認證經營者

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認證經營者(Authorized Economic Operation,AEO)

　　認證經營者(Authorized Economic Operation,又譯經授權的經營者) 係為防範恐怖主義、有組織的犯罪集團等透過國際供應鏈進行危害，所建立安全機制的措施之一。2005年海關合作理事會年會通過的《全球貿易安全與便利標準框架》。在《全球貿易安全與便利標準框架》中，認證經營者被定義為：“以任何一種方式參與貨物國際流通，並被海關當局認定符合世界海關組織或相應供應鏈安全標準的一方，包括生產商、進口商、出口商、報關行、承運商、理貨人、中間商、口岸和機場、貨站經營者、綜合經營者、倉儲業經營者和分銷商”。

　　世界海關組織（WCO）制定了一套保護和便利日益增長的國際商業、國際貿易的標準，並通過2005年海關合作理事會年會通過的《全球貿易安全與便利標準框架》進行推廣。大多數的成員向世界海關組織表示了啟動實施《全球貿易安全與便利標準框架》的意願，中國代表團也正式在實施意向書上簽了字，表示將逐步實施《全球貿易安全與便利標準框架》中的有關內容。

　　《全球貿易安全與便利標準框架》包括了四個核心元素、兩個支柱、17項標準和關於這17項標準的技術性條款。

　　四個核心元素包括：要求提前遞交進出口及轉運貨物的電子信息；採用一致的風險管理手段；應進口國的合理要求，出口國海關對出口的高風險集裝箱和貨物進行查驗以及要求海關要向滿足該標準的商界提供相應的便利。

　　基於這四項要素，《全球貿易安全與便利標準框架》提出了保障供應鏈安全的兩大支柱，即海關與海關之間的合作安排和海關與商界之間的伙伴關係。第一個支柱即海關與海關之間的合作安排，包括了“海關應遵照世界海關組織在綜合供應鏈管理指南（ISCMGuidelines）方面規定的海關監管程式進行操作”等11項標準，涉及到供應鏈管理、查驗權力和查驗技術、風險管理和布控、電子信息交換、績效和安全評估以及工作人員的廉政等海關監管工作的各個方面。這些標準還將鼓勵海關和其他政府部門之間的合作，幫助政府實施統一的邊境管理和控制，並通過採取必要措施，使政府能夠擴大海關在這個領域的許可權和職責。第二個支柱即海關與商界的合作，包括6項標準，企業應執行以海關設定的安全標準為參數的自我評估程式、供應鏈經營者本身應採取的安全措施、授權認證的取得、新技術的採用、與海關的合作與交流以及獲取貿易便利的條件等等。這其中，取得“認證經營者”的地位並得到供應鏈中其他各方的承認對從事國際貿易的企業來說大概是最重要的，這將使其可以得到各方的信任並得到各項貿易便利措施所帶來的好處，比如由於查驗率降低而使得貨物的通關速度加快，因為建立了一套國際標準，實現了一致性和可預見性，減少多樣而複雜的報告要求，從而節約時間和成本等。

　　為實施這些標準，《全球貿易安全與便利標準框架》還就每項標準制定了詳細的實施細則（也稱作技術性規定）。比如關於第二個支柱標準的實施細則規定，關於伙伴關係，“共同制定的海關——商界伙伴關係文件應儘可能根據認證經營者（AEO）商業模式，啟動書面的可驗證的安全步驟和程式，以保證AEO的商業伙伴，包括生產商、產品供應商和一般的商人宣佈遵守保障全球貿易安全與便利標準框架中各標準條款的意向”；關於安全問題，“應通過必要的自動備份方式，諸如需要定期換髮新證的個人分配密碼賬戶，適當的信息系統安全培訓和對於未授權進入或誤用信息的保護來保護貿易敏感數據”；關於授權認證，“海關當局應和商界代表一起設計一套確認體系或者資質鑒定製度，使企業通過獲取經認證經營者資格而得到激勵”，“各海關應對AEO地位予以互相承認”。《全球貿易安全與便利標準框架》的標準和實施細則大都來源於世界海關組織已制定的有關公約及其成員的一些比較成功的實踐經驗。

