政府投资审计

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　　政府投资审计是指审计机关依据国家法律、法规等规定，对使用财政资金、国有企业资金等投资的基本建设项目实施的监督行为。

　　1.政府投资信息化管理平台研发应用处于初级阶段。

　　政府投资信息化管理平台使审计机关能通过网络高效、全面地掌握本地区政府投资项目情况，为审计计划的制定、审计覆盖率的提高、竣工决算必审制打下基础，并实现项目全过程监督和管理。但目前政府投资信息化管理平台的开发处于无序状态，未站在政府的高度，对开发的目标、形式和内容不统一。上海、大连、广州等部分发达城市目前已经开始运用政府投资信息化管理平台，但应用深度和广度不够，有的网上申报系统己投入应用，网上投资审计管理系统尚未投入信息分享，仍处于孤岛状态。

　　2.工程造价软件应用尚未普及。

　　工程结算审计是固定资产投资审计的主体和重点，工程造价软件随着计算机技术的日新月异有了长足的发展，把审计人员从繁重的手工劳动中解脱出来，效率得到成倍提高。但～方面由于工程结算审计的专业性强、行业跨度大、被审计单位未实行计算机管理等种种原因，审计大多靠人工或半人(人工输入被审计单位所有单据后再进行计算机审计)操作；另一方面工程造价软件尤其是钢筋软件远没有成熟，由于工程本身的复杂性所致，对于通用的构件，一般都能解决，复杂的如高层基础中高低、大小和连体集水坑、电梯井坑、造型复杂的异型阳台、线条等目前国内各家软件对它无能为力。

　　3.复合型人才缺乏，信息化审计难以深入。

　　近几年，虽然审计机关通过各种途径大力开展计算机知识培训，优化人员素质结构，使审计人员的整体素质有了一定的提高，但目前真正具有较高计算机应用水平的人员并不多，既精通计算机编程又熟悉投资审计业务的复合型人才则更少。同时，许多审计人员的计算机应用水平及相关技能无法得到同步提高，计算机应用仍停留在较低水平上，操作技能还不熟练。因而政府投资审计计算机人才缺乏的问题，也是制约投资审计信息化建设和发展的因素之一。

　　1.利用好现有已开发成熟的信息系统。

　　一是要大力推广应用金审工程一期的审计管理系统(OA系统)和现场审计实施系统(AO系统)，同时主动取得审计署技术上的支持，在使用过程中根据政府投资审计的特殊性进行二次开发，对投资审计的业务流程及主要审计内容予以规范。二是筛选和整合地方审计机关自主开发应用较好的投资审计软件，经过再次创新升级后推广应用。

　　2.进一步开发应用政府投资信息化管理平台。

　　政府投资信息化管理平台涉及多个职能部门，其开发必须站在政府的高度，得到政府的支持，以各级审计机关为主进行开发，并充分考虑各职能部门的需求，得到各职能部门的配合和支持。管理平台应将政府投资项目从立项到竣工决算审计全过程尽可能的纳入平台范围，主要功能包括网上申报和审计管理两大类，可与AO系统相配套衔接，实现信息资料的共享。同时加大政府投资项目信息在各个职能部门和审计机关之间的资源共享，整合审计资源，形成监督合力，为实现政府投资项目全过程跟踪审计和联网审计打下基础，实现政府投资项目审计监督与管理的全面升级。

　　3.熟练掌握运用各类工程审计软件。

　　目前，神机妙算、广联达、鲁班等工程造价软件己在逐步替代原始的手工计算工具。在工程结算审计工作中，运用计算机作为辅助审计手段，能够减少大量的手工操作，尤其是在套定额、取费、调整材料差价和人工费调整及自动计算、生成表格等方面起到了事半功倍的效果。在工程结算审计中要想把好费用定额的套用与取费标准、取费程序关，关键就是要运用好工程造价软件，选择适用的单位估价表、材料差价等模板，审查费用标准是否准确。

