調動地方發展經濟、增收節支的積極性,又要逐步提高中央財政收入的比重,適當增加中央財力,增強中央政府的巨集觀調控能力。因而適度分權原則有利於調動中央和地方兩個積極性,有利於促進國家財政收入合理增長。適度分權原則是由“統一領導,分級管理”原則發展而來的。適度分權原則不僅要求合理劃分財政管理權,而且強調合理劃分其他財政權。適度分權原則對財政管理體制立法的具體要求是:

  1. 在財政收入的總量分配上,保證中央財政集中全國大部分財力;
  2. 明確各級政府的事權,在此基礎上劃清各級財政的收支範圍;
  3. 設置中央、地方共用的財政收入和共同承擔的財政支出,使各級財政既相對獨立又相互聯繫;
  4. 實行一級政府一級預算,各級財政在其法定收支範圍內自求平衡;
  5. 中央政府對地方政府以及地方上級政府對下級政府推行規範的轉移支付制度
  6. 實施稅收分級管理,屬於哪一級財源的稅收則由相應級次的政府設置獨立機構負責徵管;
  7. 財政立法權集中於中央國家機關,地方立法機關的財政立法許可權於制定調整地方財政分配關係的法規以及實施國家財政法律、法規的實施細則或實施辦法。

(二)事權與財權相結合的原則

  事權與財權相結合的原則是劃分各級政府財政收支範圍的基本準則,是指各級政府組織、安排財政收支的權力應與其承擔的政府職能相應、相稱。所謂事權是指各級政府基於不同的職能而應享有的處理社會公共事務和經濟事務的權力。所謂財權即財政權,是指各級政府組織各種財政收入、安排各種財政支出的權力。事權與財權相結合是分權式財政管理體製法的基本原則。由於事權的範圍和規模與財政收支的範圍和規模密不可分,因而事權的劃分與財權的劃分亦密不可分。事權是財政關係的核心,行使事權是取得財力與財權的依據;而財權是行使事權的物質基礎。事權與財權的內在聯繫表明事權應與財權相結合,從各級政府的職能上考察,各級政府的職能優勢不同,由其安排的財政收支也應不一樣。中央政府比地方政府更有能力維持就業及物價穩定,並且便於實行財政收入重新分配,因此中央政府的職能優勢在於穩定職能和分配職能。地方政府的職能優勢是資源配置,故與資源配置相關的財權則主要由地方政府行使,實現全國穩定和財政分配職能所需財權則應歸屬中央政府。事權與財權相結合的結果表現為各級政府掌握與其事權相稱的財力。

(三)效率優先兼顧公平的原則

  效率與公平是財政管理體制立法兩個相互矛盾的目標。經濟發展需要效率,社會穩定需要公平。我國地區間社會經濟條件、發展水平差異較大,並且全國普遍存在效率低下的問題,財政管理體制立法若過分強調公平,則必然造成有限的資源由高效率地區向低效率地區轉移,造成資源浪費和更為嚴重的低效率問題。但若一味追求效率,則將導致各地區財政能力差距越來越大,加大經濟發展的阻力。處理效率與公平的矛盾,應實行效率優先,兼顧公平,實現財政管理體制立法公平與效率相統一。為貫徹效率優先原則,在劃分稅種時,應遵循徵管便利原則,以節約徵稅成本、提高徵稅效率;在劃分財政權時,充分發揮各級政府的職能優勢,充分調動地方發展經濟的積極性;在規定共用財政收入分享比例時,實行貢獻越大分享比例越大。兼顧公平原則主要通過轉移支付來實現。中央政府通過對地方政府的各種補助,使各地的公共服務水平大致均等,至少不低於全國平均水平。效率優先原則是中央和富裕地區有足夠的轉移支付資金支持貧困地區的保障。

(四)法治原則

  市場經濟是法治經濟市場經濟體制的各個方面應有相應的法律加以規範。世界上實行分稅制財政管理體制的國家無一不是制定系統、完善的法律調整財政分配關係,無一不在財政管理中貫徹法治原則。在我國財政管理中貫徹法治原則,應從以下方面著手:

