災害救助

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災害救助(Disaster Relief)

目錄

什麼是災害救助

  災害救助是國家或社會對因遭遇各種災害而陷入生活困境的災民進行搶救和援助的一項社會救助制度,其目的是通過救助,使災民擺脫生存危機,同時使災區的生產、生活等各方面儘快恢復正常秩序。

災害救助的主體

  救災主體,與被救助的受災對象相對,是對受災對象實施救助的主動一方。救災工作是一項複雜的系統工程,需要各方面力量的密切配合,因而實施救助的主體必然要涵蓋多方面的因素。在我國的救災制度中,對救災主體的基本要求是廣泛發動、分工負責、相互協作。根據在救災活動中的職責、角色和作用等方面的差異,救災主體可分為黨政組織、非政府組織和其他主體三大類。

災害救助的形式[1]

  (1)國家災害救助。這是災害救助的主要形式,因為災害發生的不確定性、災害後果的嚴重性等,決定了只有國家才能整合大量的社會資源進行及時救助。中央政府一直設有專項救災款目。

  隨著經濟體制的轉變,我國的國家救災體制也發生了相應變化:①財政分級負責。這是與國家財政體制改革和分稅制相配套的制度,這一制度要求地方政府在財政預算中必須設立專項救災撥款科目。②救災分級管理。救災分級管理的前提是準確劃分災害等級,用以明確中央政府和地方各級政府應當承擔的救災責任。災害一般劃分為特大災、大災、重災和小災等。③救災經費包乾。這是針對甘肅、寧夏、貴州、青海、西藏、新疆等六省區的救災經費而言的,在經過科學合理的測算之後,中央給其劃撥一定量的救災款,一般不再追加撥款。④中央經費無償救助與有償使用並存。這樣做的目的是救災與扶貧相結合。無償救助的資金用來緊急搶救災民,保證其最低生活;有償使用的資金主要用於災民災後恢復生產等。

  (2)救災保險制度。救災保險制度是指由政府負責組織,以各級財政和社會化集資作為物質基礎,保障災民基本生活和恢復其簡單再生產的一種災害保障形式。從1987年開始,中國民政部門先後在全國102個縣進行了救災保險改革試點,對農作物、養殖業生產、農房、農村勞動力等實行救災保險。具體方法是:由中央救災經費、地方財政補貼、農民自己繳納的保險費形成救災保險基金,當災害發生、災民需要時,給予相應的生活、生產等方面的保障與補償。

  (3)互助互濟。這是對傳統救災體制的財力機制進行改革的重要內容,即由以前中央財政單一供款模式發展到了資金來源社會化的模式,其主要形式有二:一是救災互助儲金會、儲糧會。這是在農村居民之間自發組織的主動迎接災害的互助形式。

  (4)生產自救。生產自救歷來是我國救災工作的重要內容。新中國成立初期,救災工作的方針是“生產自救,節約度荒,群眾互助,以工代賑並輔之以必要的救濟”;農村公社化以後,由於存在農村集體經濟體制,救災工作方針是“依靠群眾,依靠集體,生產自救,輔之以國家必要的救濟”。改革開放使我國進入新的歷史時期,1983年,全國民政會議提出了“依靠群眾,依靠集體,生產自救,互助互濟,輔之以國家必要的救濟和扶持”的救災工作方針。可見,我國救災工作的指導思想是首先強調生產自救,同時加以群眾互助和國家救助,這是由我國人口眾多、災害頻發、生產力水平不高等具體國情所決定的。

社會救助的特征[2]

  1.災害救助的緊急性

  由於各種災害的發生大都具有突發性(除旱災外)和嚴重的危害性,遭遇災害的社會成員可能迅即陷入生活困境之中,甚至傾家蕩產、流離失所、人身傷亡。大面積的自然災害或其他重大災難等又往往極易造成疫病流行,如果國家和社會不緊急實施救助,遭遇災害襲擊的社會成員就有可能非正常死亡、外出流浪等,災區社會也會因此陷入危機併進而影響到其他地區的穩定。因此,實施災害救助必須將各種救災實物或服務資源迅速運往災區,以及時解決災民的生存危機,並將災害造成的後果減小到最低程度。為提高救災工作的應急反應能力,及時、高效地做好救災工作,一些國家和地區紛紛制定“自然災害應急措施”,以確保達到更好的救災效果。

