審計規制

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　　審計規制指由審計主體實施或是政府利用審計手段實施的產業規制行為。

　　其實，審計規制與其他規制形式相比，具有不容忽略的優越性，主要是：

　　(1)獨立性，審計主體沒有下屬單位和自身經營管理業務，沒有市場利益和部門利益；

　　(2)審計主體與舊體制有天然的時間隔斷；

　　(3)審計主體充當規制者具有法律支持；

　　(4)國家審計機關有良好的運行業績與勝任性；實際審計業務中已有若幹類型審計，如政府績效審計、環境審計等具有產業規制特點和性質；

　　(5)審計規制節約交易成本，包括機構建設成本、運行成本和時間成本；

　　(6)審計機關具有規制者再規制職責；

　　(7)審計規制有利於官民互動的規制機制的構建與形成。

　　從法律視角分析，我國《憲法》和《審計法》為審計規制提供了法律解釋和支持：國家審計是專門的經濟監督部門，獨立行使法定職權，我國國家審計機關具有法定性和行政性雙重職權，即國家審計機關作為政府的監督者行使法定審計監督權，又同時是政府職能部門和國家行政機關行使行政權；審計不僅是經濟活動的監護者，而且是經濟活動管理和監督者再監督者。根據法律規定，我國審計機關獨立行使的審計監督權有17種，包括監督檢查權5項、行政強制措施權5項、申請權2項、報告及處理處罰權5項。與此同時，審計規制還具有明確的政策依據和良好社會環境，特別是1999年、2003年、2004年我國三次掀起“審計風暴”之後，社會對審計的關註和期望值都達到前所未有的水平。

　　世界各國由於國家審計制度存在差異，審計體制也存在諸多不同模式，在此環境下審計規制自然也出現了不同的體制定位和法律定位：如美英等國採用立法型審計體制，所實施的審計規制屬於立法性規制(監督)；法國採用司法型審計體制，故其審計規制屬於執法性規制(監督)；日本採用獨立性審計體制，其審計規制屬於社會性規制(監督)；而我國採用行政型審計體制，故所實施的審計規制屬於行政性規制(監督)，即與現行的產業規制同出於政府一門，系政府規制的延續和補充，且與政府其他規制構成合力。

　　審計規制是在不斷實踐、不斷破解產業規制難題中求得發展的。從國內外審計規制發展結果和趨勢分析，審計規制正逐步向以下領域拓展：

　　1.企業集團規制困惑的破解。

　　企業集團是近年我國企業重組的產物，改變了原有政府規制的環境和適應性，對原有的規制手法提出了挑戰。企業集團的“二重性”和企業集團邊界的雙重模糊性有可能使企業集團產生一種特殊的市場勢力，進而生成一些單個企業所無法從事的市場行為。在現實經濟活動中，國內外企業集團發生了以轉移定價、交叉補貼、逃廢債務、併購等手段，逃避政府監管，謀取企業的市場利益的現象，而對此進行規制是產業組織的難點。引入審計規制對這些難題進行破解，無疑是理論和實踐的有益探索和有效選擇。

　　2.產業信息的發佈鑒證。

　　對經濟信息的公正和檢查是審計監督的“強項”，為其他經濟管理部門所不能取代。審計獨立的監督地位和獨特的身份，使經過審計鑒證的信息具有較強的公信力，成為社會公認的、可依賴的信息源；其二是審計的技術特長，審計是專司經濟監督的部門，專門與數字打交道，以查處假賬、假報表見長，對信息具有很強的鑒別力；其三是審計實際運行的業績赫然，已成為信息認證的一項制度性安排。審計規制對產業信息的保證、監督和鑒證，反映了我國產業經濟發展的必然要求。

