公共管理

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公共管理(Public Management）

　　公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,提升政府績效和公共服務品質,從而實現公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領域的一個組成部分,其重點在於將公共行政視為一門職業,將公共管理者視為這一職業的實踐者。

　　公共管理作為一種綜合性的社會活動，作為一種現代管理模式，它具有如下特征：

　　(1)、公共管理的目的是為了實現社會公共利益。社會是一個多元的、複雜的人類生活的共同體。從利益角度看，社會中既存在著以個人目標為指向的私人利益，也存在著以大眾目標為指向的公共利益。所謂公共利益，就是社會成員在共同使用的基礎上共用的利益。公共利益既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本質要求；社會的穩定與發展必須以社會公共利益去促進帶動私人利益的發展。

　　(2)、公共管理的主體是政府組織和非政府組織。現代社會的公共管理主體是多元的，主要的有兩大部分：一是政府(廣義)組織，一是非政府組織。在地位作用上，政府是公共管理活動的核心主體。在職能分工上，一般來說，巨集觀方面的管理職能或全局性的關鍵事項，諸如國防、外交、社會安全、重大法律、法規與政策的制定等，只能由政府組織來承擔；而微觀方面的管理，諸如社會服務、社會保障等方面的一些具體事項，更多地應該交給非政府組織來做。此外，還應通過制度安排，使公民有更多的機會參與或參加公共事務的管理活動。

　　(3)、公共管理的客體是社會公共事務。公共管理的客體是指公共管理活動中具體的權利和義務所指向的對象，即社會公共事務。社會公共事務的內容包括社會問題、公共項目、公共物品和資源。社會問題是那些屬於公共部門職責範圍內、與公共管理目的相符合、需要解決的問題。公共項目是依據政策而採取的一系列行為及過程，是公共管理中最直接的對象。公共物品和資源主要包括公共設施、公共產品、公共信息資源、社會人力資源、自然資源、公有企業和公司。

　　(4)、公共管理的基本職能是服務職能、經濟職能、政策與法律職能和社會保障職能。在管理職能體系中，不同性質的管理的基本職能是不相同的。公共管理的公共性與政治性特征決定了它具有上述四項基本職能。

　　(5)、公共管理可運用一切公私管理手段。公共管理首先應突出“公共”的特性，在管理手段上需運用政府組織的常用手段，如行政指令手段、法律手段、經濟手段、思想教育手段等。同時，私人部門的管理手段也可應用到公共管理中，如重結果、重效率、重技術等。運用私人部門的管理手段，其目的也是為瞭解決公共問題，滿足公眾的需要。

　　公共管理以社會公共事務作為管理對象，社會公共事務主要包括社會問題、公共項目、公共物品和資源三大部分。

　　(一)社會問題

　　社會是一個充滿著矛盾的人類生活的共同體，在任何時代或任何社會區域，都會面臨著這樣或那樣的問題。社會問題是多種多樣的。同時，社會問題又是層出不窮的，當一些問題得到解決時，新的問題又會產生出來。因此，公共管理不可能同時去解決所有的社會問題，只有符合公共管理目的、屬於公共管理機構職責範圍內的社會問題，才成為公共管理的對象。居於此，必須善於識別各類社會問題，合理地選擇那些主要的或重大的社會問題作為公共管理的對象。一般來說，作為公共管理對象的社會問題必須具備以下幾個前提條件：第一，它是一種客觀存在的、與社會嚴重失調的現象；第二，它影響到一定社區內的成員的正常生活，受到人們的普遍關註；第三，它必須依靠社會的力量進行綜合治理才能獲得解決；第四，它的解決有助於推動社會整體的進步與發展。

　　(二)公共項目

　　所謂公共項目是指為實現公共管理目標而採取的一系列行為及其過程，它是公共管理中最直接的對象。公共項目具有以下特點：①把特定的公共管理活動劃分為必要的行為步驟或階段，以便有效地實現公共管理的目標；②仔細考慮每個步聚之間的關係，尤其是與特定的結果之間的關係；③明確每一步的實施者和責任者；④有明確的完成每一步驟和整個項目的時間表；⑤經常檢查資源分配與預先規劃是否相符合。