　　以下是世界海關組織對各國推行AEO制度的指導原則中對經營者提出的基本要求以及海關給予經過認證的經營者的益處：

　　1.可採信的對海關法規的遵守

　　在考慮授予企業AEO資格時，應當首先證明該企業無違反海關法規的紀錄。

　　要求AEO企業：

• 在海關AEO制度規定的一段時間內無違反國家海關法規的紀錄，否則不予授予AEO企業資格；

• 如該企業成立時間不足“1”中規定的時間，應當根據其它真實的相關的數據、記錄進行判別；

• 或其法人代表或投資人具有在“1”中規定的時間段內的可採信的守法紀錄

　　2.具有對商業紀錄進行管理維護的相應能力

　　AEO企業應當及時、準確、真實地對其進出口活動進行紀錄。對真實的商業數據的管理維護是國際貿易供應鏈安全的基本保障。要求AEO企業：

• 保證對數據系統的維護，使海關能夠對進出口貨物進行必要的審計；

• 根據國家立法，允許海關在對企業監管所必要的數據系統中進行查詢。

• AEO企業數據的內部進入和管理系統應符合批准海關的要求；

• 以合適的方式保存與進出口貨物相關的授權書、委托證明及許可證，並保證海關能夠查詢；

• 根據在國家立法，以合適的方式存檔數據，以便需要日後向海關提供；

• 運用足夠的信息技術安全措施以保障數據系統不被非法侵入。

　　3.經濟可靠性

　　經濟上的可靠性是衡量企業是否有能力實施和改進供應鏈安全措施的重要的指標。要求

　　AEO企業：

• 擁有可靠的經濟能力，從而能夠在與其經營性質相適應的各項商業活動中承擔職責。

　　4.磋商、合作與溝通

　　海關、其他有權機關和AEO企業應當在國際、國內、地方等各層面，在不影響執法的前提下，就諸如供應鏈安全和便利措施等涉及共同利益的問題定期進行磋商。在海關發展和風險管理戰略的實施中應將磋商的結果考慮在內。要求AEO企業：

• 指派並向海關明示海關所在地聯絡人或公司聯絡人，通過公司聯絡人應當能夠立即與海關所在地的聯絡人取得聯繫，以便對於海關守法和執法相關的事務進行處理（貨物賬冊、貨物追蹤、員工信息等）。

• 單獨或通過行業協會，與海關進行開放的連續的數據互換，具有執法敏感性、受法律限制及其它原因不能交換的數據除外。

• 通過國內AEO制度所規定的特定機制，向負責的海關官員報告有疑問的貨物證明文件，或非正常的貨運信息。

• 通過國內AEO制度所規定的特定機制，及時向海關或其他機構報告所發現的非法的、有嫌疑的、或是不可靠的貨物。這些貨物應當採取適當的方法進行保全。

　　5.教育、培訓及提高意識

　　海關和AEO企業必須對工作人員就安全政策、安全問題的發現、針對安全漏洞的措施等方面建立培訓機制。要求AEO企業：

• 根據其商業性質，儘可能培養工作人員或在必要的情況下培養貿易伙伴就供應鏈貨物運輸的風險意識；

• 就如何識別有嫌疑的貨物向所有AEO企業相關工作人員，包括安全保衛人員、制單及操作人員、以及收發貨人員等提供有教育意義的資料、專家指導以及培訓。

• 對開展的教育、指導和培訓進行記錄，形成相關的檔案。

• 使員工掌握AEO企業發現和報告可疑事件的程式；

• 就如何保護貨物安全、發現內部安全隱患、及杜絕非法侵入對員工開展培訓；

• 在可行的情況下，根據海關要求使海關熟悉相關的內部信息、安全系統和程式，並協助海關進行針對企業貨運、業務操作及辦公地點調查方法的培訓；

　　6.信息的交換、取得及保密

　　作為保護信息安全總體戰略的一部分，海關和AEO企業必須制定和加強相應的安全保護措施，以保證信息不被用於非法用途或避免非授權的修改。要求

　　海關和AEO企業：

• 保證涉及商業及安全敏感性信息的保密性，並確保所提供的信息只用於其被要求提供時所說明的目的；

• 根據相關的數據保密法規，爭取全面、及時地在所有相關單位實施貨物放行數據的電子交換。紙質的或親筆簽名的以證實其真實性的數據將不被提倡。

• 執行國際標準的電子數據格式、遞交期限和數據內容；由於安全原因所必需的數據元必須要符合商業運行的要求和限制，並且所要求的與安全相關的數據元不能多於《全球貿易安全與便利標準框架》所規定的項目。