  2.災害救助內容與手段的多樣性

  由於各種災害造成的後果是多方面的,包括人身傷亡、財產損失、基礎設施損毀以及疫病流行等,災害救助的內容與手段也必須是多種多樣的。災害救助不僅包括對人的救護,還包括對物的轉移和保護;不僅包括衣、食等基本生活用品的救助,還包括醫療服務等特殊救助;不僅包括對災民個人的救助,還包括對災區社會的救助;不僅包括對災民身體和物質財富的保護,還包括緩解災民的心理壓力,幫助他們重建信心。從災害救助的具體內容上來看,這種廣泛性更明顯。

  3.災害救助對象的複雜性

  災害救助的對象可以簡單分為災區災民和災區社會,但在實際救助工作中,必須考慮到災民個體的複雜性和災區社會關係的複雜性。災民在災害的衝擊下,平時的追求、樂趣、目標、心理、行為等都被破壞,無論是在心態方面,還是在行為方面,都表現出異常複雜的特點。而災區社會正常的社會關係在災害中受到衝擊和影響,社會集體整合受阻,可能出現社會狀態紊亂、社會控制力降低等複雜的社會現象。因此,對災民和災區社會的救助是比較複雜和困難的。

  4.災害救助的不確定性

  由於災害無法事先確定,災害救助也不同於其他社會保障制度的安排,可以事先計劃並按照確定的方案開展。災害救助的不確定性體現在:一是災害發生的不確定性,即災害發生的時間、地點是不確定的,災害救助也無法事先確定救助的時間與地點;二是災害的損害後果是事先無法確定的,所需要的救助資金也是不確定的,雖然政府每年均有救災的財政預算,但具體需要多少需政府根據具體的災情來決定;三是救助的形式具有不確定性,它需要在災害發生時根據不同災民的受災程度及需要進行具體選擇。因此,災害救助在形式上是一種預防性的社會保障制度安排,在實踐中需要臨災應變,救助的針對性越強,救災的效果越好;反之,即使投入大量人力、財力,救災的效果也可能不好。

  災害救助的上述特征表明,國家既需要將這一項目制度化並有常備不懈的應急機制,也要積累經驗,有臨災應變之策;既要有財政專款作為經濟後盾,也要有救災物資儲備做物質基礎。

社會救助的意義[2]

  1.維護社會安定

  自然災害不僅直接破壞生產力,影響經濟的發展,而且影響社會的安定,甚至引起社會的動亂,阻礙社會的進步與發展。因為自然災害及其引起的災荒,能激化固有的社會矛盾,增加社會的不安定因素;災害大量毀壞人類的財富,製造貧困,威脅人類的生存,危害社會的安定;災荒能給人們的精神和心理上帶來深重的創傷和壓力,導致人心不穩,衝擊社會的穩定機制。縱觀中國古代歷史,農民起義的導火索都是災荒,大多數改朝換代都發生在災荒年間。近三十年來,非洲持續乾旱,千百萬人掙扎在死亡線上,導致非洲國家政局不穩,已發生六十多次政變。當然,有災不一定有荒,有荒不一定就引起社會動亂,這取決於救災工作開展得有力與否。可見,救災工作是極其重要的。

  2.具有重要的政治意義

  我國是一個發展中國家,經濟生活對自然因素的依賴性較大,對自然災害的承受能力較弱,救災工作的任務相當艱巨,做好救災工作的重要性更加突出。救災工作做好了,不僅能促進災區生產的恢復與發展,保障經濟建設順利進行,維護社會的安定團結,而且能夠體現社會主義制度的優越性。總之,無論是從經濟上看,還是從政治上看,做好救災工作都具有重要的意義,是關係到國計民生、社會主義經濟建設的大事,必須予以高度重視。

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參考文獻

  1. 張民省主編.社會保障學[M].山西人民出版社,2009.04
  2. 2.0 2.1 趙映誠,王春霞主編.社會福利與社會救助[M].東北財經大學出版社,2010.06
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