住房救助

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什麼是住房救助

  住房救助是指政府向最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供租金補貼或以低廉租金配租的具有社會保障性質的制度。其特點是由政府承擔住房市場費用與居民支付能力之間的差額,解決部分居民住房支付能力不足的問題。[1]

住房救助的基本特征[2]

  ①救助對象的針對性。住房救助是專門針對低收人家庭,為解決他們的住房問題而設置的。在本人申請後,需通過政府部門的調查核實收入狀況和住房狀況,並確認後,才能享受相關的優惠和補貼。

  ②救助範圍的狹窄性。其救助對象僅限於少數自己無經濟能力解決住房問題的家庭,對其提供相應的救濟和補助,滿足他們基本的住房需求。這同實物福利分房有著根本性的區別。

  ③救助時間的動態性。由於個人和家庭的收入狀況是不斷變化的,因此,住房救助的享受對象也要隨之變動。如果被救助者經濟條件好轉,超過了救助標準線,就應及時停止補貼;如果經濟條件惡化,就要增加補助。這樣才能保障無力購租住房者有房可住。

  儘管各國在住房救助制度的具體設計上存在差異,但在其動因和目標上存在共同點,各國均以“政治、安定、公平”作為建立住房救助制度的基本動因,以“滿足城市居民的基本居住需求,保障居民的基本生活需要”作為建立住房救助制度的出發點。在住房救助政策的演進方面也存在相似性,各國最初的住房救助制度是由政府在金融和住房供應上進行大規模的國家干預,政府直接投資或補貼建設公共住房。隨著全國性住房短缺的緩解以至消失,轉而鼓勵運用市場機制解決大量的住房供應,政府住房保障制度只面對地區性和特殊階層的居民。

住房救助的形式[2]

  各國政府提供住房救助的形式大致有以下幾種。

  ①向居民提供福利保障性的廉租房廉租房是由國家出資建設規格適當、設備齊全的住房,以低廉的可被接受的方式向住房弱勢群體提供,保證其住房達到當地最低生活標準

  ②出售低於市場價格經濟適用住房經濟適用住房介於完全市場化的普通商品住房和保障性的廉租住房之間,由政府或受委托的經濟組織建造和供應,政府提供一定的劃撥土地和減免稅費等優惠政策,主要由購房者來承擔購房費用但房價明顯低於商品住房。20世紀70年代之後,主要發達國家經濟陷入蕭條,龐大的福利體系成為政府的負擔,各國的福利體系包括住房保障制度都出現了新的變化。主流的變化趨勢就是,引用更多市場化的手段,政府直接投資或通過多種融資渠道支持低成本住房的建設與出售。這一變化的基礎思想有:一是以低價向居民出售房屋是讓中低收入民眾分享財富和發展的重要途徑。二是擁有住房財產的階層是最穩定的階層,因此提高住房擁有率有利於社會穩定發展。

  ③發放住房現金補貼,即政府向低收入家庭直接發放現金,幫助其購買或租住房屋。這不是住房救助的最主要的形式,但其作用仍不可忽視。如在美國,家庭收入為居住地的中等收入80%以下者均可申請住房租金補貼,享受補貼的家庭拿出總收入的25%支付租金,其餘由政府發放的住房券支付。瑞典實行兩種住房補貼:一種是給退休人員補貼,金額有時達到全部住宅費用(全國大約有30%的退休人員從住房補貼中受益);一種是對低收入、多子女家庭的補貼,以住房費用為基礎,再根據家庭收入和子女數量來調節。

住房救助的必要性[3]