　　4.构建信息平台，加强信息的交流与沟通。

　　可在互联网上创办由审计署投资司管理的全国性投资审计论坛，方便一线审计人员对审计理念、审计技术方法、审计经验体会、审计中遇到的困难和问题等各个方面进行交流学习。各基层审计机关有能力的也可建立区域式投资审计论坛，满足当地投资审计人员交流的需要。同时建立长效的激励机制，鼓励全国各地审计机关、大学院所、社会人士在论坛上积极发言，以贯彻李金华审计长“开门审计”理念。

　　5.建立和健全复合型人才培养机制。

　　人才是信息化建设的保障，各级审计机关只有储备足够的复合型人才，才能满足审计事业发展的需要。一方面，要从大专院校引进人才，就投资审计来看，急需引进工程、计算机专业人才，为投资审计可持续发展注入新鲜血液；另一方面，要对现有的一线人员进行知识更新培训，既要注重培养较高层次的信息化专业人才，也要开展普及性操作培训，确保所有审计人员都能熟练应用计算机。同时，省市级审计机关可建立专业技术人才库，及时为基层审计机关调剂专业人才，避免基层审计机关出现人才断档。

　　1.审计法及审计法实施条例侧重财政财务收支的审计立法，对政府投资建设项目审计内容的规定过于笼统。

　　一是审计法对政府投资建设项目涉及设计、施工、采购等单位的审计监督范围不明确。审计法第二十二条只规定了监督的内容而没有明确监督的范围，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项I71的预算执行情况和决算，进行审计监督”。虽然审计法实施条例第二十一条对审计监督的范围作了补充规定， “与国家建设项El直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督” 。显然立法档次低了一级，容易引起误解。

　　二是审计法实施条例确定审计监督的对象与政府投资建设项目审计内容有出入。审计法实施条例第三章审计机关职责第二十一条规定：“接受审计监督的国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”第二十二条规定： “审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。”这极易引起误解，认为审计机关只能对财务收支活动即财务资料进行审计监督，除此之外都属超出权限范围的活动。虽然 审计机关国家建设项目审计准则 规定了政府建设项目预决算审计的内容包括对项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但由于审计准则的法律效力较低，且主要是规范审计机关如何开展工作，所以实际工作中，还是给政府投资建设项目审计的开展带来了很大的困难。

　　三是审计监督的依据过于狭窄。政府投资建设项目审计的依据由以下三个层次组成： ① 方针政策。主要是指党和国家在一定时期颁发的与国民经济发展有关的宏观调控政策、产业政策和一定时期的发展规划等。它们直接影响建设项目的投资决策审计工作，是建设项目审计的宏观性与指导性的依据。②法律法规。这是建设项目审计必须严格遵照执行的硬性依据。主要包括：审计法、建筑法、合同法、招标投标法、价格法、税法、土地法以及国家、地方和各行业定期或不定期颁发的相关文件规定等。③相关的技术经济指标。具体是指造价审计中所依循的概算定额、概算指标、预算定额以及建设项目效益审计时所依据的有关技术经济分析参数指标等。造价审计是投资审计区别于财务收支审计的重要特点，依据“相关的技术经济指标”进行审计评价并作出审计结论，对此审计法实施条例的规定不明确。若不进行造价审计，从某种程度上讲等于放弃了竣工决算审计，这与审计法的立法精神是相违背的。

　　四是政府投资建设项目审计的权限不清晰。审计法对于政府投资建设项目审计的权限规定过于含糊，特别是被审计单位负责人对提供资料的真实性和完整性的承诺，仅限于财务会计资料，显然不利于政府投资建设项目审计工作的开展。

　　五是审计法规定的审计处理措施中，对政府投资建设项目审计而言，缺乏针对性。审计机关在审计法权限内结合具体法律法规进行处理处罚，但相对政府投资审计而言，缺乏适用性和针对性。如违反基本建设程序、超概算投资、未实行招投标或招投标不规范等。

