保險管制

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　　保險管制是經濟管制在保險業這一特定領域的體現，即政府管制當局對保險活動直接進行微觀的強制性干預。

　　雖然，許多國家在保險管制的目標定位上都強調：效率、穩定和消費者保護，但由於各國保險市場失靈的程度和表現方式不盡相同，保險管制模式事實上存在著國別差異。就保險管制的具體模式來說，肯尼思·布萊克和哈羅德·斯基珀認為：“在國際性管制範圍的另一端，某些政府僅稍微地強調對保險人清償能力的管制。競爭是被鼓勵的而且也被認定為消費者保護之主要原動力。香港、英國、愛爾蘭與荷蘭就是採取此方式之例證。另一個極端對照，政府管理的涉人可以是廣泛的，不僅清償能力同時連保單內容與定價也包括在內。德國、日本與南韓是傳統的例子。像這類繁重的管制之所以被實行其用意在於能導致更有秩序、更穩定的市場。在很多市場，包括那些美國與加拿大的，則屬於上述兩個極端之間。”

　　同樣，國內著名學者孫祁祥教授等從保險監管的角度，將主要發達國家保險市場的管制實踐歸納為如下三種模式：

　　(1)弱勢監管。

　　這種形式的監管給予保險公司很大的自由度，同時也給予它們更大的責任。在這種監管形式下，只要公司能夠保證這一點，它們的經營一般不會受到更多干預。因此這種制度能更有效地發揮保險公司的積極性，促進保險市場產品的多樣化。但從理論上講，這種制度要求加強對保險中介機構的監管，因為中介機構承擔了保證市場的透明度、指導消費者選擇最能滿足其需要、適合其收人特點的產品類別和費率的任務。在歐洲，英國和荷蘭長期使用這一制度。

　　(2)強勢監管。

　　這種類型的監管與弱勢監管相對立，是對市場行為、償付能力和信息披露要求都相當嚴格的一種監管方式。它強調對保險條件和費率的預防監督。費率的條件、保單利率、紅利分配、一般保險條件等均有明文規定併在投放市場前受到監管部門嚴格和系統的監督。實行限制的原因之一是使消費者對保險產品做到心中有數，以此彌補其信息劣勢。這種制度的一個後果是限制了保險公司的創造力，使保險產品的差異變小，不利於應付隨時可能出現的新風險和保險公司最大化地分散和經營公司風險。在歐洲單一保險市場開始建立以前，以德國為首的多數國家都採用這一方法。美國則是這一類型的典型代表。

　　(3)折衷式監管。

　　這是一種以償付能力監管為核心兼及市場行為監管和信息監管的一種監管方式。隨著世界保險市場一體化的發展，保險監管的方式也發生了相應的變化。各國開始由強向弱(促進保險市場自由化的要求)或由弱向強(加強保險業的償付能力)逐漸轉化。在這種監管方式下，對保險險種和費率的預先監管開始取消，只有在技術性要求很強的人壽保險中仍需保持和監管機構的溝通，在某些強制性保險中尚需預先商定保險條件。折衷式監管方式是目前大多數國家採取的一種監管方式。目前的歐洲單一市場保險監管就是使各國從不同的起點向這一方向努力。許多拉美國家在90年代初保險市場自由化之後也加人了這個隊伍。即使是以監管嚴厲著稱的美國目前也開始了轉化歷程。

　　上述兩種劃分方式雖然有所區別，但有一點是相似的，即都是把管制的側重程度和嚴格程度作為區分標準，把世界各國保險管制模式歸結為三種類型，即嚴格型、寬鬆型和中間型。每一種類型管制模式都包括若幹國家的保險管制的具體模式。從以上的分析中，我們不難發現保險管製程度在不同的國家呈現出不同的特征。這種保險管制的強弱程度，實際上是與一個國家特定歷史時期的保險產業成長狀況聯繫在一起的，同時也隨著保險市場競爭強度、交易規模和產業結構的動態發展而不斷做出適時調整。

　　如前所述，保險管制模式的形成是一個長期漸進的過程，其隨著保險市場的發展、市場機制內在缺陷的顯現以及保險業的結構變化而不斷調整。當前，保險管制隨著各國經濟金融環境的變化而被賦予新的內涵或發生相應的變革。西方國家的保險管制行為建立在有效市場的基礎上，經歷了保險管制、管制放鬆到更高層次的重新管制的發展的辨證過程，是一個系統性的均衡過程與結果。目前，“大多數發展中國家的保險管制仍算是嚴格的。即使曾推動自由化與有限法令鬆綁，它們的挑戰存在均衡不完全競爭與不完全管制的兩種問題。”我們從管製程度角度來研究保險管制模式，目的就在於從各國保險管制行為及其演變中找出一些共性的東西，以推動我國轉軌時期的保險管制改革。

　　同樣，保險管製程度對促進提高保險業運行效率和保險業成長的影響也是多方面的，特別是這種管制的範圍、層次、力度和預期選擇，在不同的市場條件下，其最終結果往往是大相徑庭。嚴格的保險管制既有可能在一定程度上彌補保險市場不完全而提高保險業運行效率，也可能出現由此帶來的巨額管制成本而引起效率損失，導致保險管制失靈。放鬆保險管制既可以為保險業成長提供寬鬆的市場環境，促進保險業運行效率提高，也可能因競爭加劇風險加大而導致保險體系危機的發生。因此，管制模式的確立，最重要的是從管製程度上權衡損失與好處。