  城鄉居民的住房救助是社會救助的重要組成部分,其實質是政府利用國家和社會的力量解決中低收入家庭的住房問題。1987年國際住房年,聯合國秘書長髮表文告指出:住房是人類的基本權利和需要,要求各國政府重視解決貧困居民的住房問題。一些國家都認識到,發展住宅經濟,改革住房保障制度,對於國民經濟的持續健康發展和社會穩定具有重要意義。讓低收入戶不至於因為經濟困難,而居處在環境惡劣的住所甚至無處容身,讓他們不需要把大部分收入用於住房,因而犧牲其他重要消費,這是大部分國家介入低收入住房的根本動因。住房既有商品性,也有社會保障屬性。住房問題涉及城鄉居民的基本生活、安居樂業,它關係到整個社會的穩定和進步。特別是在市場經濟條件下,市場無法按價值規律全部供給所有居民住房,住房像教育、醫療領域的改革一樣,在一定程度上也應被納入到社會救助與社會保障體系之中,成為我國社會保障制度的重要組成部分。

  比較房屋政策的先驅當尼遜(Donnison)在1967年提出三種政府在房屋政策中的角色:(1)雛生型(embryonic)住房政策,如當西班牙、葡萄牙和希臘處於急速城市化的進程中,房屋被視為一種社會的消費,政府傾向採取消極的態度面對住房需求(demand)和需要(need),視其為經濟發展的阻礙,低收入戶要自己尋求解決房屋需求的方法。(2)社會型(social)住房政策,是以英國、美國、加拿大、瑞士、澳洲等國作為藍本,其共同特點是政府的主要角色是照顧市場無法滿足其住房需要的人群,如老人、失業者、單親人士、外來工等,因為他們在勞動市場已經處於不利位置,更難以在自由的房屋市場中滿足住房需要。(3)全面責任型(comprehensive)住房政策,指政府承擔起滿足所有市民的房屋需要的責任,政府認為這是經濟發展的重要組成部分,不是包袱,政府的干預是長期而不是短暫的,是根據需要作出長線的規劃,確保長期有足夠的房屋供應。住房政策屬於這種類型的政府包括瑞典、荷蘭、德國等。這三類國家在總體房屋政策、資助對象及方式的針對性、房屋建造及提供、方式與管理主體、財政及融資等方面的政策上都有較大的差異。當尼遜的理論也是一種階段論,因為他假設這三個模型是受制於經濟發展,所以隨著經濟發展,不論各國政治、經濟和文化,都會逐一經歷這三個階段。儘管他的三個模型至今仍然對現實的參照有一定價值,但三者合作的階段論在歷史上支持的論據似乎不多。相反各國的低收入戶住房政策,更受這些政策的目標和它們之間矛盾的影響。各國制定低收入戶住房政策的五個出發點是:

  1.容納人口增長、推動經濟發展。世界上不少城市都曾經或者正面臨較高的人口自然增長,加上巨大的城鄉差距引致的急劇城市化。新增的人口需要住房,更需要相關的配套設施和服務,包括水電煤氣、排污、道路交通以至學校、醫院、市場等。大多數發展國家的大城市面對龐大的農村民工潮,無法提供足夠的合法居所,於是非常擁擠的分租房、合法或非法占用的貧民區和違章建築便成為發展中國家的共同標誌。龐大的低收入戶住房經常被視為是政府替企業支出的“社會工資”(social wage),使這些勞動力減少生活支出,持續接受較低的工資,有利工業生產的資本累積和對外的競爭力提升。

  2.公共衛生及公共形象。即使政府不制定政策嘗試滿足新增的住房需求,人們總會自己想辦法。市場供應會因有效需求即有購買能力者而出現,但明顯這些低收入人士只是對很有限的市場而言是有效的需求,亦即大部分低收入者只能依靠於分租或者人住貧民區。他們可以負擔這些居所,一來是因為不用支付私人供應商的利潤,二來也免除了符合政府的各種衛生、安全等要求所需的費用。對他們而言,能夠減少住房開支,等於多賺了錢。但對於社會而言,需要考慮的包括這些密集式,而又缺乏基本食水、排污以至廚房、衛生問等設施的居住環境,較易孕育火災、疾病。它們也被視為罪惡的溫床,對社會整體造成不良影響。

