稅收國際協調

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　　稅收國際協調是相關國家採取措施來處理國際間稅收關係問題。由於稅收協調的範圍、程度不同，稅收國際協調可以劃分為四個層次：一是主權國家為適應經濟全球化的發展，主動改革本國的稅收制度或稅收政策，使稅收制度或稅收政策接近國際慣例；二是兩個特定主權國家通過磋商，在意見一致的基礎上簽訂稅收協定，協調兩國之間的稅收雙邊關係；三是在區域經濟一體化的基礎上，為了共同的目的，區域經濟一體化成員國採取一致的稅收政策；四是在國際組織協調下，各成員國採取一致的稅收行動，取得共同利益。當前世界經濟合作與發展中的稅收國際協調是稅收國際化一個相當重要的環節。

　　稅收國際協調的前提，就是以國家主權為根據的稅收管轄權。儘管第二次世界大戰後各種國際組織層出不窮，經濟利益集團不斷分化組合，國家的數量很可能有增減變化，但是，作為獨立國家的基本主權實體仍然繼續存在，各個獨立國家不會輕易放棄自己的稅收管轄權。當出現國與國之間的稅收矛盾或國際稅收問題時，最好的解決辦法只能是相互協商或合作。

　　（一）稅收國際協調有利於各國經濟共同發展。國際相互依存已經成為世界各國有識之士的共識，但是各國經濟的發展經常處於不平衡狀態，發達國家與發展中國家的差距正在擴大。特別是當發達國家技術進步的速度超過發展中國家吸收技術的速度時，這種差距會更大。所幸之處，發達國家認識到發達國家的未來發展有待於發展中國家的發展；發展中國家也認識到他們的未來發展依賴於能否有效地參與世界經濟合作。因此，基於相同的願望，發達國家與發展中國家共同成為稅收國際協調的積极參与者。

　　（二）稅收國際協調是國際經濟交流的需要。國際經濟交流由早期的商品流動、資本流動，發展到服務、勞務流動，涉及到經濟生活的方方面面。由此，國際經濟交流要求避免相關國家的雙重徵稅，要求相關國家稅制互相銜接，要求公平稅負、無稅收歧視等等。這樣，稅收國際協調便應運而生。

　　（三）稅收國際協調可避免稅收不良作用。由於各國稅制差異，對國際經濟活動會產生多種不良影響。（1）較高的關稅壁壘和雙重徵稅的風險阻撓有益的國際貿易和國際投資活動，這是國際經濟活動的巨大障礙。（2）各國的各種增稅或減免稅措施，引導跨國企業以非經濟方式進行國際貿易和國際投資，發生資源配置的扭曲。（3）跨國經營企業為了適應和遵守各國不同的稅制，需要增加相應的財務管理工作，增加跨國經營管理費用，不利於國際資本的流動。（4）一國競爭性的稅收政策對相關國家造成危害，其他國家採取的相應稅收措施會演變成無休止的爭鬥。最終影響國際經濟的繁榮。20世紀90年代以來，有害的稅收競爭（Harmful Tax Competition）越來越引起OECD組織的重視，2000年曾召集部長級會議，專題研討此類問題。

　　基於以上幾點基本理由，稅收國際協調日益顯現出必要性。

　　稅收國際協調的內容涉及稅收管轄權、稅收制度、稅收政策和稅務合作等。（1）稅收管轄權是每一個主權國家專屬的稅收徵管權力，當稅收管轄權交叉、衝突時，就需要各方通過稅收國際協調解決矛盾。（2）各國經濟發展的歷史階段不同、經濟發展水平不同，就會存在稅收制度的差別。稅收制度的差別不利於國際經貿關係的正常發展，有必要通過稅收國際協調優化稅收制度。（3）由於各國稅收政策的影響，可以導致經濟資源的人為流動，因而需要通過稅收國際協調，促使世界各國在重大問題上採取一致的稅收政策。（4）隨著國際依存關係的深化，貨物、資金、人員和信息的流動非常頻繁，使各國稅務當局通過稅收情報交換、稅務高級人員的交流和加強跨國稅收管理的合作等方法，努力堵塞漏洞，減少稅收流失。

