保险管制

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　　保险管制是经济管制在保险业这一特定领域的体现，即政府管制当局对保险活动直接进行微观的强制性干预。

　　虽然，许多国家在保险管制的目标定位上都强调：效率、稳定和消费者保护，但由于各国保险市场失灵的程度和表现方式不尽相同，保险管制模式事实上存在着国别差异。就保险管制的具体模式来说，肯尼思·布莱克和哈罗德·斯基珀认为：“在国际性管制范围的另一端，某些政府仅稍微地强调对保险人清偿能力的管制。竞争是被鼓励的而且也被认定为消费者保护之主要原动力。香港、英国、爱尔兰与荷兰就是采取此方式之例证。另一个极端对照，政府管理的涉人可以是广泛的，不仅清偿能力同时连保单内容与定价也包括在内。德国、日本与韩国是传统的例子。像这类繁重的管制之所以被实行其用意在于能导致更有秩序、更稳定的市场。在很多市场，包括那些美国与加拿大的，则属于上述两个极端之间。”

　　同样，国内著名学者孙祁祥教授等从保险监管的角度，将主要发达国家保险市场的管制实践归纳为如下三种模式：

　　(1)弱势监管。

　　这种形式的监管给予保险公司很大的自由度，同时也给予它们更大的责任。在这种监管形式下，只要公司能够保证这一点，它们的经营一般不会受到更多干预。因此这种制度能更有效地发挥保险公司的积极性，促进保险市场产品的多样化。但从理论上讲，这种制度要求加强对保险中介机构的监管，因为中介机构承担了保证市场的透明度、指导消费者选择最能满足其需要、适合其收人特点的产品类别和费率的任务。在欧洲，英国和荷兰长期使用这一制度。

　　(2)强势监管。

　　这种类型的监管与弱势监管相对立，是对市场行为、偿付能力和信息披露要求都相当严格的一种监管方式。它强调对保险条件和费率的预防监督。费率的条件、保单利率、红利分配、一般保险条件等均有明文规定并在投放市场前受到监管部门严格和系统的监督。实行限制的原因之一是使消费者对保险产品做到心中有数，以此弥补其信息劣势。这种制度的一个后果是限制了保险公司的创造力，使保险产品的差异变小，不利于应付随时可能出现的新风险和保险公司最大化地分散和经营公司风险。在欧洲单一保险市场开始建立以前，以德国为首的多数国家都采用这一方法。美国则是这一类型的典型代表。

　　(3)折衷式监管。

　　这是一种以偿付能力监管为核心兼及市场行为监管和信息监管的一种监管方式。随着世界保险市场一体化的发展，保险监管的方式也发生了相应的变化。各国开始由强向弱(促进保险市场自由化的要求)或由弱向强(加强保险业的偿付能力)逐渐转化。在这种监管方式下，对保险险种和费率的预先监管开始取消，只有在技术性要求很强的人寿保险中仍需保持和监管机构的沟通，在某些强制性保险中尚需预先商定保险条件。折衷式监管方式是目前大多数国家采取的一种监管方式。目前的欧洲单一市场保险监管就是使各国从不同的起点向这一方向努力。许多拉美国家在90年代初保险市场自由化之后也加人了这个队伍。即使是以监管严厉著称的美国目前也开始了转化历程。

　　上述两种划分方式虽然有所区别，但有一点是相似的，即都是把管制的侧重程度和严格程度作为区分标准，把世界各国保险管制模式归结为三种类型，即严格型、宽松型和中间型。每一种类型管制模式都包括若干国家的保险管制的具体模式。从以上的分析中，我们不难发现保险管制程度在不同的国家呈现出不同的特征。这种保险管制的强弱程度，实际上是与一个国家特定历史时期的保险产业成长状况联系在一起的，同时也随着保险市场竞争强度、交易规模和产业结构的动态发展而不断做出适时调整。

　　如前所述，保险管制模式的形成是一个长期渐进的过程，其随着保险市场的发展、市场机制内在缺陷的显现以及保险业的结构变化而不断调整。当前，保险管制随着各国经济金融环境的变化而被赋予新的内涵或发生相应的变革。西方国家的保险管制行为建立在有效市场的基础上，经历了保险管制、管制放松到更高层次的重新管制的发展的辨证过程，是一个系统性的均衡过程与结果。目前，“大多数发展中国家的保险管制仍算是严格的。即使曾推动自由化与有限法令松绑，它们的挑战存在均衡不完全竞争与不完全管制的两种问题。”我们从管制程度角度来研究保险管制模式，目的就在于从各国保险管制行为及其演变中找出一些共性的东西，以推动我国转轨时期的保险管制改革。

　　同样，保险管制程度对促进提高保险业运行效率和保险业成长的影响也是多方面的，特别是这种管制的范围、层次、力度和预期选择，在不同的市场条件下，其最终结果往往是大相径庭。严格的保险管制既有可能在一定程度上弥补保险市场不完全而提高保险业运行效率，也可能出现由此带来的巨额管制成本而引起效率损失，导致保险管制失灵。放松保险管制既可以为保险业成长提供宽松的市场环境，促进保险业运行效率提高，也可能因竞争加剧风险加大而导致保险体系危机的发生。因此，管制模式的确立，最重要的是从管制程度上权衡损失与好处。