  3.社會穩定。安居樂業,一個理解是安居後可樂業,這是指有一個可接受的居所,對於工作有正面作用,提升工作效率。另一個理解是樂業是人生一大要事,但安居卻更基本。人生花在居所的時間應該比在工作環境中長,居所的問題也應該得到不低於就業問題得到的重視。從反面考慮,貧民區的生活素質差,容易令部分貧困者整個家庭陷於貧窮迴圈,甚至是提供了一個不良環境,供壞分子糾黨結社為非作歹,威脅社會穩定。也有學者從正面看,認為鼓勵自置物業,可以加強人民分享社會發展的利益,鞏固對政府施政的支持。

  4.發展房地產市場,拉動經濟與就業,吸引資金。據分析,住宅建設每投入1萬元,可誘發直接相關產業(包括建築材料、冶金、木材、化工、機電等幾十個產業的上萬種產品都有一定的誘髮帶動作用)產出1.93萬元,住宅業的發展可以帶動五十多個產業的發展。更重要的是我們要分析低收入戶的保障住房的建設,是以原來承擔不起市場商品房的住戶為目標,他們的消費傾向相對高收入人士較高,鼓勵他們入市,讓房地產產業對經濟的拉動作用在短期內迅速發揮,由此可以帶動有效需求增長。這種對住房建設的財政上可見的巨大和即時的投資回報認識,也是政府介入低收入群體住房問題的動因之一。

  5.社會公義。政府應該確保所有居民有一個合理的居所,這個理由本身就足以推動政府關註低收入戶住房的問題。如何確定資助對象和資助是否有效地幫助受助人,如何確保不會有負面效應,如令某些地區成為貧民聚居地,衍生其他的不公義。這些議題基本上是有一定的階段關係,即隨著政府在低收入戶的住房介入增多,議題也就由住房本身發展到相關的周邊問題,如附近社區的就業機會、交通網路是否足夠,是否會出現地區性的分離(segregation),在學校教育社會資源以至公眾形象等方面令社會對受助者產生歧視。

  住房救助制度就是國家或政府依據法律規定,通過國民收入再分配,保障居民基本居住水平的一種制度。在我國,改革開放以後,特別是最近五年,住房市場化的程度明顯加快。目前從總量上來講,住房的私有率越來越高,市場在住房分配過程中作為資源配置的工具作用越來越強。然而,我們又不能不面對房地產市場不容樂觀的現實:一方面是大量空置的商品房,另一方面是住房的嚴重短缺。究其原因在於商品房供應結構不合理,房地產商大量投資興建高檔豪華住宅,抬高了商品住房的平均價格,直接導致中低收入階層的住房困難局面。在農村,也存在著大量貧困戶住房殘破簡陋、不禦寒冷和風雨,不具備基本居住條件的情況。國家和不少地方政府越來越認識到,改善城鄉居民的居住條件已成為提高生活質量的當務之急;實施住房救助,讓居者有其屋,是維護人的基本生存權的重要內容,是我國社會經濟發展的重要標誌,也是建設小康社會、構建和諧社會的重要組成部分。

我國住房改革與住房救助[3]

  住房不僅是生活資料,同時也是重要的生存資料。在我國,住房救助或住房保障這個提法是針對以前的住房福利政策而言的。改革前的住房保障是解放初期對消費資料實行配給制的結果,也是高度集中的計劃經濟體制的產物,是一種福利式的住房分配製度,其特點是:福利性、供給性、非商品性、產權模糊性。20世紀90年代初,一些省、市實施了住房制度改革試點,但由於福利分房制度沒有取消,商品房價格過高,提高公有住房租金不到位等原因,使得住房制度改革收效甚微。1998年出台的住房制度改革的目標則是以市場化為導向的。由於國家財政的壓力,政府希望通過市場化的方式解決城市住房問題。住房社會保障制度的改革包括:(1)加快租金制度的改革;(2)取消福利分房,實行住房分配貨幣化;(3)建立住房公積金制度;(4)大力發展和完善住房金融體制;(5)實行住房保障商品化和社會化。然而,住房市場化的過程,特別是在進入21世紀後,卻產生了一些問題,一方面是大量空置的商品房,另一方面是住房的嚴重短缺。其原因在於商品住房供應結構不合理,房地產商大量投資興建高檔豪華住宅,抬高了商品住房的平均價格,直接導致低收入階層的住房困難局面。