  1. 全國人民代表大會對財政活動的組織、指揮、調節和監督行使最高權力,地方權力機關對地方財政活動行使最高權力;
  2. 財政管理體制的基本內容由全國人民代表大會或其常務委員會制定法律加以規範,行政法規、地方性法規不得與財政管理體制基本法相抵觸;
  3. 財政管理體製法必須得到嚴格遵守,各級政府依法行使財政管理權。

西方發達國家的財政管理體製法

改革財政管理體製法,應借鑒國外成功的立法經驗。西方發達國家財政管理體製法屬於分權式,但分權的具體方式與程度又有所差異。

(一)美國財政管理體製法

美國財政管理體製法是由憲法、預演算法、稅法等多部法律文件中的有關法律規範構成的,它屬於完全的分權式,在聯邦制國家中具有代表性。

  1. 國家財政及預算與政府級次對應,分聯邦、州和地方三級。
  2. 每一級政府的事權和財政支出範圍由法律明確規定,在此基礎上劃分財政收入。
  3. 各級政府有權對同一稅源徵稅,按稅率劃分同源稅收,並通過稅收補徵、稅收扣除稅收抵免的方式進行協調。三級政府各自設立稅務機構負責專享稅的徵管。
  4. 美國三級政府都有權發行債券,但州和地方政府只能發行用於基本建設投資長期債券
  5. 聯邦和州的立法權比較明確、獨立。聯邦立法事項由憲法列舉,未列舉事項的立法權歸各州。州享有就州財政事務的立法權。聯邦法院對各州違反聯邦憲法和法律的徵稅決定,有權判定停徵。關稅專屬於聯邦。

(二)德國財政管理體製法

德國財政管理體製法根據分權自治與適當集權相結合的原則,實施分稅制財政管理體制。

  1. 聯邦、州、地方三級政府的事權由德國基本法予以劃分,在此基礎上確定各級財政支出範圍。
  2. 根據各級財政支出範圍、收入特性等因素劃分各種財政收入的歸屬。
  3. 稅收分配以共用稅為主體,共用稅是各級財政的主要收入來源.
  4. 通過轉移支付制度實現財政縱向平衡和財政橫向平衡。
  5. 財政立法權相對集中於聯邦,聯邦對基本法規定的事項有單獨立法權,對聯邦和州共同管轄事務有優先立法權。

(三)日本財政管理體製法

日本財政管理體製法受君主立憲制政體和單一制國家結構的影響,建立了相對集權的分稅制財政管理體制。

  1. 日本財政由中央財政和地方財政組成,都府道縣和市町村財政統稱地方財政。
  2. 在劃分各級政府事權的基礎上確定中央和地方財政的收支範圍。
  3. 稅收劃分為中央稅地方稅共用稅。依稅源劃分稅收。中央財政集中稅收收入的70%左右。中央稅和地方稅由分設的機構徵管。
  4. 中央財政對地方財政實行補助,補助方式有地方撥付稅、國庫支出金、國家讓與稅3種。地方財政收入大部分來自中央財政補助。
  5. 財政立法權主要集中於中央,地方財政立法權較小。地方財政法和地方各稅種法均由國會制定。地方政府對地方稅種管理權較小,只對幾個地方稅種有稅率調整、稅法解釋稅收減免權

財政管理體製法的借鑒

上述國家財政管理體製法存在相同的制度,這是我國財政管理體製法所應借鑒的。

  1. 由憲法劃分各級政府的事權,至少明確中央與地方政府行使事權的原則。
  2. 在劃分事權及確定財政支出範圍的基礎上,劃分財政收入。劃分財政收入主要是分稅。
  3. 中央稅、地方稅由分設的稅務機構負責征收管理,從而提高稅收徵管的效率。
  4. 中央財政對地方財政進行補助,補助方式較規範,補助的規模受中央財政集權程度的影響。
  5. 財政立法權在中央和地方之間進行劃分。在聯邦制國家中,地方財政立法許可權較大。
  6. 重視財政法治。財政管理體制的各項具體制度均有國家最高立法機關制定的法律予以固定,財政管理體製法形成體系。