　　六是现有的法律没有为施工单位提供知情权和法律救济途径。对工程造价真实性的审核，是政府投资项目审计的重要组成部分。工程造价真实性的结果，即工程价款结算中多计少计的工程款调整，不但涉及建设方， 目前主要涉及的还是依据审计结论调整工程款的相关方即施工单位。审计法第四十一条和 政府投资项目审计管理办法》第七条规定，审计机关竣工决算的审计报告和审计决定送达建设单位，未明确要送施工单位。这样在政府投资项目审计中，施工方就成了与审计结果有直接利益关系的第三人，可法律并没有为第三人提供应具有的知情权和法律上的救济途径。施工单位具有参加行政复议和行政诉讼的权利，但无提起行政复议和行政诉讼的资格。当审计发现多计工程款，责令建设单位与施工单位依法据实结算，此时对建设方有利但对施工方不利，这时建设单位一般不会提起行政复议或行政诉讼，而施工单位又无提起行政复议和行政诉讼的资格，就失去了参加行政复议和行政诉讼的权利，这样施工方必定会利用合同向建设方提起民事诉讼，从而给审计机关审计结论的落实带来了很大的麻烦。

　　2.((建设项目审计处理暂行规定))对于违反财政财务收支行为的审计执法来说还是相对不足，处罚规定比较笼统，且档次太低，多数内容已过时。

　　如第八条违反规定超概算投资、第十一条截留、挪用国家建设资金、第十六条虚列投资完成额等的处理与 财政违法行为处罚处分条例》第九条的规定不符，第十四条对施工单位在施工中偷工减料的处罚与 建设工程质量管理条例 第六十四条不符，第二十二条中 关于违反财政法规处罚的暂行规定 已经废止。审计处理依据不足，使得审计执法面临审计范围宽、处理难的问题。

　　3.(政府投资项目审计管理办法》第十一条规定“建设单位或者其他相关单位对审计结果有异议，可依照有关规定向上一级审计机关或本级人民政府提请行政复议”与(《中华人民共和国行政复议法 第十条第三款的规定不符。

　　即政府投资审计预决算审计结论的主送对象建设单位可提起行政复议，与其相关的施工单位作为与审计结果有直接利害关系的第三人，只有参加行政复议的权利，但无提起行政复议的资格。

　　4.(《审计机关国家建设项目审计准则 的审计内容与审计法实施条例存在差异。

　　(《审计机关国家建设项目审计准则》虽然规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但由于审计准则的法律效力较低，且主要是规范审计机关如何开展工作，而这些审计内容与审计法实施条例规定的财务收支概念在字面上存在差异。

　　5.高院民一他字第2号电话答复意见不具有普遍适用的法律效力。

　　最高人民法院民一他字第2号(关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见 (已下简称 电话答复意见》)的全文是： “你院‘关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示’收悉。经研究，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”该电话答复意见存在许多法律和实际的问题：一是在制定程序、发布形式上与 最高人民法院关于司法解释工作的若干规定 (法发[：2007：3 12号)的要求不相符。二是在内容上与审计法规定的政府投资项目审计职能相冲突。.三是审计法属于公法，它代表国家利益和公共利益，并协调个人、集体和国家之间的利益关系；合同法属于私法，它维护的是双方当事人的利益， ((电话答复意见 人为地将审计法与合同法对立起来，从“法律”上为国有资产的流失打开了缺口。

　　审计法与合同法。

　　在政府投资项目审计中，会涉及三个法律主体，具有双重的法律关系，即审计机关、建设方和施工方。这三个法律主体中，审计机关与建设、施工等单位是审计与被审计的法律关系。是一种行政监督法律关系，行政法律关系是行政机关依职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人的地位是不平等的，法律主体之间通过审计法等相关法律 法规对其双方的权利、义务关系进行规定。而建设方与施工方是基于提供劳务所形成的民事法律关系，民事法律关系体现平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的，有合同法、招标投标法等民事法律对双方的权利和义务来进行约定。但由于审计法和合同法对政府投资审计涉及双重法律关系缺少共同明确规定，当这两种法律关系在工程造价上交叉时，就产生了法律冲突。这也是目前政府投资审计亟待解决的一个问题。

