穩健財政政策

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　　穩健財政政策是財政政策重要類型之一。在總量上,財政收支基本平衡,在結構上則是“有松有緊,有保有控”,其實質是協調發展政策。實施穩健財政政策要註重投資政策導向調整,註重稅收政策的結構性調整,註重促進科技進步,註重構建促進可持續發展的政策體系,註重與貨幣政策的恰當配合。實行穩健的財政政策，政策核心是鬆緊適度，著力協調，放眼長遠。具體說就是註重把握“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”十六個字。

　　我國積極財政政策實施七年來,拉動了經濟增長,促進了經濟結構調整,取得了令人矚目的成效。但巨集觀經濟環境所發生的變化以及巨集觀財政運行所客觀存在的隱憂,需要相應地調整財政政策,為此,積極財政政策的“淡出”和穩健財政政策的實施是順時應勢之舉。

　　關於什麼是穩健性財政政策,不同的學者有不同的看法,但基本上大同小異。

　　金人慶主要是從巨集觀調控方面來談論穩健性財政政策的。他認為實行穩健的財政政策就是經濟學上講的中性財政政策,主要是要服從服務於改革發展大局,服從服務於中央巨集觀調控大局,巨集觀上既要防止通貨膨脹的苗頭繼續擴大,又要防止通貨緊縮趨勢的重新出現;既要堅決控制投資需求膨脹,又要努力擴大消費需求;既要對投資過熱的行業從緊,又要著力支持經濟社會發展中的薄弱環節。政策核心是鬆緊適度、著力協調、放眼長遠。具體來說,要註重把握“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”十六字方針。

　　賈康為,巨集觀調控政策“中性”的導向,是以總量特征的直觀形式給出當前財政政策轉型的基本定位與趨向。動態上看,“中性”就是總量上既不擴張也不收縮,其中的基本含義是巨集觀經濟運行態勢變化之後,現階段還不宜簡單採取“全面緊縮”的調控方法,既不能“不轉彎”,又不能“急轉彎”,而應當是在穩健把握之下著力協調,在調減擴張力度中區別對待,即“有保有控”。按科學發展觀實施公共財政職能,既有不少“越位”需要退出,又有許多“缺位”和 “不到位”需要填補和加強。這裡強調的是總量控制、鬆緊適度下的結構優化調整,即對有些項目降低支持、放緩支持或者不支持,而對有些項目繼續支持。以這種區別對待的方式,通過調整財政收支的流向與流量,達到總量中性和結構優化的效果。

　　高培勇認為,所謂中性財政政策,就其本來含義講,就是財政收支保持平衡,不對社會總需求產生擴張或緊縮的影響。就當前巨集觀經濟調控的主要任務而言,對中性財政政策的基本要求,就是不給經濟帶來擴張性的影響。

　　陳共發表論文,提出其觀點:按財政原理,穩健財政政策維持赤字規模不變,基本上可以稱之為中性。現在命名為穩健性財政政策,這種提法的缺陷,是政策目標不夠明確,但它的好處是穩妥,可以根據經濟形勢的變化靈活調整鬆緊關係,做到鬆緊適度。並認為,在經濟增長和經濟調整時期,不可能實行緊縮政策,也不可能實行中性政策。因為第一,既然存在赤字,則說明仍然是松的政策;第二,如果維持赤字的原有規模,而赤字占GDP的比重會出現下降趨勢,實際上對財政支出有所緊縮,則以上兩點體現了松中有緊;第三,如果再考慮為了支持體制改革和體制創新而適度控制財政收入的增長速度,則是對市場或企業的放鬆,也是松中有緊。因而認為,保持適度的赤字和國債規模,從政策類型來看,仍然是一種偏松政策,或者是一種松中有緊的政策。

　　綜上所述,可以認為,穩健財政政策基本內涵包括四個方面：(1)基本維持現有規模的水平,保持政策的連續性和穩定性；(2)合理調整財政收入的增長速度,增強市場對資源配置的基礎作用；(3)優化支出結構,加強管理,提高效率；(4)促進經濟增長方式向集約型轉變。