　　还应该指出的是，我国保险业的市场化改革完全可以解释为逐步放松政府管制的过程，而市场化的保险产业组织运动正是在这个过程逐步展开的。不了解市场化改革中出现的保险管制，就无法准确观察和评价保险产业组织的绩效。因此，一个国家的保险管制模式还必须从自己的国情出发(如经济体制、文化传统、经济发展的水平等)选择自己的管制重点、构建相应的规范体系。对于我国来说，我们既面临着市场化推进过程中市场制度不完善所产生的市场失灵，也面临着由市场本身的功能缺陷引起的市场失灵，这就决定了我们的保险管制模式的构建既要有利于推及保险市场的市场化进程，同时还必须有利于克服市场机制的内在缺陷。动态地看，虽然适度保险管制程度很难加以量化，但从总体上我们还是可以找到一个可接受的有效的管制程度。基于以上认识，本文认为，真正意义上的、适度的保险管制模式的形成是我国保险业不断走向成熟和理性的重要标志。

　　目前，许多国家和地区保险管制的着重点是保险公司的偿付能力，这种管制的目的是为了防范保险公司的道德风险。同时，它还通过取消险种费率的严格限制等措施以保持并促进保险公司之间的竞争。这是因为，“对保险而言，设计一套限制很严的管制系统使几乎不可能清偿能力不足事情发生是可能的，但保障对很多消费者会很昂贵或买不到。因此，目标应该在于建立适度的诱因，以求有效率与安全的营运，并且在于制定维持保险人倒闭数量在可接受的范围。”十分明显，适度保险管制就是在激发保险公司竞争活力的效率性与维持该行业的偿付能力的稳定性之间寻求一种最优权衡。但问题的关键在于，如何对适度性进行精确的估算、判断其所属的层次，进而做出最优的权衡。因而对适度管制认识的根本在于量化。一个国家的保险管制程度控制在多大的量的基础上为最佳，这是一个到目前为止没有确定结论的问题。这是由于各国的政治制度、经济体制、自然环境和文化传统不同，政府的作用都不一样，因此保险管制模式也就不同。而且即使是一个国家，在不同的发展阶段和经济发展水平不同的地区，对保险管制程度也有不同的要求。但我们以往对保险管制程度的讨论恰恰割裂了保险管制变迁与经济发展的关系，从而忽视了保险业不同发展阶段对保险管制规模的决定性作用。事实上，任何一个国家保险管制程度都是随着经济发展动态变化的。

　　迄今为止，我国保险体系的安全和稳定一直是管制的核心，政府管制的所有努力都是围绕着如何保证保险体系的健全这一中心任务实施的。但随着经济环境的变化，特别是在混业经营、产品创新和全球化趋势的推动下，原来的管制障碍在消除。一个明显的例子是费率管制，它在创造稳定性方面起到了积极作用，但在放松管制背景下，对费率的管制却越来越成为保险公司追逐效率和竞争机会的障碍。这种低效的稳定带来的却是保险公司经营的失败——真正的不稳定。由此可见，稳定性、效率性两者之间既有统一性的一面，也有矛盾性的一面，有时还会形成彼此之间的替代关系。因此，对于管制者来说，重要的也是最困难的是把握这两者之间的平衡点，而这种平衡必须是在动态中的平衡，它要根据一个国家整体经济发展目标和金融内外部环境的变化而不断调整。为此，我们必须把保险管制适度性的考察集中在稳定性和效率性两者在新的市场条件下的统一性方面。

　　基于以上分析，本文认为保险管制的量的适度性规定不能用一个单项来衡量，必须用多个项目指标来综合衡量。保险管制的适度性在量的规定性上表现为多项指标的有机组合，并根据经济社会发展的要求实现动态平衡。这些动态性指标至少要反映出一个时期或阶段保险市场与资本市场的联系、政府的直接参与程度、保险产业的集中度以及保险合同质量的状况。这是因为：(1)管制程度影响保险公司介入资本市场的范围和深度，即保险市场与资本市场之间的联系在一定意义上反映了保险管制的程度。一般而言，保险市场与资本市场的联系度愈低，保险业发展就愈缓慢，其效率也愈低。在各种管制中，以限制保险公司从事证券投资业务的负面影响最大。特别是在一个有一定规模的证券市场的国家里，如果保险投资资产证券化程度过低的话，那么引发保险业危机的可能性就较大。(2)我们把政府直接参与度定义为国家拥有保险公司的程度，因为政府参与保险业最直接的方式就是控股保险公司。保险公司国有股权的比例越高，表示政府参与保险业的程度就越深。(3)保险市场集中达到一定程度，整个行业就会形成规模经济。同时，市场集中度也是衡量市场竞争程度的重要标志。而如果一个大公司在市场上占有较大市场份额，成为支配企业，就可能控制市场，操纵市场价格，形成垄断势力，损害消费者利益。(4)为保护投保人利益，政府必须确保保险人能够履行保险合同，这意味着政府必须最终确保保险人拥有足够的资本。政府规定偿付能力的作用是为保险人提供的保险合同设一个最低的质量标准。因此，高质量的保险需要高资本金。按照博尔奇的解释，规定特别高的资本额标准以绝对确保保险人能够履行合同是不可能的。政府的目标就是使保险人破产概率极小，这也是在不同偿付能力额度下保险人必须达到的目标，尽管很难找到一个被认为是可以接受的破产概率。