　　工程审价与行政审计。

　　有种观点认为，工程审价不属行政审计的范畴，工程审价是以施工承包合同为基础，以承发包双方发生的实物交易为依据，按照国家建设行政主管部门颁发的预算定额 工程消耗标准、取费标准以及人、机、料消耗等标准进行核算。目的是解决工程建设活动中工程造价的确定与控制，是确定造价的实施过程和行为。而行政审计是由行政机构实施的检查被审计单位的会计凭证、账本、报表及其他与收支有关的资料和资产，监督财政、财务收支是否真实、合法和有效的行为。目的是加强对公有制投资者资金进行有效控制，减少投资者滥用职权或转移资金，防止建设资金流失，是一种行政监督行为。因此，审计机关的审计结论只针对建设单位，对施工单位没有法律约束力，用审计结论来干预合同的审价或招标确定工程造价的原则，是违反合同法的行为。很显然，这种观点是错误的。审计法第二十二条明确赋予了审计机关对政府投资项目进行竣工决算审计。竣工决算范畴为项目整个建设过程中所发生的一切合理费用，而竣工结算仅仅是建设项目中建设与施工单位之间进行结算的一个步骤，理应隶属于竣工决算。

　　传统审计与效益审计全过程跟踪审计。

　　((审计署2008至2012年审计工作发展规划》强调在注重真实性、合法性审计的同时，全面推进绩效审计。坚持多种审计类型的有效结合，积极探索对特大型投资项目、重大突发性公共事项等的全过程跟踪审计。这既是审计工作发展的需要，也是社会发展的需要。传统审计以查错纠弊为主，促进了投资市场的健康稳定发展；效益审计从投资者的角度，提出了增收节支、提高资金使用效益、减少损失浪费和效益低下的审计目标，促进了投资者提高项目管理水平。但目前效益审计和全过程跟踪审计的理论及法律基础尚不完善，全面开展尚有一定的难度。

　　完善政府投资项目审计监督的法律法规，最终从法律层次上解决存在的问题。首先，加快关于政府投资项目审计监督法律法规的立、改、废工作，推动国务院出台(政府投资项目审计监督条例》，对政府投资项目审计监督的职责权限、监督方式、监督对象、监督范围、法定程序、法律责任等问题予以明确规定，从而将政府投资项目审计监督工作完全纳入法治轨道。其次，积极探索建立以行政合同法为核心的完善的行政合同法律制度，对行政合同的范围进行准确的界定，对行政合同订立、履行的程序以及合同双方当事人的权利义务予以明确，对行政合同纠纷的解决途径予以规定，改变我国目前法律上将行政合同与民事合同混为一谈的局面，从而将政府投资项目合同从民事合同中剥离出来，确立其行政合同的法律地位，把政府投资项目合同涉及的法律问题纳入到行政合同法律制度的框架下予以解决。第三，鉴于政府投资审计项目的特殊性，建议审计署与最高人民法院沟通，就高院民一他字第2号的合法性及施工单位的知情权和法律救济途径作出司法解释。第四，加强政府投资项目管理，科学界定相关行政机关的职权、行为边界和法定责任，这也是目前解决由政府投资项目审计监督引起的法律问题的一个重要途径。进一步拓宽审计内容，对审计范围和内容有一个更加明确的定位。现行审计法将审计内容仅限于财政、财务收支，而随着绩效审计的逐步开展，政府投资审计将会更多地涉及管理、决策行为，迫切需要对审计范围和内容有一个更加明确的定位。因此建议在 政府投资项目审计监督条例 中，将政府投资和以政府投资为主的建设项目的审计范围界定为包括前期审计、合同审查、在建工程审计、财务审计、决算审计、效益评价等。积极推行审计结果公告制度。现有审计法对审计结果公告的用词过于模糊，因此建议在(《政府投资项目审计监督条例))中，明确规定哪些内容必须公告，怎样公告，哪些内容不宜公告，使审计结果公告程序化，从而使审计机关“依法”而不是“依政府意志”公告审计结果，实现依法行政目的。