　　可以認為,穩健財政政策屬中性政策類型,在總量上,財政收支基本平衡,在具體結構內容方面,則是“有松有緊”、“有保有控”,在涉及到諸如科技創新、教育、能源、農業等薄弱領域,需要進一步加大投入力度;而在諸如水泥、鋼鐵、電解鋁等行業,則需要進行控制。因而,穩健財政政策的目標,首先是配合經濟的巨集觀調控,緩解當前的結構性矛盾,從長遠目標著眼,則必須標本兼治,致力於經濟結構調整,轉變經濟增長方式,建設資源節約型、環境友好型社會,走新型工業化道路。其實質是全面協調可持續發展,也可稱為協調發展政策。

　　我國實行穩健財政政策的基本內容，概括地說：1.控制財政赤子；2.推進改革；3.調整結構；4.增收節支。總之既包括財政收支供需總量的調控平衡；又包括社會、經濟、教育文化等結構的調整與均衡發展。

　　穩健的財政政策是一個國家根本性的、長期性的、基本的財政政策，不是保守的或停滯的財政政策。所謂保守的財政政策它是重在溫室保養與保重，維持舊的狀態，不求改革的財政政策。穩健的財政政策，是規模與效益、速度與質量相統一的財政政策，是高水平、高質量的財政政策；穩健的財政政策不是同“發展是硬道理”、 “發展是第一要務”相悖的財政政策，而是在堅持“硬道理”，堅持“第一要務”的方向和前提下，解決如何發展和怎樣發展的財政政策。

　　1.註重投資政策導向調整

　　由於當前投資規模仍然偏大、投資增長仍然偏快,投資增長的“軟著陸”目標還未達到,國家對投資的控制應當嚴格些。出現這種狀況,部分是由於政策時滯因素的作用未充分顯現,還有,房地產和城建投資增長仍然存在相當的盲目性和嚴重的結構性投資失衡問題。因此,要繼續採取經濟、法律和必要的行政手段,加強和完善對投資增長的巨集觀調控。

　　投資調控政策不僅要在“兩個層面”做到“有保有壓”,更要採取靈活的措施,一方面要抑制房地產和城市建設投資繼續過熱增長,另一方面,又要防止投資增長下滑過多,主要是為民營投資創造更為寬鬆的環境,推進投資的市場化。特別是後者,要在進一步加快投資體制改革上採取更加積極措施,使投資體制或結構儘快實現“兩大轉變”,即使投資增長真正由政府主導型轉變為企業主導型;政府對投資的監管方式由“硬幹預”轉變為“軟干預”。政府需加快從私人物品供給上(投資和生產經營)退出,而公共物品供給在加強監管的條件下,鼓勵民營資本參與,實現投資主體的多元化。政府“軟干預”則主要依靠法律法規、技術和環保標準、市場化的手段如利率和利率杠桿來調控投資的增長。

　　今後,政府投資要嚴格控制用國債資金和預算內資金上新項目,而把重點放在支持在建項目儘快建成,加強農村基礎設施建設、加快農村基礎教育和衛生建設、大型生態工程和大型公共設施工程及西部開發、振興東北老工業基地等方面。其中更應加大對農村公共方面的投資、鐵路及城市公共交通的投資。

　　2.註重稅收政策的結構性調整

　　稅收政策是財政政策最重要的上具之一。在實行穩健的財政政策下,應當註重稅收政策的結構性調整,促進經濟內生增長,以實現既定的財政政策目標。

　　(1)適當調整稅制結構,提高資本形成質量。一個良好的稅制是兼顧了稅收效率與公平的稅制。但我國目前的稅制結構存在較多不合理的地方,如間接稅與直接稅的結構不合理,具體稅種設置不合理,還有一些稅未開徵,如社會保障稅等。目前,應當將增值稅轉型、內外資企業所得稅統一併適當降低稅率、改進個人所得稅、完善消費稅、實施城鎮建設稅費改革,條件具備時對不動產開徵統一規範的物業稅,相應取消有關稅費,完善地方稅制度等。通過這樣的結構性調整, 優化我國的經濟結構,推動資本有機構成高的基礎產業和高新技術產業的快速發展,提升產業結構。