　　(三)公共物品和資源

　　對公共物品和資源的管理，是公共管理的主要內容之一。

　　1、公共物品

　　關於公共物品的概念，世界銀行《1997年世界發展報告》指出：“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費並不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特征使得對公共物品的消費進行收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性。”從世行的解釋可以看出，公共物品是與私人物品相對應的一種物品，它具有以下特征：①消費的非競爭性和非排他性；②自然壟斷性；③收費困難；④規模效益大；⑤初始投資量大。公共物品的這些特征使得私人企業或市場不願意提供或難以提供，即使提供了也難以做到有效益。因此，一般皆由政府等公共部門提供。與公共物品相比較，私人物品的效用邊界清楚，市場是提供此類物品的最佳方式。

　　2、資源

　　資源是指一國或一地區內擁有的人力、物力和財力等物質和精神要素的總稱。按其形成方式分為自然資源和社會資源。作為公共管理對象的資源主要包括：①公共信息資源。即一定社區的人們共同擁有和可能享用的各種精神產品，包括文化產品、科技成果、經濟信息等等。它是現代人類社會賴以生存和發展的基礎。②人力資源。即一定社區的勞動力、人才方面所形成的社會資源。在諸多社會資源中，人力資源是最活躍和最寶貴的財富。因此，對一定社區內共有的人力資源的開發和利用，並促使其發展，便成為了公共管理的重要內容之一。③自然資源。即一定社會賴以存在和發展的各種自然性物質條件，如土地資源、礦產資源、水資源、生物資源、海洋資源、氣候資源等。自然資源屬於一定社區的成員所共有，對它的合理利用與開發、保護與再造是公共管理的重要內容。

　　(1)承認政府部門治理的正當性;

　　(2)強調政府對社會治理的主要責任;

　　(3)強調政府、企業、公民社會的互動以及在處理社會及經濟問題中的責任共負;

　　(4)強調多元價值;

　　(5)強調政府績效的重要性;

　　(6)既重視法律、制度,更關註管理戰略、管理方法;

　　(7)以公共的福祉和公共利益為目標;

　　(8)將公共行政視為一種職業,而把公共管理者視為職業的實踐者。

　　所謂公共管理與私人管理的區別，是針對著組織的性質及其管理而言的。美國學者菲力浦·科特勒從社會經濟的角度將整個社會組織劃分為三大部門：第一部門是企業，第二部門是政府，第三部門是非營利組織。其中，企業是私人組織，政府與非營利組織是公共組織。由此可知，公共管理即是指政府與非營利組織的管理，私人管理是指企業的管理。

　　公共管理與私人管理在管理的一般特征上有許多相似之處。比如，無論是公共管理還是私人管理都具有決策、計劃、組織、協調、控制等職能，都需要制定目標，都需要制定各種規章制度來規範組織及其成員的行為，等等。但是，由於二者的根本性質不同，公共管理與私人管理之間還是存在著明顯的差別的，這種差別主要體現在以下幾個方面。

　　(一)公共利益與私人利益的不同

　　(二)權威行使的性質不同

　　(三)受法的支配與契約管理的不同

　　(四)政府控制與市場自由調節的不同

　　公共管理與私人管理的一個重要差別是政府的控制與市場自由調節的差別，具體表現在以下幾方面：

　　(1)、壟斷與自由競爭的區別。公共部門提供的服務，往往是只此一家，別無分店，因為行使治權只能有一個治理部門；私人部門提供的產品和服務，同時有許多競爭者。

　　(2)、公共產品與私人產品的區別。公共部門提供的是公共產品或準公共產品，私人部門提供的是私人產品和服務。前者具有不可分割性和非排他性的特點，後者具有可分割性和排他性的特點，並且價格可以衡量。

　　(3)、依賴與自由的區別。公共部門所提供的產品或服務，公民沒有自主選擇的權利；私人部門提供的產品或服務，消費者可以自由選擇。

　　(4)、服務與追求利潤的區別。公共管理是對公民的一種服務，不計報酬；私人部門的活動是為了追求利潤。

　　(五)政治理性與經濟理性的不同

　　公共部門處於社會管理的中心，承擔著社會價值與社會利益分配的職責，目的是為了達到社會的平衡。因此，公共組織特別是政府組織在治理中所表現出來的是一種政治理性，考慮的是各種社會利益和價值的平衡，如效率與平等，改革、發展與穩定，個人利益與公共利益的平衡等。

