财政管理体制法

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财政管理体制法的概念

  财政管理体制法是财政管理体制的法律化,是指调整不同的国家机关之间、中央国家机关与地方国家机关之间、地方各级国家机关之间在划分财政收支范围和权限的过程中产生的社会关系的法律规范的总称。财政管理体制法的调整对象是特定的财政主体之间的财政资金和财政权限的分配关系。

  财政管理体制法的基本内容应包括以下方面:

  1. 国家财政体系的级次及各级财政的收支范围;
  2. 财政机关的设置及其法律地位;
  3. 各级政府之间财政资金的转移制度;
  4. 年度财政收支计划的编制、审批及执行的机关、形式、程序;
  5. 财政立法权、财政管理权在各级、各类国家机关之间的划分。财政管理体制法的核心是划分财政权。

  我国目前尚未制定一部系统的财政管理体制法或财政收支法。现行财政管理体制法主要是1993年12月15日国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。此外,宪法、预算法等法律文件中的相关规定也是我国财政管理体制法的重要渊源。

财政管理体制法的模式分类

  财政管理体制法分为三种模式:集权式、分权式、折衷式。集权式财政管理体制法的特点是,财政收入全部集中于中央财政,全部财政支出中央财政承担,财政立法权和财政管理权由中央国家机关行使。分权式财政管理体制法则相反,它规定中央和地方都享有与其政府事权相称的财权,中央财政和地方财政都有各自的收支范围,中央财政和地方财政相互独立。折衷式财政管理体制法规定的财政分权水平处于集权式与分权式之间。其主要特色是,财政立法权和管理权主要集中于中央国家机关,同时赋予地方国家机关一定的财政权;在中央和地方之间划分财政收支范围,但存在交叉;中央财政和地方财政之间转移支付的规模较大

财政管理体制法的原则

(一)适度分权的原则

  所谓适度分权是指按法定标准在中央与地方之间以及地方各级之间划分财政权。适度分权原则是划分财政资金支配权、财政管理权、财政立法权等财政权的基本准则。适度分权原则既反对中央高度集权,又反对地方各自为政。按适度分权原则划分财政权,既要考虑地方利益,调动地方发展经济、增收节支的积极性,又要逐步提高中央财政收入的比重,适当增加中央财力,增强中央政府的宏观调控能力。因而适度分权原则有利于调动中央和地方两个积极性,有利于促进国家财政收入合理增长。适度分权原则是由“统一领导,分级管理”原则发展而来的。适度分权原则不仅要求合理划分财政管理权,而且强调合理划分其他财政权。适度分权原则对财政管理体制立法的具体要求是:

  1. 在财政收入的总量分配上,保证中央财政集中全国大部分财力;
  2. 明确各级政府的事权,在此基础上划清各级财政的收支范围;
  3. 设置中央、地方共享的财政收入和共同承担的财政支出,使各级财政既相对独立又相互联系;
  4. 实行一级政府一级预算,各级财政在其法定收支范围内自求平衡;
  5. 中央政府对地方政府以及地方上级政府对下级政府推行规范的转移支付制度
  6. 实施税收分级管理,属于哪一级财源的税收则由相应级次的政府设置独立机构负责征管;
  7. 财政立法权集中于中央国家机关,地方立法机关的财政立法权限于制定调整地方财政分配关系的法规以及实施国家财政法律、法规的实施细则或实施办法。

(二)事权与财权相结合的原则

  事权与财权相结合的原则是划分各级政府财政收支范围的基本准则,是指各级政府组织、安排财政收支的权力应与其承担的政府职能相应、相称。所谓事权是指各级政府基于不同的职能而应享有的处理社会公共事务和经济事务的权力。所谓财权即财政权,是指各级政府组织各种财政收入、安排各种财政支出的权力。事权与财权相结合是分权式财政管理体制法的基本原则。由于事权的范围和规模与财政收支的范围和规模密不可分,因而事权的划分与财权的划分亦密不可分。事权是财政关系的核心,行使事权是取得财力与财权的依据;而财权是行使事权的物质基础。事权与财权的内在联系表明事权应与财权相结合,从各级政府的职能上考察,各级政府的职能优势不同,由其安排的财政收支也应不一样。中央政府比地方政府更有能力维持就业及物价稳定,并且便于实行财政收入重新分配,因此中央政府的职能优势在于稳定职能和分配职能。地方政府的职能优势是资源配置,故与资源配置相关的财权则主要由地方政府行使,实现全国稳定和财政分配职能所需财权则应归属中央政府。事权与财权相结合的结果表现为各级政府掌握与其事权相称的财力。