　　稅收國際協調的主要形式為稅制改革、稅收宣言、稅收協定、區域協調和國際組織協調。（1）稅制改革是特定主權國家通過改革本國稅制，使國內稅制適應稅收國際潮流，促進國際經貿的發展。20世紀80年代以來，以降低稅率、擴大稅基為主要特征，席卷全球的稅制改革，就是各國適應稅制變化潮流的一種主動性稅收國際協調。特點是單方面行為，自主性稅收協調，不直接涉及具體對應的國家稅收關係。（2）稅收宣言是幾個國家聯合宣佈一項稅收政策的主張。例如，亞太經濟合作部長會議（Asia- Pacific Economic CooperationAPEC）2001年在上海召開了第9次各國領導人會議，宣稱“在APEC區域內對電子交易暫不征收關稅”。特點是簡單、明瞭地表明有關國家的原則、立場。（3）國際稅收協定是國與國之間簽訂的分配稅收管轄權及進行稅收合作的規範。通過簽訂國際稅收協定協調稅收國際關係是當前世界各國處理稅收關係的普遍做法，特點是尊重締約國雙方的稅收管轄權，尊重締約國各自的稅制現狀。（4）區域協調是特定經濟區域內的成員國採取統一的稅收行動。例如，歐盟已經在區域內取消關稅，對外採取統一關稅。成員國的國內稅制也大體相同。特點是區域內的多邊、區域外的一致形式。（5）國際組織協調是通過權威性的國際組織，指導、規範和協調各國稅收關係，將來，還可能存在國際組織的稅款征收。特點是國際性和成員國部分國家稅收管轄權的喪失。上述5種主要形式表現了稅收國際協調的從低級向高級發展的歷史過程。

　　稅收國際協調可以分為主動性協調和被動性協調兩大類。目前稅收國際協調以主動性協調為主，主要通過國際稅收協定和稅收一體化的形式實現。

　　（一）國際稅收協定。目前世界上已經簽署的2000多個雙邊稅收協定中，多數是關於所得和避免雙重徵稅問題的協定。隨著國際投資的擴大，各國間資本流通的加快，各國間的人員流動也日益頻繁，不可避免地出現對所得的雙重徵稅和國際逃避稅問題。國際雙重徵稅阻礙國際資本流動和人員交流，違背稅收中性原則，損害國際經濟交往國家的共同利益。國際逃避稅造成各國政府的稅收流失。因此，經濟來往密切的國家聯合起來，進行稅收的國際協調，通過簽訂國際稅收協定消除國際雙重徵稅和抑制國際逃避稅。

　　1920年，布魯塞爾國際稅收大會向當時的國聯提出要求，採取行動避免國際雙重徵稅問題，開始出現初級的國際稅收協定。後來，經過幾十年無數稅收專家的努力，制訂出0ECD“對所得和財產雙重徵稅的協定範本”和聯合國“發達和發展中國家對所得和財產雙重徵稅的協定範本”，作為各國簽訂國際稅收協定的基本依據。20世紀90年代以來，0ECD和聯合國都對“兩個範本”進行了修改，以適應國際經濟環境的變化。至今為止，各國相互之間簽訂的稅收協定已經形成交叉網路，覆蓋世界上絕大多數國家。截止2002年1月，我國也已對外簽訂了72個避免雙重徵稅的協定，為促進與我國有經貿關係的國家之間的交流和合作發揮了積極作用。