　　私人部門的管理，其組織的屬性決定了它必須追求經濟利益，其職能有限，管理的範圍較窄，管理問題涉及的標的人口較少，影響面小，不易形成整體社會作用。基於此，私人管理體現出來的主要是一種經濟理性，其它則不顧及或少顧及。

　　公共管理作為一種新的管理模式，是在公共行政的基礎上提出併發展起來的。由於有此淵源關係，便形成了理論界對它的多種看法，主要有：一種觀點認為，公共行政與公共管理並無本質上的區別，只不過是稱謂不同而已。另一種觀點認為，公共管理是公共行政的一個分支，它專門研究行政管理中的方法、技術和技巧部分；公共管理的具體活動主要是從事公共事業的開發和管理。又一種觀點認為，公共管理是一種不同於傳統公共行政的新的管理模式或途徑，不能簡單地將公共管理等同於公共行政，公共管理在管理內容、管理思想、管理手段等方面都有著區別於傳統行政管理的自身特點。

　　應該說，以上各種觀點中的最後一種觀點是國內大多數學者贊同的觀點。全面地看，公共管理與公共行政是既有聯繫，又有區別的兩種管理模式。

　　兩者的聯繫是：①公共管理與公共行政都是對社會公共事務的管理，“公共”是兩種管理的共同邊界。②公共行政即政府管理，公共管理的核心主體也是政府，雖然它的主體還有非政府公共組織；這樣，公共管理與公共行政兩者的核心主體都是政府。③公共管理和公共行政都是管理機關依法開展的管理活動，都具有很強的法律規範性。④公共管理與公共行政都以追求公共利益為目的，管理中都將“公平”因素放在首位。

　　兩者的區別是：①管理主體方面。公共行政的管理主體就是政府，公共管理的管理主體除政府外，還包括非政府公共組織。②管理客體方面。公共管理的客體比公共行政寬泛，它的管理範圍既包括了屬於政府管理範圍內的社會公共事務，還包括了不屬於政府公共管理事務的社會公共事務；還有，一些在傳統公共行政中難以見到的客體，諸如公共環境、項目執行、績效評估、公共倫理等，也出現在公共管理的客體中。③管理目標方面。公共行政是一種“內部取向”，公共管理是“外部取向”，公共行政重視機構、過程和程式的管理，公共管理重視項目、結果和績效的管理。④管理手段方面。公共行政重視計劃、組織、指導、協調、報告等基本技能，公共管理則關註那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具、技術、知識和技巧。⑤管理思想方面。公共行政強調執行規範，強調“政策科學化”；公共管理則將更多的企業管理思想納入到公共管理過程中來，強調“管理市場化”。

　　公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程,而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在於:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是管理性質不同,傳統的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競爭性;三是管理手段不同,傳統公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經濟手段;工商管理以經濟手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點,更要著力找出二者的差異處,以求對 公共管理有全面的認識。

　　它是在20世紀80年代和90年代,針對傳統的行政模式的缺陷,在公共部門管理中興起的一種新的管理方法。它有眾多的名稱,如“管理主義”、“新公共管理”“以市場為基礎的公共行政”、“後官僚制典範”和“企業型政府”等。它具有以下一些特征:第一,代表著一種與傳統的公共行政不同的重大變化，較為引人註意的是結果的實現和管理者的個人責任。第二,明確表示了脫離古典官僚制的意圖，欲使組織、人事、任期和條件更有靈活性。第三,明確規定組織和人事目標。第四，資源管理人員更有可能帶有政治色彩地致力於政府工作,而不是無黨派的或中立的。第五,政府職能更有可能受到市場檢驗，政府介入並不一定總是指政府要通過官僚制手段行事。第六，通過民營化和市場檢驗、簽訂合同等其他方式減少政府職能的趨勢。