 財政管理體製法的模式是受多種因素的影響形成的。其中經濟體制、政治體制、立法體制和立法技術對財政管理體製法影響較大,它們也是選擇財政管理體製法的模式時應該考慮的重要因素,以下分述之。  

  1.財政管理體制立法模式應與經濟體制相適應。財政管理體製法是處理財政主體間分配關係的準則,是具體的財政管理體制在法律上的反映。財政管理體制既受經濟體制的制約,又構成經濟體制的一部分。集權程度高的經濟體制之下的財政管理體製法,其財政分權水平較低。在我國市場經濟體制之下,多種所有制形式並存以及建立現代國有企業制度決定財政收入的主要來源是稅收;多種利益格局並存要求實行分稅制;同時發揮市場機制巨集觀調控在資源配置和經濟運行中的作用,必然促使中央適當集中財權以形成實施巨集觀調控的財力。我國社會主義市場經濟體制決定我國財政管理體制立法模式應為折衷式。

  2. 財政管理體制立法模式應與政治體制保持一致。我國政權的組織形式是人民代表制。全國人民代表大會是國家最高權力機構和立法機構,它統一行使財政管理體制的最高立法權,決定各種財政分配關係。我國是單一制的社會主義國家,中央與地方之間的權力劃分遵循民主集中制的原則,在中央的統一領導下充分發揮地方主動性、積極性。這些決定我國財政權以中央集權為主,地方分權為輔。我國財政管理體製法既不能是絕對的集權式,又不能是徹底的分權式。相對分權的財政管理體製法模式是我國現實政治體制之下的必然選擇。

  3.財政管理體製法應與立法體制保持協調。就狹義立法而言,我國實行一級立法體制,即國家立法權統一由全國人民代表大會及其常務委員會行使。地方權力機關無權制定財政管理體製法律。但就廣義立法而言,我國實行二級立法體制。中央國家權力機關、行政機關分別行使制定法律、行政法規的權力,憲法規定的地方權力機關、行政機關分別行使制定地方性法規、規章的權力。財政管理體制的立法權既有必要在中央和地方之間作合理劃分,也有必要界定行政機關的立法權。我國財政管理體製法所規定的財政法律規範應包括中央與地方兩個層次,法律、行政法規及規章、地方性法規及規章等多種形式。

  4.財政管理體制立法模式應體現高度的立法技術。財政管理體製法在財政法中具有統帥地位,相應的立法層次應比較高,故應由中央國家權力機關制定財政管理體制基本法。行政機關和地方機關在財政管理體制的立法中,主要作用是制定實施條例或實施細則。財政管理體制的各種立法形式應相互配合、形成體系。高度的立法技術要求妥善處理財政管理體製法的立、改、廢之間的關係。法愈完備則愈穩定,越穩定則效果越好。我國財政管理體制立法亟待剋服不完備、層次低、變動頻的缺陷,以樹立財政管理體製法應有的權威。

我國財政管理體製法的沿革

  1950-1993年,我國財政管理體製法適應各個時期的政治經濟形勢,更替十分頻繁。財政收支在中央財政和地方財政之間如何劃分,是每次財政管理體制立法所要解決的中心問題。根據財政管理體製法規定的劃分中央財政和地方財政收支範圍的辦法,可將我國財政管理體製法的演變劃分為統收統支、分成、包乾依次更替的三個階段。

(一)統收統支式的財政管理體製法

  1950年,我國實行統收統支、中央財政高度集權的財政管理體製法,地方組織的財政收入統一上繳中央財政,地方所需財政支出統一由中央財政撥付。地方財政實行收支兩條線互不掛鉤,地方僅有零星財力。在統收統支的財政體制之下,實際上只有中央一級財政,無法照顧各地經濟社會發展的特殊需要,不利於充分調動地方理財、聚財的積極性。為剋服財政體制缺陷,政務院發佈《關於1951年財政收支系統劃分的決定》,對統收統支財政管理體制進行初步改革,確立 “統一領導,分級管理”的原則。根據新的財政管理原則,全國財政被劃分為中央財政、大行政區財政、省財政三級,並開始實行財政收入分類分成、地方財政掛鉤。但在1953年前,執行的仍是統收統支的財政管理體制。