　　(2)調整投資課稅政策,提高投資效益。如在增值稅方面,首先應加快轉型步伐,在增值稅稅率未變的情況下,將生產型增值稅改為消費型增值稅後,由於允許抵扣的進項稅款增加,實際上相當於減稅。從實踐方面看,東北增值稅轉型試點工作效應已顯現,黑龍江、吉林、遼寧三省生產總值和民營經濟投資增長率均高於全國平均幅度。可以看出,民間投資對減稅的反應是相當積極的。其次,擴大徵稅範圍。將與工業生產和商品流通密切相關的交通運輸業、建築業、代理業、倉儲業等納入增值稅徵稅範圍,這個過程要註意和稅收徵管能力相結合,採取分步推進的方式。

　　(3)改善人力資本投資的稅收政策。隨著經濟的發展,技術水平的提高,將逐步由物質資本刺激經濟增長轉向由增加人力資本投資主導的經濟增長。首先,開徵教育稅,增加稅收收人,為國家教育提供儘可能充裕的財力基礎。我國目前已征收的城鄉教育費附加及各種名目繁多的教育費,大多已具有準稅收性質。應該說,費改稅的時機基本成熟。基本思路可以是,實行專稅專用,稅基由國家統_規定,稅率可由省級政府根據需要和可能自主決定。其次,運用稅收政策,鼓勵社會對人力資本的培育和開發。如對民間辦學實行稅收優惠,對社會投資辦學實行稅收鼓勵。個人對人力資本進行自我投資。可以考慮在現行個人所得稅制中,把教育支出計入費用扣除。

　　(4)調整稅收政策,促進儲蓄向投資轉化。目前實現儲蓄向投資轉化的主要目標是啟動民間投資,而中小企業是我國民間投資的主體。但從我國目前增值稅運行來看,小規模納稅人和一般納稅人並沒有同等對待,這種做法,一定程度上阻礙了儲蓄向投資的轉化。應及時調整小規模納稅人的增值稅政策,對建賬完整、財務核算健全的小規模納稅人經主管稅務機關認定後,可轉為一般納稅人,允許其使用增值稅專用發票。

　　開徵社會保障稅,減少不確定因素,完善和健全社會保障體系,減少預防性儲蓄占居民總儲蓄的比重,居民的消費行為和消費傾向才會發生重大變化,社會消費需求才會真正擴大,進而刺激企業的投資需求。

　　完善股票稅制,促進資本市場的發展,拓寬投資渠道,增大直接投資的比例,也有利於儲蓄轉化為投資。

　　3.註重促進科技進步的財政政策的應用

　　鑒於科技、人力資本對我國經濟發展的巨大作用,我們必須作出相應的政策安排。一是加大科技投入,積極運用各種財政扶持方式,促進科技進步。從西方市場經濟國家的經驗看,作為技術進步的主要組織和經費的主要提供者的政府,除了直接的財政撥款或採購的方式對科技發展形成支持手段外,還可以採取一些間接手段來達到支持科技發展的目的。財政擔保和財政資助是兩種比較可行的方法。(1)財政擔保。政府為促進科技的進步與發展,對真正具有良好前景但也具有較高風險的科技創新項目或高新技術企業,以政府信用為後盾給企業提供擔保,保證企業能籌集到足夠的資金開展科技創新活動,這一方法應成為重要的促進科技發展的財政支撐手段。(2)財政資助。包括直接提供設備與服務的資助,也包括財政貼息以鼓勵銀行低息貸款的間接資助,都是政府可以採用的能有效促進科技發展的財政支持手段。