(三)效率优先兼顾公平的原则

  效率与公平是财政管理体制立法两个相互矛盾的目标。经济发展需要效率,社会稳定需要公平。我国地区间社会经济条件、发展水平差异较大,并且全国普遍存在效率低下的问题,财政管理体制立法若过分强调公平,则必然造成有限的资源由高效率地区向低效率地区转移,造成资源浪费和更为严重的低效率问题。但若一味追求效率,则将导致各地区财政能力差距越来越大,加大经济发展的阻力。处理效率与公平的矛盾,应实行效率优先,兼顾公平,实现财政管理体制立法公平与效率相统一。为贯彻效率优先原则,在划分税种时,应遵循征管便利原则,以节约征税成本、提高征税效率;在划分财政权时,充分发挥各级政府的职能优势,充分调动地方发展经济的积极性;在规定共享财政收入分享比例时,实行贡献越大分享比例越大。兼顾公平原则主要通过转移支付来实现。中央政府通过对地方政府的各种补助,使各地的公共服务水平大致均等,至少不低于全国平均水平。效率优先原则是中央和富裕地区有足够的转移支付资金支持贫困地区的保障。

(四)法治原则

  市场经济是法治经济市场经济体制的各个方面应有相应的法律加以规范。世界上实行分税制财政管理体制的国家无一不是制定系统、完善的法律调整财政分配关系,无一不在财政管理中贯彻法治原则。在我国财政管理中贯彻法治原则,应从以下方面着手:

  1. 全国人民代表大会对财政活动的组织、指挥、调节和监督行使最高权力,地方权力机关对地方财政活动行使最高权力;
  2. 财政管理体制的基本内容由全国人民代表大会或其常务委员会制定法律加以规范,行政法规、地方性法规不得与财政管理体制基本法相抵触;
  3. 财政管理体制法必须得到严格遵守,各级政府依法行使财政管理权。

西方发达国家的财政管理体制法

改革财政管理体制法,应借鉴国外成功的立法经验。西方发达国家财政管理体制法属于分权式,但分权的具体方式与程度又有所差异。

(一)美国财政管理体制法

美国财政管理体制法是由宪法、预算法、税法等多部法律文件中的有关法律规范构成的,它属于完全的分权式,在联邦制国家中具有代表性。

  1. 国家财政及预算与政府级次对应,分联邦、州和地方三级。
  2. 每一级政府的事权和财政支出范围由法律明确规定,在此基础上划分财政收入。
  3. 各级政府有权对同一税源征税,按税率划分同源税收,并通过税收补征、税收扣除税收抵免的方式进行协调。三级政府各自设立税务机构负责专享税的征管。
  4. 美国三级政府都有权发行债券,但州和地方政府只能发行用于基本建设投资长期债券
  5. 联邦和州的立法权比较明确、独立。联邦立法事项由宪法列举,未列举事项的立法权归各州。州享有就州财政事务的立法权。联邦法院对各州违反联邦宪法和法律的征税决定,有权判定停征。关税专属于联邦。

(二)德国财政管理体制法

德国财政管理体制法根据分权自治与适当集权相结合的原则,实施分税制财政管理体制。

  1. 联邦、州、地方三级政府的事权由德国基本法予以划分,在此基础上确定各级财政支出范围。
  2. 根据各级财政支出范围、收入特性等因素划分各种财政收入的归属。
  3. 税收分配以共享税为主体,共享税是各级财政的主要收入来源.
  4. 通过转移支付制度实现财政纵向平衡和财政横向平衡。
  5. 财政立法权相对集中于联邦,联邦对基本法规定的事项有单独立法权,对联邦和州共同管辖事务有优先立法权。

(三)日本财政管理体制法

日本财政管理体制法受君主立宪制政体和单一制国家结构的影响,建立了相对集权的分税制财政管理体制。

  1. 日本财政由中央财政和地方财政组成,都府道县和市町村财政统称地方财政。
  2. 在划分各级政府事权的基础上确定中央和地方财政的收支范围。
  3. 税收划分为中央税地方税共享税。依税源划分税收。中央财政集中税收收入的70%左右。中央税和地方税由分设的机构征管。
  4. 中央财政对地方财政实行补助,补助方式有地方拨付税、国库支出金、国家让与税3种。地方财政收入大部分来自中央财政补助。
  5. 财政立法权主要集中于中央,地方财政立法权较小。地方财政法和地方各税种法均由国会制定。地方政府对地方税种管理权较小,只对几个地方税种有税率调整、税法解释税收减免权