　　3.產業發展的專項審計調查。

　　政府制定產業發展政策和規制政策需要大量的信息支持，除了按照正常渠道的常規信息外，有時還需要大量的、集中的、詳細的、針對某一層面或若幹方面的特殊信息，這就需要有專門的機構和專門人員進行專門的調查和研究。《審計法》規定審計機關有權就與財政收支有關的特定事項向有關地方、部門、單位進行專項審計調查。這種專項調查源於政府管理經濟的需要，且帶有明顯的特指性和專項性。審計機關實施與產業經濟發展有關的專項調查，與政府其他部門或社會“民調”機構不同，一是審計專項調查是審計機關獨立地和自主地進行的調查，不受委托者和被調查者的干擾；二是審計專項調查是採用審計手段，具有一定的強制性和權威性，被調查單位不能拒絕；三是調查的形式多樣，不拘一格，完全根據政府委托者的需要，開展多渠道、多角度地實施調查取證或資料補證；四是審計主體對信息具有自動“過濾”功能，能夠排除各種阻礙，保證調查結論的可靠性。

　　4.產業政策的評估。

　　產業政策的評價不能由制定者完成，否則就會出現政府自我評價的局面。審計機關主持或參與產業政策評估能夠實現形式上“他評”而實質上“自評”之效果，在目前情況下無疑是最佳主體選擇。

　　5.產業績效的評價。

　　理論界認為產業績效評價通常是以資深專家和中立的研究機構為主體，由決策者、實施者和政策對象共同參與完成的。但該機構的組建和資深專家選擇以及其組織實施等問題，這在實踐中並沒有很好解決。審計機關的法律地位和主體特征，相對政府其他部門、社會團體、組織和機構來說，無疑是較合適的評價者。

　　6.產業規劃的論證。

　　審計機關以獨立的地位和社會利益代言人的角色介入政府產業發展規劃論證，具有較強的公信度和明顯的勝任性：審計主體具有信息優勢，能夠掌握規劃論證所需的產業經濟方面的信息；具有身份優勢，能夠以客觀公正的立場發表論證意見；具有地位優勢，能夠對政府產業規劃產生較明顯的影響力和說服力；具有仲裁優勢，能夠平息各產業或各企業可能發生的利益紛爭；具有監督優勢，督促政府將社會利益置於最佳位置，真正從社會整體利益和消費者利益角度來規劃產業經濟發展的走向，以效率原則協調各產業和企業在市場經濟中的角色和作用。

　　7.產業運行的監控。

　　審計是專司經濟監督的職能部門，具有較好的獨立性和美譽度，能夠將產業經濟運行的監督與其常規業務很好地結合起來，不僅能夠節約監控成本，而且能夠提高監控效率，將產業經濟運行監控與產業信息保障、產業政策評估等有機結合，以維護產業經濟安全運行。

　　8.產業風險的預警。

　　對產業經濟運行監控的結果須做出及時、靈活的反映和處置，特別是產業經濟運行出現異常或偏誤和嚴重的產業風險時須迅速預警，以引起政府和社會高度重視，並督促政府採取積極、穩妥措施進行協調、規範和控制。這種預警應當具有一定提前量，應對產業經濟發展的趨勢，對市場失靈和政府失靈的部位、程度、持續時間、影響面和影響程度等重要信息有準確的預測與判斷，且根據不同的風險程度發出強度不同的報警信號，為政府採取措施贏得時間、爭取主動創造條件。重視審計規制的風險預警作用，並充分發揮這一功能具有較大的經濟意義和政治意義。

　　9.產業運行環境的優化。

　　通過審計規制強化政府的企業產業化經營制度環境保障者、巨集觀調控者和公共服務者的角色；防範政府功能越位，沿用行政力量對產業經濟的過度推動；防範政府錯位，過度干預市場導致不同企業之間競爭的非平等性；防範政府缺位，市場失靈不能得到應有控制，健全的市場機制缺乏培育而趨於萎縮。

　　開展審計規制，要充分利用我國國家審計體制的優勢，使審計規制立於良好的制度基礎之上；要根據我國經濟建設發展，分析產業經濟發展及市場失靈出現的規律，判斷產業規制的需求水平，整合現有各政府部門所提供的產業規制資源，重新界定和完善各規制主體的分工協作；加強審計規制理論建設；催生有關審計規製法律法規的完善；提升審計主體的綜合素質；改進審計規制技術方法；大膽開展審計規制實踐與創新等，這些都是推行審計規制必須考慮和著手解決的問題。