  事實上,政府為瞭解決低收入人口的住房問題,也實施了相應的住房救助制度,如1998年國務院《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中提出,對不同收入家庭實行不同的住房供應政策,即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房、中低收入家庭購買經濟適用房,建立居民分支付能力、分層次的住房救助體系。

  1.住宅救助供應體系。雖然近年來我國已加大了住房建設的投資力度,但囿於傳統的投資結構,主要的投資流向了高價商品房,這直接導致了面向中低收入者尤其是最低收入者的住房供應嚴重短缺。為此,政府制定了住宅消費保障供應體系,主要包括針對中低收入者的經濟適用房體系以及針對最低收入者的廉租房體系。

  (1)經濟適用房供應體系。所謂經濟適用房指的是政府組織建造,面向城鎮中低收人家庭出售價格適中,具有社會救助性質的微利普通住房。主要體現在:銷售對象嚴格限定為城鎮廣大中低收入者;銷售價格相對於普通商品住房有較大幅度降低(因為政府通過減免開發建設稅費等降低了建房成本)。

  (2)廉租房供應體系。這是針對城鎮最低收入者而出台的一種救助性住房供應體系,對象是相當一部分一生中可能很難買得起住房,而只能租住房的居民。這類住房的保障性最主要體現在租金低廉上,其租金水平僅維持房屋的基本保養。

  2.住宅救助需求體系。這一體系主要從增強城鎮中低收入居民購、租房的有效需求出發,給購房的中低收入居民以金融支持,而給住房的低收入居民以房租補貼支持。這一體系主要包括:

  (1)住房公積金制度。這是一種強制性的住房儲蓄制度,職工及單位都必須按職工工資的一定比例向職工的公積金賬戶存款,增加職工的住房資金積累。其社會救助特性首先體現了增加職工的自我保障能力,通過住房公積金若幹年的積累,職工的住房需求能力將在較大程度上得到加強。其次則體現在資金的運用上,公積金管理機構用歸集的資金向公積金繳納者提供利率優惠的購房速效,在減輕居民還貸壓力的同時增強了中低收入居民的購房能力,有利於保障中低收入居民的基本住房需求。

  (2)房租補貼制度。城鎮低收入居民,其收入水平有的甚至難以應付正常的租金水平,連基本的租房要求都難以保障。針對這種情況,政府推出了房租補貼制度,幫助這類居民租住政府提供的廉租房或上市租房。

  在農村,近年不少地方也都為逐步解決農村困難群體的住房困難問題,通過多渠道籌集資金、多方式實施救助,建立和實施農村困難戶住房救助制度,逐步改善農村困難家庭的住房條件。其救助的對象包括:一是不宜實行集中供養的農村“五保”戶;二是農村最低生活保障家庭中的無房戶和住房困難戶,住房困難戶是指人均住房建築面積在12平方米以下或住房殘破簡陋、不禦寒冷和風雨、不具備基本居住條件的家庭;三是因災倒房戶,即因自然災害造成房屋倒塌,或嚴重損壞不能居住,或急需搬遷,且無自救能力的受災群眾;四是縣級以上人民政府規定的其他困難家庭。

  我國住房社會保障制度改革已經取得很大進展,居民住房狀況明顯改善,但一些住房救助措施在現實中卻沒有達到預期的效果。為切實實現對低收入者的住房救助,我國住房政策在以下方面尚需進一步完善:(1)切實採取措施強化政府對住宅市場的介入與監管;(2)增加財政投入,加大住房救助力度;(3)完善我國住房社會保障制度,建立住房救助與社會保障債務互補機制;(4)擴大農村住房救助制度範圍。

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參考文獻

  1. 安仲文,高丹.社會保障學.東北財經大學出版社,2009.08
  2. 2.0 2.1 吳巨集洛.社會保障概論.武漢大學出版社,2009.08
  3. 3.0 3.1 樂章.社會救助學.北京大學出版社,2008.5
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