财政管理体制法的借鉴

上述国家财政管理体制法存在相同的制度,这是我国财政管理体制法所应借鉴的。

  1. 由宪法划分各级政府的事权,至少明确中央与地方政府行使事权的原则。
  2. 在划分事权及确定财政支出范围的基础上,划分财政收入。划分财政收入主要是分税。
  3. 中央税、地方税由分设的税务机构负责征收管理,从而提高税收征管的效率。
  4. 中央财政对地方财政进行补助,补助方式较规范,补助的规模受中央财政集权程度的影响。
  5. 财政立法权在中央和地方之间进行划分。在联邦制国家中,地方财政立法权限较大。
  6. 重视财政法治。财政管理体制的各项具体制度均有国家最高立法机关制定的法律予以固定,财政管理体制法形成体系。

 财政管理体制法的模式是受多种因素的影响形成的。其中经济体制、政治体制、立法体制和立法技术对财政管理体制法影响较大,它们也是选择财政管理体制法的模式时应该考虑的重要因素,以下分述之。  

  1.财政管理体制立法模式应与经济体制相适应。财政管理体制法是处理财政主体间分配关系的准则,是具体的财政管理体制在法律上的反映。财政管理体制既受经济体制的制约,又构成经济体制的一部分。集权程度高的经济体制之下的财政管理体制法,其财政分权水平较低。在我国市场经济体制之下,多种所有制形式并存以及建立现代国有企业制度决定财政收入的主要来源是税收;多种利益格局并存要求实行分税制;同时发挥市场机制宏观调控在资源配置和经济运行中的作用,必然促使中央适当集中财权以形成实施宏观调控的财力。我国社会主义市场经济体制决定我国财政管理体制立法模式应为折衷式。

  2. 财政管理体制立法模式应与政治体制保持一致。我国政权的组织形式是人民代表制。全国人民代表大会是国家最高权力机构和立法机构,它统一行使财政管理体制的最高立法权,决定各种财政分配关系。我国是单一制的社会主义国家,中央与地方之间的权力划分遵循民主集中制的原则,在中央的统一领导下充分发挥地方主动性、积极性。这些决定我国财政权以中央集权为主,地方分权为辅。我国财政管理体制法既不能是绝对的集权式,又不能是彻底的分权式。相对分权的财政管理体制法模式是我国现实政治体制之下的必然选择。

  3.财政管理体制法应与立法体制保持协调。就狭义立法而言,我国实行一级立法体制,即国家立法权统一由全国人民代表大会及其常务委员会行使。地方权力机关无权制定财政管理体制法律。但就广义立法而言,我国实行二级立法体制。中央国家权力机关、行政机关分别行使制定法律、行政法规的权力,宪法规定的地方权力机关、行政机关分别行使制定地方性法规、规章的权力。财政管理体制的立法权既有必要在中央和地方之间作合理划分,也有必要界定行政机关的立法权。我国财政管理体制法所规定的财政法律规范应包括中央与地方两个层次,法律、行政法规及规章、地方性法规及规章等多种形式。

  4.财政管理体制立法模式应体现高度的立法技术。财政管理体制法在财政法中具有统帅地位,相应的立法层次应比较高,故应由中央国家权力机关制定财政管理体制基本法。行政机关和地方机关在财政管理体制的立法中,主要作用是制定实施条例或实施细则。财政管理体制的各种立法形式应相互配合、形成体系。高度的立法技术要求妥善处理财政管理体制法的立、改、废之间的关系。法愈完备则愈稳定,越稳定则效果越好。我国财政管理体制立法亟待克服不完备、层次低、变动频的缺陷,以树立财政管理体制法应有的权威。

我国财政管理体制法的沿革

  1950-1993年,我国财政管理体制法适应各个时期的政治经济形势,更替十分频繁。财政收支在中央财政和地方财政之间如何划分,是每次财政管理体制立法所要解决的中心问题。根据财政管理体制法规定的划分中央财政和地方财政收支范围的办法,可将我国财政管理体制法的演变划分为统收统支、分成、包干依次更替的三个阶段。