(二)分成式的財政管理體製法

  1953-1979年,我國施行以財政收入分成為中心的財政管理體製法。這一時期的財政分成辦法雖有分類分成總額分成、增收分成三種形式,但均偏重於中央財政集權

  1.分類分成的財政管理體制。1953一1958年,我國實行分類分成財政管理體制。根據國務院頒佈的《關於改進財政管理體制的規定》,1958年對地方實行“以收定支,五年不變”的財政體制,進一步擴大地方財政收支範圍和財政管理許可權,但實際執行時間僅一年。

  2.總額分成的財政管理體制。該財政管理體制規定地方組織的財政收入,除個別不宜按地區參與分成的財政收入(如關稅、中央企業收入)劃歸中央財政外,其他財政收入均應彙總,按比例在中央與地方之間分配。

  3.增收分成的財政管理體制。1978-1979年,我國實行“增收分成,收支掛鉤”的財政管理體制。增收分成是指地方財政收入本年比上年實際增長的部分,按照核定比例,在中央和地方之間分配。

  此外,我國在1974-1975年實行“收入按固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指標包乾”的財政體制;1976年實行“收支掛鉤,總額分成”的財政體制。

(三)包乾式的財政管理體製法

  分成式財政管理體制與統收統支式財政管理體制相比,在中央核定的財政收支範圍內,賦予地方一定的財權和財力,但實際上地方財政仍不是名副其實的相對獨立的一級財政。由於地方財政支出由中央每年核定,地方分成收入實際上是中央財政撥款,分成式財政管理體制仍未擺脫統收統支的模式。隨著我國經濟體制改革的全面展開,1980年2月1日,國務院發佈《關於實行“劃分收支、分級包乾”財政管理體制的暫行規定》,正式全面推行包乾式財政管理體制,擴大地方財政許可權。

  1984年,我國全面實行“利改稅”,財政收入來源發生重大變化,財政管理體制也相應進行了調整。1985年3月21日,國務院發佈《關於實行“劃分稅種核定收支、分級包乾”的財政管理體制的規定》,進一步改革包乾式財政管理體制。

  從1988年開始,在堅持包乾式財政管理體制基本原則不變的基礎上,實行了多種包幹辦法,主要形式有收入遞增包乾、上解定額遞增包乾、定額補助包乾等。在部分省、市還實行其他財政管理體制。

(四)分稅制財政管理體製法

  分稅制是指在中央與地方之間以及地方各級之間,以劃分各級政府事權為基礎、以稅收劃分為核心相應明確各級財政收支範圍和許可權的一種分級財政管理體制。

分稅制剋服了包乾制、分成制的缺陷,是一種較理想的財政管理體制,符合我國政治體制和經濟體制的要求。

  1. 分稅制根據事權與財權相結合的原則劃分中央和地方財政收支範圍,具有合理性和穩定性。
  2. 分稅制劃分稅種的方法比較科學。在稅種劃分的依據上,改變按企業行政隸屬關係劃分稅收收入的辦法,依據稅的特征、受益和便利原則劃分稅源。在稅收劃分的方法上,以劃分稅源為主,改變總額分成的辦法。這種分稅辦法有利於地方政府減少對企業的干預和對市場的封鎖。
  3. 對中央稅、中央和地方共用稅由中央稅務機構負責征收管理,對地方稅由地方稅務機構負責征收管理,有利於提高征收管理效率,防止為地方利益隨意減免中央稅、共用稅。
  4. 中央對地方按因素法進行公式化轉移支付,不再按基數法或定額進行補助,比較規範、透明。
  5. 完善的分稅制必然有完備的法律與之配套,因而分稅制是一種透明度高、穩定性強的財政管理體制。
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