政府購買公共服務

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政府購買公共服務(Government's Purchase Public Service)

　　政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。

　　在理解政府購買公共服務時需要註意以下三方面內容：第一，政府購買公共服務的主體是政府，不論是一級政府，還是政府相關部門；第二，政府購買公共服務的客體是社會組織與企事業單位，社會組織包括社會團體、民辦非企業單位、基金會等，企業包括國有企業、民營企業，事業單位同樣也是政府購買公共服務的客體；第三，公共服務不同於私人服務。一般來說，政府購買的服務可以分為兩大類：一是政府機構及其工作人員自身消費的服務，二是政府機構及其工作人員為社會所提供的服務。前者屬於政府內部的服務，服務對象是政府機構和政府官員自身，後者屬於公共服務，服務對象是除政府以外的其他社會機構和公眾。

　　政府購買公共服務是政府採購的一部分，遵守《中華人民共和國政府採購法》的相關規定。根據《中華人民共和國政府採購法》第二條規定，政府採購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金採購依法制定的集中採購目錄以內的或者採購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。可見採購對象包括貨物、工程和服務，其中“服務”的行為應該包括公共服務，這樣，政府購買公共服務有法可依。政府購買公共服務是民營化的重要方面。著名學者薩瓦斯認為，民營化可界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。歐文·E·休斯強調民營化是指從整體上減少政府的介入，減少生產、供給、補貼、管制，或這四種工具的任意組合。

　　1.激勵經濟學理論的借鑒

　　在經濟學理論中，“激勵性規制”已不是陌生的微觀經濟學語詞，作為對既有規制理論的反思，經濟學理論做了二維性的詮釋，即認為部分規制的目的指向不單單是單向度的約束，而另有引導、激勵性的一面。例如特許投標以特許權激勵私人或組織體完成某一事務，區域間競爭規制引導雙方或多方合作的實現，改觀了管制、約束引致的理論僵局。經濟學上的這一理論，對經濟法規制理念的轉變頗有借鑒意義，尤其適用於政府購買公共服務這一多元主體合作的領域。政府向社會公共服務組織購買服務，並與之形成契約式合作，如何保證其合作的持久需要制度的切實激勵。於是，作為對經濟學研究成果的回應，經濟法必然將激勵性規制的經濟學理論融入其分析研究的視角中，生成了日本學者金澤良雄先生所提出的二維劃分規制的理論。其中促進保護的“積極性規制”便是經濟法視角激勵分析的理論成因。

　　2.公私多元合作與放鬆規制的理念

　　就國際公共服務發展趨勢而言，政府單一提供的模式早已不適用於公共服務領域，市場組織和社會組織參與和補充服務的功能則日漸受到重視，以致多元主體公私合作的模式日漸成為管理學一再主張的公共服務提供模式。更為重要的是，政府購買公共服務的模式可避免政府包辦服務單一性、資源和能力有限性等弊病，滿足民眾對公共服務多元化的需求，更能激勵公共服務的市場化購買。

　　西方國家在公共服務的提供上，經歷了從規制向放鬆規制的轉變，公共服務的公私合作模式在以社會主導抑或私化運作的格局形成強大的生命力。美國90%以上的公共服務通過私化外包的方式轉包，歐洲福利國家以社會組織承接服務的形式構建“政府--社會”二元提供公共服務的格局。兩種模式各有特色，其共性地特點在於放鬆規制，藉助市場、社會組織的優勢，增強政府提供公共服務的能力。

　　3.法權互動理論的佐證

　　一改傳統法權“互侵”的局面，現、當代經濟法在對待權力與權利的關係上更強調兩者的“互動”，即主張權力與權利之間的協調。在政府購買公共服務中，政府將公共服務委托給社會公共服務組織提供，倘若以政府的權力侵及社會公共服務組織的權利，則無以有效激發後者提供公共服務的動力。於是，法權互動的理論力求凸顯服務組織的權利，以恰當的法權分配保障社會組織體的權利，從而激勵主體功能的發揮。

　　由此可見，政府購買公共服務的模式內含激勵的要素，經濟法將激勵作為其基本的分析工具時，則應註重以制度的激勵契合其內在激勵性的需求。

　　與規制分析的不同，激勵分析關註在政府向市場或社會購買公共服務的經濟行為中，如何以制度鼓勵與促進參與主體的發展，進而形成公共服務購買模式長久運作的機制。由此便形成了激勵分析政府購買服務的基本面。