　　（二）稅收一體化。國際稅收一體化是20世紀80年代出現的新生事物。這一新形式的出現是國際社會長期進行稅收協調的結果，也是世界經濟發展的必然趨勢。

　　歐共體（EEC）國家推行稅收一體化的政策，取得了突破性進展。早在歐共體1958年成立之初，就堅持不懈地致力於共同體內部的經濟一體化和政治一體化。就稅制方面而言，1968年實現取消工業品內部關稅，並且對外統一關稅稅率。1969年實現了取消農產品內部關稅。從1967到1986年又連續發佈了有關增值稅的21個指令，協調各國增值稅。1985年6月歐共體發表《內部市場一體化白皮書》，建議於1993年成立一個完全統一的歐洲市場，實現商品、貨幣自由流通和人員的自由流動。根據歐共體的安排，各成員國在1992年年終前完成增值稅的協調工作。除此之外，歐共體在直接稅方面通過了關於股息、企業改組和轉讓定價稅收問題的兩項指令和一項協議。上述稅收一體化的各種措施將大大推動歐共體統一市場的發展，並對世界各國產生重大影響（曲少林，1992；唐騰翔，1992）。為了推進一體化的進展，1992年在荷蘭馬斯特裡赫特簽署的歐洲聯盟條約賦予歐洲共同體新的意義，由此產生了一個新的名稱：歐洲聯盟（The European Union EU）（簡稱歐盟）。條約涉及的內容有歐洲公民定義，統一貨幣，共同外交和安全政策，在法律事物和國內事物里的合作，賦予歐洲議會更多的權力以及在其他許多方面採取新的和更強有力的行動的可能性（如文化，教育，培訓，環保和保護消費者利益等）。1995年，奧地利、瑞士和芬蘭成為新的歐盟成員國，使成員國數達到15個，其它國家特別是中、東歐國家也可望陸續加入歐盟。歐盟擁有自身的機構，使成員國政府可以在歐洲範圍里採取所需的決定併在整個歐盟內實施。歐盟還有獨立的預算（1993年為650億埃居或800億美元），約為各成員國國民生產總值的1%.歐盟預算的主要來源是各成員國上繳的進口稅、農產品徵稅和增值稅的一部分。歐盟通過獨立預算、稅收制度建議和指令，更加加強了稅收一體化的實施。

　　歐洲統一大市場的建立首先影響直接經濟聯繫國，歐共體與69個非洲、加勒比和太平洋國家在1989年末簽訂的第四個《洛美協定》，並於1990年3月1日起正式生效。這是繼1975年第一個《洛美協定》以來，當今世界上規模最大的南北合作協定，也是歐共體稅收一體化最大的聯繫國制度。這個協定繼續保留了普遍優惠制（GSP）和充分積累制度（full Accumulation）（車明輝，1992）。

　　“北美自由貿易區”有可能成為另一個實行稅收一體化的地區。加拿大政府1990年9月24日決定參加美墨自由貿易區的談判，美加自由貿易區將和美墨自由貿易區聯成一片，形成“北美自由貿易區”。其地域將超過歐盟，並且觸動了拉美髮展中國家加快一體化步伐（武雅婷，1992）。

　　拉美國家經濟一體化活動由來已久，1960年代就成立了拉美自由貿易協會組織。在此基礎上於1980年代建立包括11個國家的拉美一體化協會，協會成員國採取照顧經濟發展水平較低國家的關稅政策。“中美洲共同市場”11國也根據稅收一體化精神重新制定“關稅條例”，逐步取消成員國之間的貿易關稅壁壘。

　　太平洋地區之間的經濟合作的進一步發展，也出現了一體化的跡象。由於歐洲統一市場逐漸形成，“北美自由貿易區”的出現，以及GATT第八輪“烏拉圭”談判步履艱難，推進了環太平洋地區的合作進程。亞洲地區成立了東盟自由貿易區，到2010年，6個老成員國（包括印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國、菲律賓和汶萊）要率先實行互免關稅，到2015年所有成員國要全部互免關稅，實現貿易自由化（暖風，2002）。我國也加強了與東盟的聯繫，2001 年11月，我國與東盟達成在今後10年內逐步建立中國—東盟自由貿易區的共識，我國與東盟10國的進出口關稅將進一步降低，直至最終實現互免關稅。值得註意的跡象是1980年代以來召開了兩個具有重大意義的會議。一個是包括中國在內的環太平洋經濟合作會議（Pacific EconomicCooperation Council PECC）第7屆大會，共有15個國家或地區參加，這次會議決定與APEC合作；另一個是由澳大利亞於1989年倡議召開的亞太經濟合作部長會議（APEC）已有18個國家及3個觀察員參加，2001年在上海召開了第9次各國領導人會議，宣稱“迎接新世紀的新挑戰。決心通過參與、合作，實現共同繁榮”。並且承諾“在APEC區域內對電子交易暫不征收關稅”。兩個會議標志著太平洋區域經濟合作正在邁向一個新臺階。