• 海關與AEO企業應合作實現以風險評估為目的的電子貨物信息的提前申報。

　　AEO企業：

• 進口商應採取相應的制度確保貨物通關信息的清楚、完整和準確，並避免信息的錯位、缺失和錯誤信息的錄入。同樣，承運人要運用相應的制度確保倉單所記載內容能夠準確地反映出托運人及其代理向承運人提供的信息，並及時向海關申報。

• 將信息安全政策、制度或如防火牆、密碼等安全控制形成規章以保護企業電子系統不受非授權的侵入；

• 建立防止信息丟失的制度和備份系統。

　　7.貨物安全

　　海關和AEO企業必須建立和支持保障貨物安全及較高級別的準入控制的措施，並指定保護貨物安全的日常制度。要求AEO企業：

• 世界海關組織與安全相關的各種指南包含了供應鏈各環節保障貨物安全的具體措施，可參考世界海關組織的指南，為企業制定安全手冊或其他可行的指南。

• 應確保有施加封志責任的AEO企業及其貿易伙伴通過制定書面的制度而保證適時施加封志並保持運輸工具的安全；

• 確保AEO企業及其貿易伙伴施加的封志達到或超過當時的ISO標準；

• 將如何對已裝貨的集裝箱施加封志和檢查，以及如何發現和向海關及外國相關機構報告損壞的封志和集裝箱形成書面制度；

• 考慮安全因素，應有專人負責集裝箱封志的發放和確保其合法使用；

• 制定對貨運工具，包括對其“準入控制”裝置的可靠性進行檢查的程式。建議根據不同的貨運工具對以下七個部位進行檢查：前擋、左側、右側、地面、頂／上方、內／外門、外側／底盤；

• 通過國內AEO制度中規定的特殊機制，定期對其安全和控制制度進行測評，保證非被授權者不能輕易接近貨物，以及保證被授權者不能輕易針對貨物進行不正當的操作、移動或裝卸。

• 將貨物或貨運工具在安全的地點保存，並制定相應的制度以便在發現貨物和運輸工具存放地點被非法侵入時及時向負責的執法官員報告；

• 在商業程式允許的情況下，核實運輸貨物和裝運工具的承運人的身份，如沒有這種權力，則快速採取措施以儘快取得相關授權；

• 在可行的情況下，核對實貨與其單據或電子信息，以便在向海關申報時單貨相符；

• 制定在貨物儲存場所理貨和管理的制度；

• 制定在貨物移出儲存場所時全面監控貨物的管理制度；

• 制定管理、保護、監控貨物運輸過程以及貨物移入和移出裝運工具過程的制度。

　　8.裝運工具的安全

　　海關和AEO企業必須共同制定其他國內和國際規章未能予以規定的監管制度，以保證裝運工具被有效維護和保護。要求AEO企業：

• 在其權力和職責範圍內，保證所有裝運工具的安全在其供應鏈中得到有效的保護；

• 在其權力和職責範圍內，保證無人值守的裝運工具在供應鏈中的安全，併在其返回時檢查其安全是否受到侵害；

• 在其權力和職責範圍內，確保對所有裝運工具的操作人員就保證裝運工具和貨物在其監管下的安全進行培訓；

• 根據在國內AEO制度的規定，要求操作人員及時向指定的企業安全部門和海關報告發現的和有嫌疑的違法事件，以便進一步調查。並且將報告記錄在案，以便海關查考；

• 總結出裝運工具上易於藏匿運輸非法物品的部位，並對這些部位進行常規檢查，保證裝運工具內外部艙室、夾層、空隙等的安全。檢查後應作記錄，並記錄所檢查的部位。

• 向海關或其它機關報告一切有嫌疑的、不合常規的以及確實侵害裝運工具安全的行為和事件。

　　9.經營場所安全

　　在征求AEO企業意見以及考慮企業遵守其它國際標準的前提下，海關必須制根據自身情況，要求企業實施安全保障協議以保護辦公建築的安全，對其內外部及周邊的安全環境進行監控。要求AEO企業：

