林權質押貸款

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　　林權質押貸款是我國進行林業投融資改革中催生出來的一項新的金融產品，是指銀行向借款人發放的以借款人或第三人依法擁有的森林資源資產(以下簡稱林權)作質押的貸款。開展以林權證為基礎的林權質押貸款業務，有利於緩解信貸支農資金緊張、盤活林業存量資產、促進農民增收等。

　　林權質押貸款在實踐中的成效明顯，促進了林農增收和林業增效，也促進了林業生產方式的轉變，不僅帶來了林業經濟的快速發展，也為金融行業信貸業務帶來了新的契機。但是，這項制度在運行過程中仍然面臨著一些法律困境。

　　1．未賦予“林權”應有的法律地位

　　儘管“林權”這個概念被廣泛應用，但是，“林權”的具體含義是什麼?哪些權利可以歸入“林權”?法律並沒有作出明確的界定，相關法律規範中相互衝突的規定也極易引發解釋及適用上的爭議。一方面，《物權法》中並沒有“林地使用權”或者“林地用益物權”這個概念，而是將相關內容歸入了“土地承包經營權”之中。而且，土地承包經營權的客體僅局限於農村集體土地。鑒於我國的國有林地一般由國有林場經營管理，這樣的土地承包經營權顯然無法涵蓋國有林地使用權。另一方面，《物權法》在“用益物權”專章中規定了海域使用權、探礦權、採礦權、取水權和使用水域、灘塗從事養殖、捕撈的權利等準物權，也沒有賦予林地使用權一席之地。可見，“林權”概念上的不統一、地位上的不重視，使林權質押貸款的基本立足點存在瑕疵，進而極有可能影響制度功效。

　　2．限額採伐制度不完善影響質押權人的合理預期

　　我國現行的限額採伐制度建立在剛性的行政管理體制下，採伐許可證乃是以省為單位下達指標的，因指標分配上未能實現足夠的細化和量化，實踐中往往不能與林農的需求相協調。此外，如果採伐許可證頒發過程中的監督制約措施不到位，其結果也容易受到大量的權力和人情因素制約而有失公允。林木採伐權本是林權人的私權利，但為了維護生態利益，法律對此權利進行了一定的限制。在這種限制下，因為質押人享有的權利不完整，導致質押權人需要對質押的權利進行受：分時也要受到限額採伐制度的制約。一旦質押物不能獲得採伐許可證，那麼質押權人的優先受償權就很有可能化為泡影。

　　3．林權質押貸款管理滯後，登記制度存在漏洞

　　由於尚未出台專門的林權質押貸款管理辦法和實施細則，致使金融部門在實務操作中只能沿用和參照其他類似貸款做法。但是，這些缺乏針對性以及相對滯後的辦法，常常使貸款操作缺乏合規性。再加上信貸人員在開展貸款調查、貸後管理時缺乏相應的林業知識，往往造成辦貸時間過長，從而影響林權質押貸款的業務拓展進程。其中，登記制度上的漏洞是管理中存在的最大問題。一方面，由於一些地方林政服務中心和互聯網絡還未建立，操作流程不明確，致使登記過程中重覆勞動增多。另一方面，現行的登記程式無法圓滿實現對風險的調控。因為只要求登記部門在林權證上註明登記事項，並不要求林權人將其權利憑證轉移給登記部門保管，雖然已經“註記”過的林權證不能在林業管理部門辦理採伐許可證，但卻難以避免質押權人以林權證為其享有林權的合法憑證將其林地和林木以出租、出賣、入股等方式進行相應的處分，而一旦質押人通過林木採伐以外的方式實現林權價值，質押權人將很難再從質押人手中追回利益，進而使質押權人又一次承擔著不利益。

