財政監督體系

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財政監督體系（financial supervision system）

　　所謂財政監督，從狹義來說，是指財政機關依法對財政管理中財政資金運行的規範性、安全性、有效性實施的監督；其廣義，是指包括各級權力機關、財政機關在內的財政監督主體依法對財政分配活動全過程進行的監管和督察。廣義的財政監督是一個多環節、多渠道的監督體系，不僅包括權力機關的監督，而且還包括財政機關的監督、審計機關的監督、司法機關的監督以及社會監督等，內容上包括了預算監督、收入徵管的監督、財務監督和財政信用監督等諸多方面，它們既相對獨立，又相互聯繫，共同構成財政監督的統一體。因此，強化財政監督，健全財政監督體系，不能簡單地理解為加強或強化財政監督機構，而應當將其作為一項系統工程來設計與規範。

　　財政監督體系是指國家政府系統內部，圍繞財政監督職責的劃分、配置、運行，而由制度所規定的組織形態及其相互關係的模式。

　　簡單地講，財政監督體系就是財政監督機制有效發揮作用的載體，包括自動監督和自主監督兩大體系。一個完整的監督體系應當是封閉型的。或者說，整個監督體系是由一個完整的監督“鏈條”所組成。在這一“鏈條”中，既包括監督者對被監督者的監督，也包括對監督者的監督，從而形成了一個“迴圈”監督體系。如果一個監督體系不是封閉型的，或者說，監督體系存在“缺口”，不能做到監督者同時也是被監督者，這樣的監督體系就無法實現有效監督。

　　根據財政監督的內涵與外延，一個封閉型的監督體系由自動監督體系和自主監督體系組成。

　　由於自動監督體系在財政活動過程中是白髮地發揮監督作用的，因而，自動監督體系內含於由參與財政活動的各主體所組成的系統之中，且與政府財政職能的配置緊密聯繫在一起。其基本構成要素主要包括法律法規和規章制度、履行財政職能的機構、其他參與財政活動的單位和個人。而科學、合理、完善的法律法規制度是“自動監督器”能否有效發揮作用的首要條件，它決定於一個國家的立法或法制建設水平。履行財政職能的機構是執行法律法規制度的單位，是“自動監督器”能否有效發揮作用的核心要素，其決定於職能配置是否科學合理，或者說是否達到了既“分工”又“制衡”的目的。此外，這些機構履行財政職能的能力，也是影響自動監督體系運行效果的重要因素。其他參與財政活動的單位和個人是“自動監督器”有效發揮作用的重要條件，決定於其遵守國家法律法規制度的意願和維護其合法利益的能力與環境。一個有效的自動監督體系不僅可以大大降低監督成本，提高財政資源的使用效率，而且能夠比較有效地解決因信息不對稱而產生的監督困難。

　　自主監督體系由行政監督與外部監督兩大部分構成。行政監督是通過財政部門的財政監督機構和稅務稽查機構來實現監督的，其基本構成要素主要包括行使監督權的法律規章制度、監督機構的設置。這種制度安排的關鍵是監督權的相對獨立和擁有充分的行政監督權的法律保障，即監督有法律保障、職責獨立、許可權獨立、機構合理及具備行使監督職責所需素質的人員。行政監督機構的設立是從制度上解決以權力制約權力的根本措施，但也存在監督方面的缺陷。這主要是無法解決誰來監督監督者的問題。因為行政監督機構是同處於一個權力“金字塔”內的組織力量和政治力量，故監督者和被監督者在利益、價值觀、工作作風及思維方式上都有一致性，從而很難形成有效的監督和被監督機制。此外，如何更全面地行使行政監督職能及如何降低監督成本等也是行政監督的一個重要問題。經過反覆的探索實踐，根據社會要素的系統相關性，設置一個外部監督網是解 決和剋服行政監督不足的有效辦法。由於財政活動過程的外部監督通常來自政府行政系統之外，其內容包括立法機關監督、司法機關的監督、審計機關的監督、社會團體和公眾監督、新聞監督等。比較而言，行政監督機構是作為財政活動的一個重要組成部分而內設的職能機構，行政監督能較好地解決外部監督網的經濟成本趨大和信息不對稱難題。