(一)统收统支式的财政管理体制法

  1950年,我国实行统收统支、中央财政高度集权的财政管理体制法,地方组织的财政收入统一上缴中央财政,地方所需财政支出统一由中央财政拨付。地方财政实行收支两条线互不挂钩,地方仅有零星财力。在统收统支的财政体制之下,实际上只有中央一级财政,无法照顾各地经济社会发展的特殊需要,不利于充分调动地方理财、聚财的积极性。为克服财政体制缺陷,政务院发布《关于1951年财政收支系统划分的决定》,对统收统支财政管理体制进行初步改革,确立 “统一领导,分级管理”的原则。根据新的财政管理原则,全国财政被划分为中央财政、大行政区财政、省财政三级,并开始实行财政收入分类分成、地方财政挂钩。但在1953年前,执行的仍是统收统支的财政管理体制。

(二)分成式的财政管理体制法

  1953-1979年,我国施行以财政收入分成为中心的财政管理体制法。这一时期的财政分成办法虽有分类分成总额分成、增收分成三种形式,但均偏重于中央财政集权

  1.分类分成的财政管理体制。1953一1958年,我国实行分类分成财政管理体制。根据国务院颁布的《关于改进财政管理体制的规定》,1958年对地方实行“以收定支,五年不变”的财政体制,进一步扩大地方财政收支范围和财政管理权限,但实际执行时间仅一年。

  2.总额分成的财政管理体制。该财政管理体制规定地方组织的财政收入,除个别不宜按地区参与分成的财政收入(如关税、中央企业收入)划归中央财政外,其他财政收入均应汇总,按比例在中央与地方之间分配。

  3.增收分成的财政管理体制。1978-1979年,我国实行“增收分成,收支挂钩”的财政管理体制。增收分成是指地方财政收入本年比上年实际增长的部分,按照核定比例,在中央和地方之间分配。

  此外,我国在1974-1975年实行“收入按固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指标包干”的财政体制;1976年实行“收支挂钩,总额分成”的财政体制。

(三)包干式的财政管理体制法

  分成式财政管理体制与统收统支式财政管理体制相比,在中央核定的财政收支范围内,赋予地方一定的财权和财力,但实际上地方财政仍不是名副其实的相对独立的一级财政。由于地方财政支出由中央每年核定,地方分成收入实际上是中央财政拨款,分成式财政管理体制仍未摆脱统收统支的模式。随着我国经济体制改革的全面展开,1980年2月1日,国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》,正式全面推行包干式财政管理体制,扩大地方财政权限。

  1984年,我国全面实行“利改税”,财政收入来源发生重大变化,财政管理体制也相应进行了调整。1985年3月21日,国务院发布《关于实行“划分税种核定收支、分级包干”的财政管理体制的规定》,进一步改革包干式财政管理体制。

  从1988年开始,在坚持包干式财政管理体制基本原则不变的基础上,实行了多种包干办法,主要形式有收入递增包干、上解定额递增包干、定额补助包干等。在部分省、市还实行其他财政管理体制。

(四)分税制财政管理体制法

  分税制是指在中央与地方之间以及地方各级之间,以划分各级政府事权为基础、以税收划分为核心相应明确各级财政收支范围和权限的一种分级财政管理体制。

分税制克服了包干制、分成制的缺陷,是一种较理想的财政管理体制,符合我国政治体制和经济体制的要求。

  1. 分税制根据事权与财权相结合的原则划分中央和地方财政收支范围,具有合理性和稳定性。
  2. 分税制划分税种的方法比较科学。在税种划分的依据上,改变按企业行政隶属关系划分税收收入的办法,依据税的特征、受益和便利原则划分税源。在税收划分的方法上,以划分税源为主,改变总额分成的办法。这种分税办法有利于地方政府减少对企业的干预和对市场的封锁。
  3. 对中央税、中央和地方共享税由中央税务机构负责征收管理,对地方税由地方税务机构负责征收管理,有利于提高征收管理效率,防止为地方利益随意减免中央税、共享税。
  4. 中央对地方按因素法进行公式化转移支付,不再按基数法或定额进行补助,比较规范、透明。
  5. 完善的分税制必然有完备的法律与之配套,因而分税制是一种透明度高、稳定性强的财政管理体制。
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