　　4．缺少有效的林業風險分擔法律制度

　　作為質押物的森林資源大多地處偏遠山區，較難實施有效的控制，使得林木盜伐的情況屢見不鮮。而很多情況下林權的滅失是由於森林火災、病蟲害等自然原因，除了辦理相關保險外，林權人往往得不到任何賠償。因此，是否辦理了林業保險，將對質押權人決定是否借款產生重要影響。但是，我國的林業保險業務還處於萌芽狀態，制度不完善，險種較少，加上許多保險公司不願涉足貌似沒有利潤的林業，使林權質押貸款缺少一道有力的風險保障，這也成為了制約其推廣的因素之一。同時，經濟基礎決定上層建築，林業保險業務的不成熟在一定程度上也造成了有效的林業風險分擔法律制度的匱乏，降低了法律在此方面的引導與規制功效。

　　1．修改《森林法》，消除林權質押貸款中相關概念上的衝突

　　對“林權”概念及其法律地位的界定，可在修訂《森林法》時進行彌補。通過對“林權”作出專門規定，細化林地使用權、林權流轉、林權質押、林木抵押等系列具體內容，使林權改革的實踐成果在法律中得以確認。一旦《森林法》成功修改，根據新法優於舊法、特別法優於普通法的原則，相關法律規範中的衝突就可通過新法的最終適用得以解決 此外，在條件成熟時，還可制定林權質押、林權流轉方面的單行條伊等，對相關法律問題進行全面而系統規定。

　　2．改革限額採伐制度，確保質押權人的合理預期

　　面對現行限額採伐制度給質押權人對質押物的合理預期帶來的衝擊，有人建議建立質押林權或者骶押林木優先採伐機制，即林業主管部門每年設定一定比例的採伐指標給予質押人或抵押人以優先採伐權。筆者認為，這項方案只能作為權宜之計，因為這樣可能剝奪其他權利人本應享有的平等權利，長久使用必將引發新的矛盾。因此，最根本的解決辦法，仍是構建一個既能達到有效保護森林資源目的，又儘量避免給權利人造成不利益的合理的限額採伐制度。針對這一林改難題，應當考慮在堅持森林採伐限額前提下，改進商品林採伐的僵化與剛性的管理辦法，推行彈性與靈活的採伐限額制度。在一定期限內，限縮行政權力的範圍，允許農民在採伐限額總量控制的前提下，自由決定採伐的年份和數量，讓經營主體對其享有充分的處置權。同時，要設法實現公法管理與私益保護的良性接軌，具體建議為：一是林木採伐指標直接以縣為單位下達，協調好農民採伐預期與國家計劃採伐指標的矛盾；二是在一個限額期的5年內，當年的採伐限額可以結轉下一年度使用；三是採伐限額按照森林經營方案編製，採伐年限由經營者自主確定；四是木材採伐指標的分配和採伐許可證的下達，實行公示制；五是採伐許可證由林木所有者直接申請，使林權人享有的所有權在其處置權得到合理落實的態勢下得以真正實現。上述措施的實施可節省眾多的監督和控製成本，讓林權質押貸款在這種制度化的狀態中自然運行。

　　3．完善登記制度，加強組織協調，做好內部風險防控，彰顯林權質押貸款的法律效力

　　修改有關規定，摒棄只對林權證做一個書面記載就大功告成的林權質押貸款登記制度，指導建立一個集林權的認證、採伐、流轉、交易、登記為一體的綜合化管理系統，以方便對林權的權利狀況進行確認並形成合理預期。同時加強組織協調，充分發揮登記的公示公信作用，使設定質押的森林資源相關權利處於被鎖定的狀態，不能進行林木產權變更登記和辦理採伐許可證等。

　　4．積極探索林業保險業務，建立林業風險補償金法律制度，分散林權質押貸款風險

　　政府主管部門應當加大宣傳，向保險機構展示林業保險中隱藏的經濟利益，促使保險機構積極探索林業保險業務，與金融機構等建立良好的互助合作關係，共同拓展業務市場，分散林權質押貸款的自然風險和市場風險，從而為林農申請林權質押提供有力後盾。隨著林業保險業務的發展，適時制定完善相應的法律制度，對保險市場進行規制。