　　新公共管理出現的原因有多種說法，但其根本原因在於傳統行政模式已經不再起作用,並且被公認為正在失去作用。政府首先對此有所認識,並且開始對傳統模式的某些最基本的信念提出挑戰。政府開始雇用經濟學家或在管理方面受過訓練的人員,而不是具有多方面才能的行政人員;從私營部門引入管理技術;在降低成本的目標下,將公共部門活動與私營部門活動之間的分界線後移,擴大了二者融合的範圍;並且開始改革政府系統內不再需要的工作條件。政府在實際收入下降時,面臨著服務水平不變的政治要求。在這種情況下,惟一的出路是提高生產力。從而為新公共管理的興起提供了有利時機。

　　一、管理的方法

　　胡德(Hood)認為管理主義過程,也就是他所說的“新公共管理”,包括了七個要點:

　　1.公共政策領域中的專業化管理。這意味著讓管理者管理,或如胡德所言“由高層人員對組織進行積極的、顯著的、裁量性的控制”。對此最為典型的合理解釋是“委以責任的前提是對行為責任進行明確的區分”。

　　2.績效的明確標準和測量。這需要確立目標並設定績效標準,其支持者在論證時提出“委以責任需要明確描述目標;提高效率需要牢牢盯住目標”。

　　3.格外重視產出控制。根據所測量的績效將資源分配到各個領域,因為“需要重視的是目標而非過程”。

　　4.公共部門內由聚合趨向分化。這包括將一些大的實體分解為“圍繞著產品組成的合作性單位”,它們的資金是獨立的,彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯繫。“在公共部門的內部與外部”,既可對這些單位進行管理又可以“獲得特定安排所帶來的效率上的優勢”,其必要性證明瞭這種做法的合理性。

　　5.公共部門向更具競爭性的方向發展。這包括了“訂閱合同條款以及公開招標程式”,其合理性則在於“競爭是降低成本和達到更高標準的關鍵所在”。

　　6.對私營部門管理方式的重視。這包括“不再採用‘軍事化’的公共服務倫理觀”,在人員雇用及報酬等方面更具有彈性,這種轉變的合理性在於,“需要將私營部門‘經證實有效的’管理手段轉到公共部門中加以運用”。

　　7.強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。胡德將這看做是“壓縮直接成本,加強勞動紀律,對抗工會要求,降低使職工順從企業的成本。“對公共部門的資源需求進行檢查,少花錢多辦事”的必要性證明這種做法是合理的。

　　二、新公共管理的理論基礎

　　新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營部門管理。

　　經濟學作為管理主義的基礎使它成為最有力的社會科學理論。經濟學中最關鍵的假設有兩個。首先,是關於個人理性的假設,即假設個人總是趨利避害。其次,個人理性的假設使某一精心構築的模式得以成立,並可以將其高度抽象,依據此模式可預期人們的總體行為。在此意義上說,經濟學力圖通過演繹得出結論,這就使它有別於慣於採用歸納方法的其他社會科學。

　　另一方面,公共管理無疑在理論和實踐上都受到私營部門的影響。公共部門和私營部門也許存在著本質的區別，但這並不意味著出自私營部門的理論和有關技能與公共部門毫無關係。為公共管理所吸取的幾項管理變革是由私營部門率先進行的。建立更有彈性的組織、重視結果都源於私營部門;目前為公共部門日益重視的戰略計劃和戰略管理也出自於私營部門。私營部門的人事管理制度在某種程度上也為公共部門所採納,包括在組織中推行激勵機制和其他不同的制度。

　　重視目標或許是引自私營部門最重要的一點。傳統的行政模式因其過於關註結構和過程而忽略了結果,因而受到了眾多批評。現在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的,其他則退居其次,這是人們在態度上的一個重大變化。而且,正如前文所分析過的那樣,官僚制組織並不是生來就有效率的。私營部門還嘗試過其他形式的組織結構,例如利潤中心,分權制以及靈活的人事制度等等,類似的例子在公共部門中均可找到。私營部門向彈性化轉變的趨勢現正為公共部門所爭相效仿。

　　經濟學和私營部門是新公共管理的主要理論基礎。這種理論支持是否令人滿意,或者是否能達到和傳統模式一樣的效果,是管理主義模式遭受到批評的主要方面之一。

• 歐文·E·休斯，《公共管理導論》〔M〕. 中國人民大學出版社
• 帥學明,現代公共管理學[M].華南理工大學出版社,2004