　　區域性經濟合作在其它地區也在形成中，1991年6月，非洲統一組織51個國家的領導人共同簽署了關於建立非洲經濟共同體的條約，預計3或4年內分6個階段逐步建立共同市場，西非地區也要建立西非國家經濟共同體。海灣6國已達成協議約定在1999年前正式成立共同市場。伊朗、土耳其、巴基斯坦和獨聯體的 6個中亞共和國已組成了西亞經濟合作聯盟。區域經濟集團化的加強，離不開成員國之間的稅收協調，稅收一體化趨勢勢必更為明顯。

　　（三）國際組織的作用。二戰以後建立了以聯合國為核心的許多國際性組織。這些組織對於維護世界和平，協調各國經濟，救濟貧困地區和處理各種國際事務等發揮了重大作用。這些國際組織的活動經費主要來源於成員國的捐款或費用分擔，這種方式常常受到成員國有目的的要挾，或因種種理由拖欠而造成財政拮据。如何保證國際組織收入穩定，是一個既有現實意義，又具有深遠影響的重要事情。《聯合國海洋法公約》開創了可供參考的先例。按照公約附件三第13條的規定：進行深海礦藏資源的開發必須遵守所有公約簽署國組成的國際海洋管理機構制定的規定，開采國必須事先經該機構批准並繳納一定的費用。繳納費用的形式有兩種：一種是按加工後金屬的市場價格的一定百分比繳納，這種收費具有營業稅特征；一種是按生產費用加一部分凈利繳納，這種收費又接近於產品稅特征。實際上該機構已成為一個徵稅實。歐盟實行獨立的預算，主要來源是各成員國上繳的進口稅、農產品徵稅和增值稅的一部分，開創了國際組織間接徵稅的先例，也為國際組織保障穩定的收入提供了寶貴經驗。

　　建立一個統一的多邊國際稅收協調體系，進一步設計國際公認的標準稅制，這是許多人長期夢寐以求的願望。由於各個國家相對獨立的經濟利益的存在，實現這一理想目標還要經過一個長期過程。然而，世界性稅收國際協調和區域稅收一體化，大大增強了實現這一目標的可能性。

　　（一）區域共同市場的稅制及其協調的影響將是廣泛和深遠的，它將使共同市場內部各成員國稅制的某些方面趨於一致，稅收的民族國家屬性的色彩趨於削弱並淡化，而稅收的跨國家國際條約的特點日益增強。除此之外，由於區域共同市場的政治、經濟力量遠遠超過某一個單獨國家。因此，共同體的某種稅制協調將對其周邊國家、貿易伙伴和競爭對手的稅制及其改革產生重大影響。隨著區域共同市場的發展，稅收一體化越來越廣泛，成為可供選擇的最佳方案。一般一體化過程可分三步走：（1）關稅協調。對於成員國之間的產品和勞務進出口，可以有選擇地免除關稅或降低稅率，對於非成員國交易採取一致的關稅政策，消除關稅引起的貿易障礙。（2）間接稅協調。實行增值稅和消費稅的統一稅基，統一稅率，平衡稅負水平，以利於國際經濟交流。（3）直接稅協調。主要以稅收協定方式體現，協定不僅涉及避免所得稅和財產稅的雙重課稅，而且將涉及社會保障稅、贈予稅和遺產稅。值得註意的是，2001年10月23日，歐盟稅收委員會發佈名為《走向沒有稅收障礙的內部市場》的意見書，提出一項新戰略，要求歐盟範圍內的所有業務統一計算共同的所得稅稅基（《國際稅訊》，2002）。標志著直接稅協調的進一步深化。由於世界各國政治經濟發展的差異，在全球範圍內的廣泛性稅制協調的時機還不成熟。但是由於以某個經濟、政治或地緣原因組合起來的區域共同市場的數量和規模將得到發展，毋庸諱言，在21世紀，區域共同市場稅收的稅收一體化趨勢將成為稅收國際協調的重要特征。