　　二是調整科技投入結構,建立和完善全社會、多渠道、多層次的科技投入體系。我們在加大財政對技術投入力度的同時,要調整對科技的投入結構。國家財政投入的重點是那些以滿足公共需要為目的的科研活動,如基礎性、戰略性、全局性的技術進步與科技創新活動。要運用經濟杠桿和政策手段,特別是要重視發揮稅收優惠對科技投入的導向作用,鼓勵和引導企業成為技術進步的主體。必須明確的是,我國企業技術進步的資金供求今後主要是依靠市場機制來實現。三是加強人力資本(教育與培訓)投資,為科技的持續進步奠定堅實的基礎。

　　4.註重構建促進可持續發展的財政政策體系

　　可持續發展是指經濟、社會、資源和環境保護協調發展,它們是一個密不可分的系統,既要達到發展經濟的目的,又要保護好人類賴以生存的自然資源和環境。

　　環境保護是可持續發展的重要方面。在實施穩健財政政策中,要建立有利於環保投入穩定增長的預算支出政策措施。

　　(1)調整和優化財政支出結構,建立政府環保投入穩定增長機制。一是按照公共財政的要求,清晰界定財政支出範圍。在環保領域,財政支出主要介入市場完全失靈的領域(如跨流域大江大河的整治等)、通過市場能夠解決但解決不好的事項(如污水處理、垃圾處理等)。二是合理界定中央與地方的環境事權, 明確各級政府環境事權劃分及其投資範圍和責任,使中央和地方在環境保護方面權責對等,分職治事。在加強中央對環境保護的巨集觀調控和轉移支付力度的同時,充分調動地方參與生態建設與環境治理的積極性,實現環境保護與可持續發展的共同目標。三是優化財政支出結構,提高國家環保投入占整體GDP的比重,為環境保護提供強有力的資金保障。

　　(2)進行預算支出科目改革,為財政履行環境保護職能提供製度保證。在進行預算支出調整時,應將環境保護作為支出的一大類單列,並下設環境監測、污染治理、環境規劃等子目。把環保支出作為財政的經常性支出,加強政府財政對環保支出的保障力度,通過公共財政改革為環境保護提供新的資金支持渠道。

　　(3)建立預算績效評價體系,促進財政支出效益最大化。此外,要建立有利於環境保護的產業政策體系。

　　5.註重財政政策與貨幣政策的恰當配合

　　我國下一步巨集觀經濟政策總體目標或著力點是“穩定預期、保持景氣、防控通脹”,所以,財政政策與貨幣政策應當繼續搭配使用,並且應當促使財政政策和貨幣政策本身微觀化,並講究內部搭配使用。這就要求,財政政策和貨幣政策既要有明確的總體性取向,又要在各自本身的內部結構上有松有緊,保持必要的彈性和靈活性。

　　在財政政策方面,應運用預算支出政策進行短期的需求管理,用調節短期需求量的辦法實現短期供求平衡;用稅收政策來調節中長期供給量變化,改善供給結構,實現中長期供給穩定和結構優化。稅收政策要“有增有減、有松有緊”。預算支出政策應繼續保持一定程度的積極姿態,尤其是國債投資政策方面,要將著力點放在中長期供給能力建設、結構改進和供給穩定機制建設方面來。

　　在貨幣政策方面,既要保持貨幣政策必要的連續性和相對的穩定性,以鞏固前一階段巨集觀調控的成果;又要註意賦予政策一定的靈活性和應變性,相機抉擇、斟酌使用。考慮到資金供給已經比較緊張而物價回落有一定的滯後期,下一步不宜出台新的總量性緊縮措施,可根據實際情況適時適度進行微調。穩健的貨幣政策要,從“適度從緊”轉變為“總體穩健、適度放鬆,有緊有松、結構優化”,可以適當擴大公開市場貨幣投放、降低準備金率和再貼現率,同時進一步運用差別準備金率調整信貸結構,緩解可能出現的資金緊張局面。