　　(一)“高估冒算,多计工程造价”依旧是当前项目建设中的主要问题。

　　近年来我们对政府投资建设的竣工项目进行了多项审计,审计项目个数逐年增加,审计核减金额也逐年上升,这一方面有赖于审计投入的加大,但另一方面也表明建设项目中的水分依旧很多。2005 年审计项目数39 个,核减金额26 57 万元, 2006 年审计项目数43 个,核减金额2 878 万元,20 07 年审计项目数5 5 个,核减金额达3 806 万元,呈现出逐年提高的态势。从审计情况来看,当前工程决算当中主要存在工程量计算错误、定额换算不彻底、重复签证、计取的材料价格偏高等现象。如对某道路改造工程竣工决算审计中,针对上述问题共核减1165 万元,占工程总投资的14 %。

　　(二)“建设资金来源渠道单一, 部分项目存在缺口”是当前项目建设中的一个亟待解决的重要问题。

　　部分项目由于建设资金始终不能全部落实,导致项目竣工后,工程款长期拖欠,影响了正常的经济秩序。如有一艺术中心工程竣工两年后建设资金缺口仍有近1700 万元,拖欠主要施工单位工程款两年多。不仅大型建设项目如此,一些中、小型项目资金缺口也十分严重,不能按合同及时支付工程款。究其原因,当前项目建设中,资金来源渠道过于单一,过分依赖财政拨款,缺乏其他融资手段和能力,造成财政投入启动资金后,后续建设资金无法跟上的局面。

　　(三)“基本建设程序不规范, 相关手续不完整”是当前项目建设中的比较突出的问题。

　　经过连续数年的工程专项治理后,规范基本建设程序普遍得到了建设单位的高度重视,有了较大的改进。但部分项目、个别环节的基本建设程序仍然是一个比较突出的问题。具体表现在以下方面:

　　1. 招投标程序不规范,存在不完全招标现象。招投标工作是整个建设项目前期的关键阶段,不仅产生最终的施工单位、监理单位,同时也对这个项目的预算价格,建设项目的工程质量等方面产生深刻的影响。近年来在有关部门的大力推进下,已经取得了显著成效,但目前仍有部分建设单位未能严格执行工程招投标程序。审计发现,有的项目肢分解工程规避招标,少报多建, 化大为小。有的项目附属工程不招标,或招投标未通过建设行政主管部门进行,存在私自招标现象。

　　2. 建设用地不规范,不办理国有土地使用证。我们在对某医院综合病房楼工程审计中发现,建设单位一直未到国土部门办理国有土地使用证, 违反了《江苏省国有土地管理条例》有关政策规定。

　　3.“超规模、超投资”建设仍有发生。审计发现一服务中心工程经批准的扩建面积为920 平方米,计划总投资560 万元。而实际总建筑面积达1769 平方米, 实际总投资620 万元,超建筑面积849 平方米,超计划投资60 万元。项目建设中的种种不规范行为,从主观上讲,主要是建设单位对于规范基建程序不够重视,片面追求经济效益和形象进度,忽视了规范行为对项目建设和风险防范的重要作用。从客观上讲,目前在基本建设程序的个别环节上,还缺乏一定的刚性制约手段, 存在着漏、逃、瞒的机会,为建设单位种种不规范行为提供了条件。

　　(四)“内部管理不健全, 现场管理有漏洞”是当前项目建设中比较普遍的问题。

　　建设单位作为项目的主要责任人,承担了项目的主要管理职能,但由于部分项目的建设单位是临时机构,人员对基建业务不是很熟悉, 所以在合同签订、现场管理和材料管理上缺乏经验,让施工单位有机可乘。具体表现在:

　　1. 合同签订不规范,现场签证混乱。如对一综合大楼审计中发现,个别合同内容前后矛盾,如消防工程合同中有按总包单位承诺的12 . 8 4 %让利条款,但又按未让利的数字签订了合同。同时由于施工单位过多,施工现场管理也存在漏洞,出现了重复签证,交叉计算工作量的情况,有的签证超过实际工作量较多。如某加热泵基础的变更重复签证了三次,风机房填空板重复签证两次; 又如电气预埋线管签证量远远超过工程实际用量。