• 根據企業經營模式和風險分析的要求，採取安全措施辦公建築其周邊安全進行監控，防止對其設施、裝運工具、裝卸碼頭及貨物存放區域的非法侵入，以保證其負責的供應鏈環節的安全。如果不能做到準入控制，應在採取相應的其它手段。辦公環境安全應根據風險情況包括以下措施：建築物必須有防止非法侵入的設施；必須通過定期的檢測和維護保持設施的正常運行；所有的內外部的門、窗和圍欄應有鎖定裝置或採取其它進入監控措施；鎖定裝置及鑰匙必須由管理人員或安全負責人員統一發放；在設施的內外安裝充足的照明系統，包括以下區域：出入口，貨物搬運和儲存地點，圍欄及停車場等；在車輛和人員進出口必須有人值守，進行監控或採取其它措施防止非法進入。AEO企業應當保證需要進入其限制區域的車輛應在專門地點停放，並能夠記錄車牌號碼，以便海關查詢；只有經安全識別或被授權的人員，車輛及貨物才能夠被允許進入設施；設置必要的外圍及周邊隔離設施；單據或貨物的存儲區域應設限進入，應當能夠有足夠措施阻止非被授權或識別的人員的進入；制定必要的安全制度，如失竊警報或準入控制系統；應當對限制進入區域進行明示，以便輕易辨認。

• 根據需要，允許海關查詢或使用其保證辦公環境安全的監控系統。

　　10.人員安全

　　海關和AEO企業，應在法律允許的範圍內，調查相關員工的背景情況。此外，還應採取措施，防止未經授權進入相關設施、交通工具、卸貨碼頭和貨物存放地點等有可能影響到供應鏈安全的場所。要求AEO企業：

• 在國內法律允許的範圍內，在雇佣員工時，採取可能的預防措施，證實他們以前沒有與安全相關的、海關或其他刑事犯罪記錄；

• 定期對安全敏感崗位員工的背景進行調查；

• 擁有員工身份識別程式，要求所有員工攜帶公司發放的識別卡，確保對員工和單位的唯一認證；

• 擁有識別、記錄和處理未經授權或來歷不明的來訪者和銷售商的程式，如在所有入口處安裝照片識別儀和設立登記制度；

• 及時將到期員工原有的身份識別卡、進入公司及信息系統的授權迅速收回並予以註銷。

　　11.貿易伙伴安全

　　海關應當建立一套AEO企業的標準和機制，這樣全球供應鏈安全就可以通過企業自願提高它們的安全措施從而得到加強，這些可以在國家標準中予以補充規定。要求AEO企業：

• 必要情況下，在商業模式可能的範圍內，AEO企業在與貿易伙伴進行合同談判時，應鼓勵貿易伙伴評估和提高供應鏈安全，也可在合同中予以明確。此外，AEO企業應保留在加強貿易伙伴的安全方面所做的努力的證明文件，並應海關請求提供相關文件。

• 開始簽訂合同前，對貿易伙伴相關信息進行核實。

　　12.風險管理和災後重建

　　為了降低災難和恐怖襲擊的影響，風險管理和災後重建程式應該包括針對特殊情況的預先計劃和應急工作機制的建立。要求AEO企業和海關：

• 必要情況下，與相關部門共同研究制定應對恐怖襲擊和災後重建的緊急安全情況的計劃；

• 人員的定期培訓和對應急計劃的測試。

　　13.測評、分析和提高

　　AEO企業和海關應採取相應的跟蹤、測評、分析措施，已達到：l評估指南的連貫性；確保全全管理制度的完整性和充分性；發現安全管理系統有待提高的方面，從而提高供應鏈的安全。要求AEO企業：

• 根據國內AEO制度的規定，定期開展對其經營情況的安全風險開展評估並採取適當措施降低這些風險；

• 建立和開展安全管理制度的自我評估；

• 明文規定自我評估程式和責任方；、

• 將評估結果，反饋意見及可能提高的工作建議整合在一個計劃里，為未來的安全制度的充分性提供參考。

　　14.自動化和科技發展

　　AEO企業和海關將從頻繁地運用自動化和信息技術中受益，包括以提高技術為基礎的通關優惠，AEO制度參與者和實施《標準框架》的ＷＣＯ成員使用安全數據入口，簡化交易的信息要求，利用提前信息進行安全風險評估（達到提前對僅用電子形式交換的信息進行風險評估的長期目標），以及海關和AEO企業收集績效數據。要求