　　還應該指出的是，我國保險業的市場化改革完全可以解釋為逐步放鬆政府管制的過程，而市場化的保險產業組織運動正是在這個過程逐步展開的。不瞭解市場化改革中出現的保險管制，就無法準確觀察和評價保險產業組織的績效。因此，一個國家的保險管制模式還必須從自己的國情出發(如經濟體制、文化傳統、經濟發展的水平等)選擇自己的管制重點、構建相應的規範體系。對於我國來說，我們既面臨著市場化推進過程中市場制度不完善所產生的市場失靈，也面臨著由市場本身的功能缺陷引起的市場失靈，這就決定了我們的保險管制模式的構建既要有利於推及保險市場的市場化進程，同時還必須有利於剋服市場機制的內在缺陷。動態地看，雖然適度保險管製程度很難加以量化，但從總體上我們還是可以找到一個可接受的有效的管製程度。基於以上認識，本文認為，真正意義上的、適度的保險管制模式的形成是我國保險業不斷走向成熟和理性的重要標誌。

　　目前，許多國家和地區保險管制的著重點是保險公司的償付能力，這種管制的目的是為了防範保險公司的道德風險。同時，它還通過取消險種費率的嚴格限制等措施以保持並促進保險公司之間的競爭。這是因為，“對保險而言，設計一套限制很嚴的管制系統使幾乎不可能清償能力不足事情發生是可能的，但保障對很多消費者會很昂貴或買不到。因此，目標應該在於建立適度的誘因，以求有效率與安全的營運，並且在於制定維持保險人倒閉數量在可接受的範圍。”十分明顯，適度保險管制就是在激發保險公司競爭活力的效率性與維持該行業的償付能力的穩定性之間尋求一種最優權衡。但問題的關鍵在於，如何對適度性進行精確的估算、判斷其所屬的層次，進而做出最優的權衡。因而對適度管制認識的根本在於量化。一個國家的保險管製程度控制在多大的量的基礎上為最佳，這是一個到目前為止沒有確定結論的問題。這是由於各國的政治制度、經濟體制、自然環境和文化傳統不同，政府的作用都不一樣，因此保險管制模式也就不同。而且即使是一個國家，在不同的發展階段和經濟發展水平不同的地區，對保險管製程度也有不同的要求。但我們以往對保險管製程度的討論恰恰割裂了保險管制變遷與經濟發展的關係，從而忽視了保險業不同發展階段對保險管制規模的決定性作用。事實上，任何一個國家保險管製程度都是隨著經濟發展動態變化的。

　　迄今為止，我國保險體系的安全和穩定一直是管制的核心，政府管制的所有努力都是圍繞著如何保證保險體系的健全這一中心任務實施的。但隨著經濟環境的變化，特別是在混業經營、產品創新和全球化趨勢的推動下，原來的管制障礙在消除。一個明顯的例子是費率管制，它在創造穩定性方面起到了積極作用，但在放鬆管制背景下，對費率的管制卻越來越成為保險公司追逐效率和競爭機會的障礙。這種低效的穩定帶來的卻是保險公司經營的失敗——真正的不穩定。由此可見，穩定性、效率性兩者之間既有統一性的一面，也有矛盾性的一面，有時還會形成彼此之間的替代關係。因此，對於管制者來說，重要的也是最困難的是把握這兩者之間的平衡點，而這種平衡必須是在動態中的平衡，它要根據一個國家整體經濟發展目標和金融內外部環境的變化而不斷調整。為此，我們必須把保險管制適度性的考察集中在穩定性和效率性兩者在新的市場條件下的統一性方面。

　　基於以上分析，本文認為保險管制的量的適度性規定不能用一個單項來衡量，必須用多個項目指標來綜合衡量。保險管制的適度性在量的規定性上表現為多項指標的有機組合，並根據經濟社會發展的要求實現動態平衡。這些動態性指標至少要反映出一個時期或階段保險市場與資本市場的聯繫、政府的直接參与程度、保險產業的集中度以及保險合同質量的狀況。這是因為：(1)管製程度影響保險公司介入資本市場的範圍和深度，即保險市場與資本市場之間的聯繫在一定意義上反映了保險管制的程度。一般而言，保險市場與資本市場的聯繫度愈低，保險業發展就愈緩慢，其效率也愈低。在各種管制中，以限制保險公司從事證券投資業務的負面影響最大。特別是在一個有一定規模的證券市場的國家裡，如果保險投資資產證券化程度過低的話，那麼引發保險業危機的可能性就較大。(2)我們把政府直接參与度定義為國家擁有保險公司的程度，因為政府參與保險業最直接的方式就是控股保險公司。保險公司國有股權的比例越高，表示政府參與保險業的程度就越深。(3)保險市場集中達到一定程度，整個行業就會形成規模經濟。同時，市場集中度也是衡量市場競爭程度的重要標誌。而如果一個大公司在市場上占有較大市場份額，成為支配企業，就可能控制市場，操縱市場價格，形成壟斷勢力，損害消費者利益。(4)為保護投保人利益，政府必須確保保險人能夠履行保險合同，這意味著政府必須最終確保保險人擁有足夠的資本。政府規定償付能力的作用是為保險人提供的保險合同設一個最低的質量標準。因此，高質量的保險需要高資本金。按照博爾奇的解釋，規定特別高的資本額標準以絕對確保保險人能夠履行合同是不可能的。政府的目標就是使保險人破產概率極小，這也是在不同償付能力額度下保險人必須達到的目標，儘管很難找到一個被認為是可以接受的破產概率。