　　二）稅收國際協調的另一個重要方面是國際性組織的稅收。國際組織在國際經濟中發揮著越來越重要的作用，然而，國際組織參與各種國際活動的經費，必須向世界各國籌集。隨著國際組織支出的日益擴大，籌集經費變得日益緊迫。2002年3 月13日，一個民間經濟組織（新經濟基金會）在英國倫敦召開國際反貧困大會，建議各國征收“托賓稅”，對每100美元的金融交易征收10～15美分的交易稅，為窮國的發展提供資金幫助。因而，建立一個穩定、充足的籌集資金渠道，規劃一個世界各國承認的標準收費方式，就成為所有國際組織認真對待的研究項目。

　　（三）國際組織在稅收國際協調中發揮了越來越重要的作用。國際貨幣基金組織和世界銀行都非常關註各國稅制發展動態，支持發展中國家的稅制改革。世貿組織、經濟合作和發展組織及歐盟直接參与了稅收國際協調的各種事務。世貿組織解決影響國際自由貿易的稅收障礙，取得了巨大的成功。經濟合作和發展組織致力於消除影響國際投資的稅收問題，成功地推廣了協調各國雙重徵稅問題的“OECD協定範本”。目前正在致力於治理國際避稅和跨國避稅的問題。歐盟已經在稅收一體化方面做出了突出貢獻。2002年3月16日結束的歐盟首腦會議通過了開放能源市場的決議，同時還決定在歐盟範圍內統一實施能源稅（陽艷平，2002）。扎扎實實地推進稅收一體化的進程。聯合國經社理事會（Economic and Social Council ECOSOC）也曾在自己的決議中強調了稅收領域國際合作的必要性，並建議聯合國秘書長向成員國發出提議，成立稅收合作委員會。2001年國際稅收協會年會也在呼籲國際社會行動起來，共同解決電子商務引起的跨國稅收問題。最近幾年，成立國際性的稅收組織，解決稅收協調的各種問題的呼聲越來越高，條件也日漸成熟，不久的將來，成立聯合國稅收組織將有可能從理想變為現實。

　　展望21世紀，稅收國際協調仍然困難重重，稅收一體化與稅制分立同在，稅收國際協調與貿易保護主義並存。國際稅收領域仍面臨需要解決的三大問題：第一，區域稅收一體化與國際稅收協調的關係。區域稅收一體化創造了一個良好的開端，為稅收國際協調指出了方向，較好地解決了區域內部一個國家與成員國之間的稅收關係。但是，區域稅收一體化還必須處理好與共同體外部國家或區域的稅收關係，才能促進世界經濟共同繁榮，否則，很可能會出現更大範圍的稅收磨擦和貿易壁壘，出現新形式的國際區域分割。解決這個問題的根本出路是建立聯合國國際稅收組織。第二，國際組織經費來源，我們暫稱其為“聯合稅收”。國際組織為世界各國服務，應該獲得穩定經費來源，因而需要研究如何收費、收費根據、收費標準等一系列問題，逐步設立規範性的聯合稅收。第三，國際稅收準則，建立一個標準國際稅收制度，使世界各國稅制趨向一致，這是許多有志之士多年的共同願望。標準國際稅收制度，有利於世界各國共同繁榮，促進國際經濟交流和發展。既要滿足各國實際情況的要求，又要使各國稅制標準化。毫無疑義，這個目標不會在短期內實現，但無論怎樣，經過堅持不懈的努力，在全球範圍內進行廣泛稅收國際合作的巨集圖是會最終實現的。