　　按照上述財政監督體系的基本要素，有效的封閉型的財政監督體系在制度設計上應當是一個分工明確、職責分立的多層次的相互配合的監督體系。

　　制度設計是保證財政監督體系有效發揮作用的關鍵。解決這一問題所採取的通常作法，是將財政監督的職能配置於多個職責不同的職能機構，從而建立一個包括檢查、制止和糾正偏差與處理問題在內的監督控制體系。實踐證明，這一作法在確保財政監督效果，防止因權力過分集中而帶來的腐敗問題上，是有效的。因此，從這一角度來說，我國現行的財政監督體系在機構設置上是符合“現代監督機制設置應當是多層次的”這一原則要求的，問題之關鍵是要解決好其中的職責劃分與分工協作問題。

　　要做到分工明確，各職能機構問有效運作，關鍵是要根據財政活動規律設計出一個科學合理的財政監督工作流程，然後按照這一工作流程來設計財政監督基本架構。對財政活動的監督工作流程可用右圖表示：從上述財政監督工作流程來看，我們就可以構建一個既包括對財政活動參與者的監督，也包括對監督者的監督在內的封閉型財政監督體系。在這一體系中，自動監督體系和自主監督體系各自都有明確的作用空間與範圍及實現監督的手段或路徑。首先是自動監督體系自發性地對財政活動進行監督，這種監督的作用，表現為參與財政活動的各職能機構間，在其各自行使財政權力的過程中的相互制約，在作用範圍上既包括財政監督，也包括監督財政；自主監督體系中的行政監督體系由財政部門的職能機構如財政監督撬構和稅務部門韻稅務稽查機構等組成，其作用的範圍是自主地對財政活動進行監督，屬於財政監督的範圍；自主監督之外部監督體系由立法機關、審計機關、司法機關和社會團體、新聞監督等組成，它自主地對財政主體行使財政權力的過程進行監督，在範圍上屬於監督財政。

　　按照上述架構建立一個有效的財政監督系統，解決好其制度規範是核心。所謂制度規範，就是要通過一系列的制度設計將財政監督的各要素有機地整合起來，從而實現對財政活動的監督。其重點主要集中於以下幾個方面：

　　1．法制建設問題。法律規章制度既是自動監督體系有效發揮作用的基本要素。也是自主監督的依據。因此，建立一個完整系統的法律規章制度是建立一個有效的財政監督體系的基礎。從監督角度講。一個完善的法規制度體系，一是要在內容上涵蓋財政活動的各個環節，建立一個規範的財政活動操作規範，不但要有完善的主體法規制度，而且要有完善的執行法規制度。二是要做到科學合理，即法規制度不但要公平、公正，而且財政負擔要合理。由於財政法規往往涉及到物質利益關係，因而，法規的合理性顯得尤其重要。三是要 對各行為主體履行其職責的許可權有一個十分清楚明確的界定。

　　2.責任與許可權的對應關係問題。按照責任與許可權對應原則來配置財政監督職能，是實現分權與制衡的具體方式。因此，明確嚴格的劃分責任與許可權是財政自動監督體系建設中制度規範的重要內容。許可權與責任的對應關係類似於權利與義務的平衡關係。財政活動中承擔責任若不輔之以相應的許可權，則各自的意義都不完整。由於許可權對責任的覆蓋往往具有不完整性，行使許可權在具體操作過程中往往派生出原則性與靈活性的關係問題。因此，在各履行財政職能的機構間、內部監督機構間、內部監督與多個部監督機構間進行明確嚴格的權力界定與劃分具有特別重要的意義。

　　3．財政監督體系各組成部分間的關係問題。從財政監督機制上講，由於財政監督的各組成部分的實現機制各不相同，因而各自相對獨立地發揮著財政監督作用。但如何根據其運行機制的不同特點來劃分其職責，以避免職能重疊，確保財政監督的效果，是財政制度規範中需要解決的重大問題。由於自動監督體系與自主監督體系屬於兩個不同層次的監督，他們之間的關係不但明確而且十分清晰，因而真正需要的是在此自動與自主監督體系各組成部分問明確劃分其職責。

　　由於財政工作的特殊性， 自主監督體系各組成機構參與對財政活動的監督有明確的分工。自主監督體系的組成機構主要包括立法機關、財政稅務監督機構、審計機關、社會中介機構以及司法等其他監督機構。按照世界各國通行的作法：①立法機關對財政活動的監督，是以政府預算決算的審查批准為主要內容，同時對政府財政活動進行監督；② 對政府財政活動的監督，則往往由獨立於政府行政的專門監督機構(審計機構)來進行；③ 社會中介機構則受托參與對財政收入繳納者和有關單位財政資金使用情況等進行監督；④ 稅收監督機構主要負責對收入征收過程進行監督；⑤財政監督則是業務監督，主要對財政收入、支出和國有資產營運使用進行監督；⑥ 司法監督則主要是對嚴重違法行為進行處罰；⑦社會團體和新聞監督則主要是對財政活動中的違規行為進行道德監督，從而為其他監督機構忠實地履行其職責營造一個良好的外部環境。