　　1.政府經濟行為市場化的定位

　　政府購買，從上述的定義和名稱的用詞上看，是政府作為經濟主體購買市場中服務的行為，學理上將之歸結為“政府經濟行為”。觀諸政府經濟行為的研究，自上世紀80-90年代至今，便有頗多的研究文獻從規範化、規制政府失靈的角度出發剖析此問題，而於新近則形成了諸如管斌為代表的對政府經濟行為作一博士論文層面的系統分析。[2]與此成熟的規制分析不同，在政府購買公共服務激勵性的把握上，市場化的基本定位確需明晰：一則明確市場化購買的動因；二則其購買的要素，即政府購買服務的方式和購買服務的範圍；再則確認政府購買服務的法律程式以規範其運作。

　　2.專業化服務釋放社會組織的功能

　　政府購買公共服務是藉助專業服務機構的優勢完成公共服務提供的舉措。在打破公共服務政府壟斷、單一提供局面的同時，引導民間主體、民間資本多方地參與，推動社會非營利組織的發展，並促成市場組織功能領域的拓展。以企業服務外包的成功案例為借鑒，專業化公共服務的提供可改觀當前我國公共服務多元化提供能力的不足。於是，經濟法激勵的著眼點則是如何通過制度促進社會組織體的培育，是政府購買服務模式又一核心的要素。

　　3.公私契約化合作的權利型導向

　　政府購買服務區別於以往政府包辦、政府補貼等傳統的公共服務提供方式，以契約化生成公私合作模式。此類基於合同委托而產生的公共服務提供模式，是出於社會公共服務組織權利的維護：一則可保持社會公共服務組織體應有的主體獨立性而非職能授予下的非獨立性，二則可明確服務的事項而並非事務的隨意指定，更不會產生如俄羅斯政府主導下社會組織偏離自身既有角色定位的衝突。

　　在現代國家中，政府為了更好提供公共服務，可以向社會購買公共服務。政府與市場主體、政府與非政府組織之間不是老死不相往來，而是一種相互配合、互相制約的關係。政府可以向市場主體購買公共服務，也可以向非政府組織購買公共服務。但是，政府向社會力量購買公共服務必須有法可依，否則，政府購買公共服務的行為有可能變成推卸自身責任、轉嫁政府負擔、壓縮市場主體生存空間、滋生腐敗的行為。

　　首先，政府購買公共服務必須有明確的界限。指政府權力必須是明晰的，政府的義務必須是明確的。現在許多政府機關在編人員坐在辦公室，雇用大量的“臨時工”提供公共服務。這種“購買”行為不僅降低政府機關的工作效率，而且滋生大量的腐敗行為。如果政府權力不明晰，購買公務服務很可能會成為政府機關工作人員減輕自己的責任、變相增加財政開支的藉口。

　　其次，政府向社會力量購買公務服務，意味著政府配置資源的權力擴大，因此，除非有明確的法律依據，政府不能向“社會力量”購買公共服務。政府進入市場購買公共服務，實際上是以財政預算參與資源的配置，這樣做會導致政府權力通過購買的方式進入市場領域，從而使市場主體的生存空間受到壓縮。

　　正確的做法應該是，政府以自己的力量提供公共服務，或者，政府依照法律規定通過招標拍賣的方式向市場主體購買公共服務。如果沒有明確的法律依據，政府把本來應該由自己提供的公共服務，交給市場主體完成，那麼，政府行為的合法性就成問題。提供公共服務是政府法定的職責，只有在特殊的情況下政府才能向社會力量購買公務服務。

　　再次，健康的社會除了市場主體和政府之外還有大量的非政府組織。非政府組織不能依靠政府提供資金生存和發展，而應通過為社會提供公共服務體現自身的價值。如果政府越俎代庖，將大量本來應該由非政府組織提供的公共服務通過“購買”的方式變成政府提供的公共服務，會導致非政府組織生存的空間受到擠壓。