　　我國已經加入了世界貿易組織（WT0），國民經濟將日漸更加對外開放，國際經濟交往會更加廣泛、頻繁，稅收國際協調的問題也將日益增多。因此，有必要未雨綢繆，早做準備。

　　（一）中國在稅收國際關係中的地位。我國是聯合國常任理事國之一，參加了許多國際組織，在國際活動領域必將發揮越來越重要的作用。隨著我國綜合國力水平的提高，世界各國和國際組織越來越重視我國處理國際事務的立場。在國際組織討論稅收國際關係問題時，中國的態度也將成為不可忽視的重要因素。如果中國—東盟自由貿易區進展順利，稅收一體化問題，必將提上議事日程，我國必然將闡述我國對待稅收一體化的原則立場和具體方案。同時，我國對稅收國際協調的觀點將對東盟成員國的態度產生舉足輕重的影響。

　　（二）我國在稅收國際協調中存在的問題。在第九屆全國人民代表大會第五次會議的《政府工作報告》指出：“我國加入世貿組織，標志著對外開放進入一個新階段。我們要以積極的姿態，在更大範圍和更深程度上參與國際經濟合作與競爭。”我國在稅收領域的國際交流與合作已經有了一定的基礎，取得了許多成效。例如，我國已經與大多數建立經貿關係的國家簽訂了稅收協定。與0ECD組織建立了穩定聯繫，並多次派出人員參加OECD組織的交流活動。接待各國稅收代表團的來訪和參加國際組織有關稅收問題的各種會議。我國還曾經成功承辦了亞洲稅收管理研究組織的第28屆部長級會議。儘管如此，我國在稅收國際協調方面的工作仍然處於起步階段，有待於向更高、更廣的領域發展。

　　1、稅收國際協調中的主導地位不明顯，與我國的國際地位不相稱。我國既是發展中的大國，又是亞太地區的重要成員，由於在經濟發展中與發展中國家有許多相同之處，應該代表發展中國家的稅收利益與發達國家對話。同時，我國在國際活動中應有符合國家利益的區域或國際稅收政策主張。現階段我國在稅收國際協調領域的主導作用還沒有顯露出來。

　　2、在國際稅收領域發表我國對國際稅收問題見解的機會比較少，富有建設性的意見也比較少。主要原因是我國外交人員很少瞭解國際稅收問題，在國際交往上難以溝通。而國內稅收專家又缺少參加國際交流的機會。

　　3、缺乏對稅收國際協調關係的研究。稅收國際關係涉及稅制銜接和稅收管轄權的問題，影響地區經濟和國際經貿關係的發展，特別關係到區域經濟一體化的稅收國際協調問題。由於稅收國際關係跨學科、跨部門，又是比較具體的稅收處理問題，因此，我國對此項問題的研究比較薄弱，難以適應我國加入世貿組織以後的國際經濟形勢發展的需要。

　　4、缺少具備多方面才能的複合型人才。研究稅收國際協調問題需要具備一定的能力，需要有關研究人員既要熟悉中國稅制，又要瞭解其他國家的稅制；既要掌握財務、會計，又要清楚國際政治關係；既要熟練運用一門外語，又要明白國際貿易和國際金融知識。而我國的教育體制比較單一，掌握多門學科的複合型人才比較少，不利於開展稅收國際協調的研究和交流工作。

　　（三）完善我國稅收國際關係的對策。加入世貿組織以後，我國參與稅收國際協調的活動由理論可能性轉化為現實可能性，國際經貿活動涉及稅收國際問題也會越來越多，需要我們做好充分的準備。第一，應設立專門機構，明確職責，負責稅收國際信息的收集整理，處理我國與其他國家或國際組織交往的日常事務，研究稅收國際協調的戰略問題。第二，開展稅收國際協調戰略問題的專項研究，例如，研究國際組織徵稅問題，地區經濟一體化的稅收問題，國際區域之間的稅收問題和國與國之間稅制差異的影響等。第三，仿照一些國家的做法，向與我國經貿交往活動比較多的國家派駐稅務參贊，負責稅收信息的收集和稅務問題的處理。第四，加快發現、培養和儲備複合型人才，選拔優秀人員從事稅收國際協調的工作，樹立我國稅務官員的良好形象，不斷提高我國在稅收國際協調領域的國際地位。