　　2. 现场工程监理的作用未能充分发挥。目前,所有的建设项目均已实行监理制,监理的主要责任是对工程的造价、进度和质量进行控制,但审计发现部分监理人员的工作责任心不强,业务水平亟待提高。我们在对一教学楼装修改造工程进行审计中发现,现场监理人员不经测量就在施工的《工程量核定单》签字认可, 造成工程量多计, 同时,还越权增加项目造价。该项目经审计后核减61 . 86万元,核减率高达47 % 。

　　针对上述问题,提出如下建议:

　　(一) 加强法制建设,为投资审计创造良好的执法环境。进一步修改和完善相关的法律法规,堵塞漏洞,同时增强人们的法制观念,使政府投资审计有法可依。

　　(二) 加大综合监管力度,形成执法合力。加强和完善建设行政管理部门对工程建设的宏观管理工作,进一步理顺管理体制,整合管理权限。同时纪检监察、检察机关、建委、城建、财政、审计、工商等部门要密切配合, 加大综合监管力度,形成全过程、全方位的监督执法合力, 对发现的有关单位和人员违纪违规问题要严厉查处,确保权力公正运行。

　　(三) 建立政府重点投资项目的审计员派驻制度,实现对于重点投资项目的全过程跟踪审计。只有将审计延伸到项目决策、论证、实施、评估、验收的全过程, 将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来,把投资审计工作贯穿于建设全过程, 才能及时发现问题,堵塞漏洞, 减少损失, 提高投资效益。

　　(四) 严格招投标程序,量体裁衣,打破行业垄断。严格执行工程项目招投标制度,实行项目法人责任制、建设监理制和合同管理制。政府投资项目要率先垂范,坚决制止不按建设程序现象的发生,使有限的资金发挥更大的经济、社会效益。

　　(五) 强化对项目设计、勘察、建设、监理单位的管理。加强勘察设计阶段的监督管理,推行勘察设计招投标制,在招标文件中明确工程内容、设计范围、设计深度、图纸内容、设计进度、设计标准和设计质量要求。严格审查设计单位的资质等级,杜绝出卖图签的行为。同时应积极推行限额设计, 即按照批准的可行性研究报告和投资估算,在保证质量、功能要求的前提下,控制施工图设计和预算。建设、监理单位要建立和落实工程项目责任制,建立和健全项目施工、操作、结算变更管理制度,涉及费用增加的隐蔽工程记录、现场签证必须由设计单位和甲方业务主管领导签字认可。此外,应认真组织好图纸会审工作,及时纠正设计中的缺陷和失误, 提高设计深度和设计质量,尽量使设计完善合理,减少或杜绝设计变更。

　　(六) 针对当前工程建设中“高估冒算”的现象,应强化施工现场的管理, 完善内控制度,建立完善的岗位责任制,明确各部门职责。要加强对工程监理单位的监督管理,并在合同中有明确的条款,对不负责任的监理单位和人员进行约束。加强对工程项目设计变更的管理,特别是对项目变更签证的管理。工程严格按图施工,除有设计变更外,工作量一般将不予调整,提倡现场无签证,这样既提高了工程预算的准确度,又方便了工程竣工结算。建设单位现场管理人员要坚持详记工程日记,有效防止虚假工程量和虚假变更单的产生,挤掉高估冒算的水分。

　　目前,项目投资主体多元化，资金来源多渠道,给政府审计提出新的课题。面对新形势,投资审计要与时俱进地加强学习,开拓视野,克服思维定势,努力增强工作的系统性、创造性和前瞻性,力争建设项目审计在广度和深度上有所突破。进一步提高竣工决算审计覆盖面,积极探索竣工决算审计的新方法、新思路,充分整合审计资源,统一协调部署,按照“财政资金走到哪里, 审计就要跟到哪里”的要求,对财政性资金投入较大的建设项目,全面加大跟踪审计力度。注意从工程项目中揭露问题、分析问题,找出规律性的东西,为政府提出有针对性的建议,为领导决策提供依据。