　　AEO企業和海關：

• 不斷完善益處和增加通關激勵機制方面共同合作以達到自願使用更高級別技術，這些益處應在國家AEO制度中確定下來。這就要求雙方在應用新技術和採取措施有效處理和減輕安全事故的破壞程度方面保持開放對話；

• 通過安全的電子模式建立機制以識別全球貿易供應鏈AEO企業和現有已經承諾實施《標準框架》的海關。這就要求雙方考慮建立自動化平臺，通過該平臺、全球互認的基礎上，AEO企業能被清楚識別並賦予相應的地位、給予相應的益處；

• 在通過風險管理達到安全的同時，在法律保障下支持簡化與貿易有關的手續的行動和努力，最終通過必要的能力建設實現減少貨物放行所需的數據要求，加速處理和放行低風險貨物，以及先進技術的使用。。這就要求雙方通過尋求在全球實施AEO制度和其它貿易便利項目來進一步便利與貿易有關的交易；

• 鼓勵收集績效指標和其他相關數據，以便長期跟蹤《全球貿易安全與便利標準框架》實施情況和公佈認為必要的調查結果。這就要求雙方至少為了內部分析的目的收集，關於被批准AEO資格的公司的數據和在持續時間內其AEO資格對其貨運所產生的影響，並可適當向內部或外部公佈不涉密的數據。

　　AEO企業：

• 取額外加強措施為集裝箱設計高安全性封志和/或其他為防止非法侵入而設計的裝置，前提是這些額外自願的行動應會使提供該方得到更多的實際的益處；

• 向海關提供提前電子申報信息，使得海關在儘早環節進行統一標準的風險評估，基於對上述信息的審查，可使海關進一步加快貨物放行速度。

　　《全球貿易安全與便利標準框架》是建立在四個核心要素的基礎上的，和企業獲益相關的是最後一項，關於海關在商界達到供應鏈安全標準和最佳經驗做法（《全球貿易安全與便利標準框架》，1.3）後為企業提供的便利措施。《全球貿易安全與便利標準框架》的3.3也提供了具體的可供參考的例子。《全球貿易安全與便利標準框架》的有效執行將會最終很好地平衡貿易安全和便利的問題。為AEO企業提供有形的收益是達到平衡的一項舉措。

　　由於國內法律的限制，海關應將其許可權範圍內的所能給予的利益予以明確。《全球貿易安全與便利標準框架》的支柱2下的標準3規定了這些利益必須切實可行並且明文規定。這些優惠政策必須高於或超過提供給非認證經營者的措施，且不能少於已有的措施。

　　《全球貿易安全與便利標準框架》的最終目標是一系列核心世界海關組織國際標準的實施。這些國際標準在國內法中予以確認。但是這些優惠政策應該在項目的不同階段有所調整。針對成員的培訓應該在提供優惠政策方面有所側重，比如低風險貨物的便利機制，全球供應鏈安全的提高等。

　　優惠政策應該是有意義，可跟蹤測量和彙報的。本部分的優惠案例應該分類別提供給成員參考。這並不要求建立一套所有海關必須提供的優惠政策，它們只是提供了某種參照，前提必須得到海關的認可。

　　1.快速通關，降低轉運時間和倉儲費用

• 減少貨物放行的數據項；

• 加快貨物的放行；

• 貨物安全查驗的最小化；

• 在查驗環節優先使用非侵入式查驗技術；

• 適當減少守法良好的AEO企業的費用；

• 根據實際需要，延長海關辦公時間。

　　2.AEO企業提供有價值的信息渠道

• 在AEO企業同意的情況下，將它的信息和聯繫方式提供給其它認證經營者；

• 接受《全球貿易安全與便利標準框架》的國家列表；

• 公認的安全標準和最佳經驗做法列表。

　　3.易受阻或危險等級提高時期的特別措施

• 在安全級別特殊時期，海關給予優先待遇；

• 邊境或口岸關閉或重新開放後的優先通關措施；

• 危險事件發生後優先向受侵害的國家出口。

　　4.優先考慮參加任何新的貨物通關改革項目

• 採用以賬戶為基礎的集中通關手續，而不是逐票通關；

• 簡化後續稽查手續；

• 允許自我稽查或減少海關稽查；

• 對到港後及結關後貨物調查的快速處理程式；

• 在估徵違約金或行政處罰程式中可減輕處罰，瞞騙行為出外；

• 增加貨物進出口的無紙通關；

• 海關優先答覆裁定請求；

• 允許異地報關；

• 在海關開始行政處罰程式前，允許其採取補救措施，瞞騙除外；

• 對未能在限期內繳納稅款的，不對其另外處以罰金或估徵違約金，只收取利息.