　　部分學者認為，國務院出台政策推進政府向社會力量購買公務服務，其目的就是要大力鼓勵非政府組織存在，政府通過購買服務的方式，幫助非政府組織解決生存危機。從錶面上來看，這樣的分析有一定的道理。但是，非政府組織之所以有存在的必要，就是因為非政府組織能夠提供政府所不能提供的公共服務。如果非政府組織提供公共服務，需要政府的支持，那麼，非政府組織就會出現明顯的異化現象。現在我國相當多的非政府組織完全依靠政府撥款生存，這不是非政府組織發展的正道。科學的做法應該是，非政府組織依靠自身的力量，向社會提供政府不能提供的公共服務，以此來贏得社會的信賴和支持，通過公眾的捐款形成良性的迴圈機制，在提供公共服務的同時，不斷地擴大自己的生存空間。

　　還有部分學者認為政府購買公共服務有利於帶動其他需求的成倍增長，這是典型的食洋不化。大量的證據表明，法規和監管不到位的情況下，政府購買公共服務不僅會導致政府的權力邊界模糊，而且會壓縮市場主體和非政府組織的生存空間。更重要的是，政府向社會力量購買公務服務有可能會出現大量的腐敗。現在一些政府機關打著為社會提供公共服務的幌子設立各種各樣的事業單位或者非政府組織，政府機關以購買公共服務的名義向這些組織輸送經濟利益，從而形成了特殊的權錢交易現象。比如，前些年一個“牙防組”可以收取企業數千萬的贊助資金，政府成立的慈善組織每年可以得到政府數以億計的財政撥款。

　　正因為如此，社會各界需要對政府向社會力量購買公務服務保持足夠的警惕。在制度配套不完善的情況下，政府應該謹慎地投入財政資金購買公共服務，因為那樣做有可能會導致整個社會資源配置更加混亂，社會腐敗現象更加嚴重。全國人大常委會也應當儘快研究政府購買公共服務的行為，制定專門的法律規則，防止一些政府機關打著購買公共服務的幌子變相擴大行政權力，直接進行權錢交易。

　　購買公共服務是指根據預先訂立的合同(協議)或賦予的特許權，由政府財政提供資金並由政府向服務供應者購買其提供(生產)的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的一種制度安排和實施機制。在國際上，政府購買公共服務是公共服務市場化的普遍方式。

　　英國政府公共部門引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化，並極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。非壟斷化主要針對的是私有化後的公共部門，為了防止或公或私的壟斷，加強競爭，英國政府對私有化後的公共部門的股份持有比例做出了明確規定。例如政府規定電力公司私有化後5年內單個持股者不得擁有15%以上的股份。對於成本巨大和風險較高的基礎設施建設領域，為使潛在競爭者能夠順利進入市場並展開有效競爭，英國政府還以立法的形式要求在指定的領域必須實行公共部門與私營部門的公開競標或合同出租。

　　長期以來，美國政府對公共部門的補貼一直居高不下，財政負擔沉重。為此，自上世紀80年代初，政府決心“以私補公”，即通過立法的形式保護和促進私營部門進入公共服務領域，以優勝劣汰的競爭機制調動全社會的力量參與到公共服務的供給中來，最終實現提高公共服務質量、降低公共服務成本、減輕財政負擔的目標。

　　美國公共服務購買採用了許多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前為止，美國聯邦政府已經與私人公司、研究機構和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同，每年所涉及的經費數額占聯邦總開支的14%，國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的2/3，能源部和國家航空航天總局則是聯邦政府最大的合同簽約者。

　　20世紀80年代以來，澳大利亞在公共服務改革實踐中最為獨特而又卓有成效的是其在公共就業服務購買方面的創新。澳大利亞政府將原隸屬於就業、教育、培訓和青年事務部的全國400餘家公共就業服務機構全部民營化，組建成了全國就業服務有限公司，並把原先屬於公務員性質的9000餘名工作人員也全部轉入勞動力市場，根據公司需要和個人意願，實行雙向選擇。公司實行董事會負責制，在承攬業務方面，和其他民間就業服務機構享有同等的條件和地位。

　　經過幾年的實踐，澳大利亞基本實現了改革的預期目標。澳大利亞政府有關部門的研究表明，與舊體制相比，新體制充分體現了社會化和市場化在就業服務中的作用，改變了政府職能，節省了行政經費，提高了工作效率，提高了長期失業人員和其他弱勢群體失業者的再就業率。