　　一、中國海關推行AEO制度的重要意義

(一)推行AEO制度是實現我國外貿又好又快發展的客觀需要

　　一方面,在我國奉行“和平共處、睦鄰友好”等外交政策環境下,雖然國內政治、經濟形勢總體穩定,但是國外敵對勢力和國內分裂分子利用貿易渠道來傳遞破壞國家安全和社會穩定物品的活動始終存在。海關作為國家進出口貨物的主要監管部門,有責任和義務維護國家經濟安全和社會穩定,而這恰恰與AEO制度所追求的“供應鏈安全”目標相一致。另一方面,隨著我國融入國際經濟體系的速度不斷加快,對外交往的日益深入,我國海關也存在著轉型的客觀需要。越早實現國際互認,就越有利於對外貿易,特別是對於外貿依存度較高的中國經濟而言,更加具有重要意義———誰獲得國際認可的AEO證書,誰就享受貿易便利優惠。在這樣的客觀形勢下,借鑒國際先進經驗、推行AEO制度,必將有力促進我國開放型經濟水平的提高。

　　(二)推行AEO制度是我國企業提高國際競爭能力的必然選擇

　　長期以來,世界各國均把“服務經濟”作為海關部門最重要的職能之一,歐盟率先推行AEO制度的主要意圖也是實現貿易安全化和便利化,促進經濟發展。從這個意義上講,我國海關推行AEO制度,也必將為國內企業的發展創造新的有利條件:一方面,能夠提高我國貨物進出口的通關速率,降低我國第三方物流的時間成本和資金成本。如果貿易更加便利,跨國公司在我國投資將穩步上升,更多的轉口貨物可能經我國轉口、加值,國內農產品出口、工業製造、港口運輸以及相配套的企業,都可能因為我國物流成本的降低而獲得新的競爭力。另一方面,能夠促使貿易伙伴國家“敞開大門”,為我國產品的順利出口保駕護航。現階段,部分國家貿易政策不透明,造成我國貨物積壓,制約了我國產品出口。然而,如果國際上普遍推行AEO制度,那麼各國海關必須按照統一標準實施監管,上述問題也就不會存在了。

　　(三)推行AEO制度是我國海關實現全面風險管理的重要保障

　　AEO制度與我國海關目前正在推行的風險管理在對象和手段上的一致性,可以將其作為我國海關管理體制改革的助推器。一方面,我國傳統的海關監管模式,是將所有的海關手續集中在通關環節處理,隨著物流量的增大,這種做法將不可避免地阻礙物流的正常運行,也使海關難以實施有效的監管。

　　這就要求我國海關現代化建設的主流必然是建立起海關管理鏈條中前期管理、現場監管、後續管理三者之間的有機聯繫、協調配合的工作機制,從而將海關在通關環節所承受的壓力合理地分散到通關的前期和後期管理中去。然而形成這種工作機制的關鍵,就是建立起有效的企業守法管理系統。另一方面,以風險管理為中心環節的現代海關制度建設與國際上推行的AEO制度在管理對象和管理方法上基本一致,都是以企業為單元,通過企業分類將高風險和低風險企業區別對待(風險的內容和標準不同),在不降低甚至提高通關速度的基礎上,保證管理目標的實現。只有將風險分析技術和企業守法管理有機結合,才能使海關監管工作建立在高效與嚴密、科學與規範相統一的基礎之上,真正實現物流通暢。

　　三、我國海關推行AEO制度的難點分析

　　(一)AEO認證成本高,中小企業面臨申請與忽略的兩難困境

　　WCO倡導的AEO是一個涉及到整個貨物供應鏈和企業內部全面管理的認證制度,我國海關要想大規模實現國際互認,必須在現有驗證稽查等認證手段的條件下提高認證標準。與此同時,海關認證、國際互認等工作所帶來成本是必須考慮的問題,尤其是在我國口岸部門多頭管理的情況下,企業認證的費用可能會相當高。由於大型企業通過認證的經濟能力遠超過中小企業,其願意參加認證的熱情也會超過中小企業。從管理者的角度來講,我國海關也願意使大型企業率先通過認證,以便認證在貿易總規模中占有較大的比重,中小企業很難達到“年度進出口總值3000萬美元以上”或“年度報關單及進出境備案清單總量在2萬票以上”的硬性指標。

　　這種貿易條件上的差異,將使越來越多的中小企業處於競爭劣勢,最終被擠出國際貿易隊伍。但根據發達國家推行AEO的經驗以及我國海關對企業管理的一貫原則,中小企業應該與其他企業同樣享有申請、獲得AEO資格的權利。因此,如何幫助供應鏈上的大、中、小各類企業成為我國AEO是一大難題。

　　(二)現行法律體制下,AEO企業能享受的優惠政策相對有限

　　在總署黨組的正確領導下,全國海關牢固樹立了“關企合作伙伴關係”的新型服務理念,已經基本在現行法制、政策允許的範圍內最大限度地為企業提供了便利措施,比如,武漢海關的客戶協調員制度、湛江海關的信任徵管辦法、南京海關的守法便利通關改革措施以及蘇州工業園區的“點對點”服務模式等等,都讓A類和AA類企業感受到了最優質的服務;擁有AEO資格的AA類企業享有的優惠措施,沒有AEO資格的A類企業幾乎同樣具有。此外,我國海關很多業務還處在以貨物管理為主體或二者兼有的監管方式中,如審單、查驗、徵稅等,這種交叉管理模式存在的問題就是各個部門容易各自為政,風險標準設置不統一,經過全面評估的企業在獲得AA類等級後,也不能完全獲得在各通關業務環節相應的貿易便利,人力和監管資源沒有發揮出更大的效益。美國海關實行的C-TAPT制度初期就曾經遇到被企業冷落的現象,因為當時美國海關沒能給予被認證者真正的便捷優惠。

　　(三)國際互認難度大,熟悉AEO制度的相關人才十分缺乏

　　根據《框架》中的有關規定,供應鏈各環節涉及的企業和部門必須實現及時、有效、安全的數據交換,即供應鏈環節上所有單位的相關數據都要實現電子聯網交換,而這對於我國企業來講,技術實現難度非常大。《框架》也提出希望物流企業在內部管理方面作出一些改進。例如,我國企業將使用更先進、更安全的集裝箱;企業應當執行以海關設定的安全標準為參數的自我評估程式,確保企業的內部政策和措施能為貨物的安全提供一定的安全保證等等,為此我國AA類企業必須對集裝箱設備進行改造升級,這又加大了我國AEO實現國際互認的技術難度。新《海關企業管理辦法》等標準制度完成後,重要的是如何完成認證,而認證過程卻面臨新的問題:一方面,認證不可能對所有標準進行客觀量化,主觀類標準需要認證者具有較高的職業技能和素質;另一方面,國際海關界認證中涉及大量會計、安全設置等涉及多個領域的專業知識,而我國現階段缺乏高素質專業化的認證隊伍和技術保證,很難推進AEO的國際互認工作。

　　二、我國海關推行AEO制度的工作設想

　　(一)提高AEO制度的立法層次,推出新的優惠措施引導企業參與

　　2010年AEO將作為歐盟強制性標準應用於整個進出口貿易的貨物供應鏈。屆時,沒有AEO資格的企業不僅要白費人力、物力在漫長的通關等待中,更可能為此喪失競爭優勢,失掉歐盟大買家。因此,我國《框架》部分條款的國內法轉化工作必須及時開展,雖然新的《企業分類管理辦法》引入了AEO的概念,但要真正全面推行AEO制度,還需在認真落實《驗證稽查操作辦法》的基礎上,從《海關法》等較高的法律層次上明確AEO企業的權利和義務。

　　與此同時,我國海關應當有計劃地對AA類等AEO認證企業推出新的優惠措施,以適應國際海關界推行AEO制度的大環境:一是對AEO企業實行無紙通關,設定特定通道,免予審查紙質單證,邏輯檢控完畢後,即給予自動放行。二是對AEO企業的通關貨物,直接通過風險管理手段,利用自動化系統對企業提前申報的艙單數據進行審核,通過即放行。

　　如果需要人工干預查驗,必須填報干預緣由,並報經層級領導審核批准。三是對AEO企業逐步採取美國海關模式,實行信任納稅,在口岸通關時只需交納全部或部分保證金,一年內進行集中申報或稅收清算。當然,實施通關優惠並不意味著海關放棄對貨物的實際監控,海關始終保留對相關貨物抽檢、稽查、覆核等權力。

　　(二)以WCO標準為基礎,最大限度明確認證標準、簡化認證程式

　　WCO《AEO實施指南》對AEO認證條件的規定主要包括以下幾個方面:一是良好的守法記錄:AEO申請者必須在海關、商務、銀行、工商、稅務、外匯等行政管理部門無不良記錄。二是良好的商務管理:AEO申請者要按照公認的會計原則建立可供海關稽核的會計系統,建立一個適當的行政組織以管理產品的物流,並定期對員工進行相關的管理安全規定方面的培訓。三是良好的財務狀況:AEO申請者必須通過現金流量表、資產負債表、利潤表等財務報表,證明其具有財務負債、正常經營和應對風險的能力。四是良好的安全措施:AEO申請者要確保貨櫃倉儲、運送與裝卸區域的人員出入應嚴格的管控;在法律許可的情況下,對執行安全防護工作的員工要進行面試與定期安全審查。我國海關在推行AEO制度過程中,應當結合自身情況,引入會計師事務所參與部分認證工作。進行認證的流程可以設計如下:第一步,由經營者利用海關提供的“AEO申請者自我評估系統”,對公司結構、公司外貿業務、貨運詳情、會計及法律審核等內容進行自我評估,並向海關遞交申請和自我評估報告;第二步,海關組成專家組審核申請資料,以驗證稽查等方式,實地考察資料的真實性,根據評估情況對企業提出整改要求;第三步,經營者經海關評審合格後,雙方簽署MOU(合作備忘錄),海關對企業頒發AA類企業資格或其他AEO證書,施行便捷通關措施;企業定期向海關報送《經營管理狀況報告》、《報關代理業務情況表》以及會計師事務所出具的年度審計報告等資料;第四步,海關審核員定期進行覆核,把評定情況對外公佈,以確保申請機構落實AEO承諾並做出持續改進;對於違反有關規定的,海關應當及時吊銷其AEO資格證書。

　　(三)採取分步實施的方式,逐步引導供應鏈上各個企業成為AEO

　　AEO不僅適用於進出口商及生產廠商,也適用於其他的商業實體,如物流服務商、報關代理企業、口岸、機場、倉庫保管商以及運輸商等等,它不僅考察企業自身的情況,也會考察整個供應鏈條上所有的合作方是否也合格。作為供應鏈上的每個企業,都必須從其構成安全的各個角度進行自我審視和管理,以達到便捷化措施有效運作的前提條件。推行AEO制度是一個長期的複雜過程,現階段大規模推進AEO的國際互認還不具備條件,完成認證和實行嚴格管理存在一定的成本,過早的將大部分企業列入範圍,會使他們因成本過高而受到負面影響。最重要的是,我們實施認證對象的價值取向不完全是安全問題,主要還是基於目前海關管理職能作用的考慮。在現有海關人力、物力資源條件下,我國海關可以考慮在對AA類企業施行中國特色AEO制度相關優惠的基礎上,發揮各類行業協會的作用,把中遠、聯想、海爾等國際知名企業作為試點,在上海、青島等地率先實行,推進我國AEO制度的國際互認,然後逐步推廣至供應鏈中的各個經營者。各類進出口相關企業都應當未雨綢繆,檢查目前已擁有的被廣泛應用的、國際通用的證書,比如ISO,TAPA及C- TPAT等,便於取代國外AEO某些方面的標準。

　　各級海關應當及時利用互聯網、公告欄、各類報刊雜誌等開展宣傳,並適時對企業人員進行培訓,廣泛介紹AEO制度,提高認知度,為AEO制度的全面推廣實施打好基礎。