　　4．財政經濟信息系統問題。財政監督的必備條件，是及時掌握財政法規執行與財政資金的分配、使用情況。這些信息的瞭解和掌握都離不開規範有效的財政經濟信息系統。對財政經濟信息進行制度規範也是搞好財政監督的基礎和前提條件。有效的信息具體表現為信息的真實性、完整性和及時性。因此，建立有效的信息系統，強化財敢監督，就是要解決財政監督對信息的真實性、完整性和及時性提出的要求。為此，搞好信息建設、特別是迅速建立現代化的財政、會計信息系統，是確保財政監督效率的關鍵。同時，健全相關法規，制定嚴厲打擊延誤與提供假信息的現象，也是建立有效財政經濟信息系統的必備條件。

通觀目前財政監督體系構建的現狀，尚需解決下列問題：

　　（一）財政監督法治環境尚未完善。迄今為止，我國尚未出台一部系統地規定財政監督的單行法律法規，在預演算法中關於財政監督的規定也很不明確，法律體系不夠健全。2004年11月30日國務院發佈的《財政違法行為處罰處分條例》與以前的暫行規定相比，除了國有單位有財政違法行為受處罰外，非國有單位和個人若有財政違法行為，也將受到處罰，而且，對國家機關將不再罰款，相關責任人員受到的處分將加重。該條例雖然細化了各種財政違法行為的認定，但實施細則還需要制訂，條例中規定的“情節較重”、“情節嚴重”的具體情形需要明確，證據的獲取需根據新情況研究新對策，處罰的透明度要提高。

　　（二）財政監督方式單一，防範功能、教育功能沒有很好發揮。長期以來，財政日常監督工作鬆懈，當問題積累嚴重時，才對財經領域的某些突出問題採取運動式、專項治理的方式進行。具體表現在：對財政分配的最終結果檢查多，對全方位監控及資金使用的跟蹤問效少；對外部的監督較多，對財政部門內部的監督較少；突擊性、專項性檢查多，日常監督少；集中性和非連續性的事後監督檢查多，事前、事中監督少。這就導致很多財政違法犯罪行為形成既成事實後才被髮現，從而造成財政管理中的違法犯罪現象屢查屢犯，並呈逐年上升趨勢，給國家和人民的利益造成不可輓回的損失。

　　（三）重視政府內部監督而忽視社會監督。在各種政府文件中，經常能看到政務公開接受社會監督的字眼，但具體措施很少，群眾被阻隔在監督體系之外。如記者採訪相關部門吃閉門羹是常有的事，權力可以輕而易舉地把輿論監督的烽火掐滅。由於公共財政的權力集中在少數部門和個人手中，一旦這些大權在握的人不自覺執行制度，那麼看似固若金湯的制度防線就會頃刻瓦解。

　　（四）信息化建設滯後，難以應付日益繁重的監督任務。現在各級財政監督機關普遍感到編製不夠，人手不足，列入監督範圍的事項越來越多，依靠自身力量去檢查就象大海撈針，很難發現財政違法違規行為，或者只能是青蜓點水，發現一些錶面性的問題，無法深入。

　　（五）對違法違規行為處罰過輕，起不到震懾作用。主要表現為財政監督使用行政手段較多，法律手段用的少。以往對違法違規問題的處理經常受到人為干預，責任追究不到位，重檢查、輕處理落實，效果不理想。究其原因，一是因為官場中存在“潛規則”，不少人奉行明哲保身的做人之道，於是官官相護，對監督工作應付了事，很少對問題追查到底；二是，各種法律規章對財經違法違紀行為的處理規定比較籠統，執行中隨意性大，再加上缺乏社會公眾的有效監督，很容易出現捂蓋子，不了了之的現象。這樣就出現問題越積越多，監督流於形式的現象。因此，對違規者要依法嚴懲，加大失信“成本”，提高財政監督的有效性。

　　針對政府尋租行為的存在、人們的思想覺悟還不高、外部監督薄弱、處罰過輕等問題，應當建立健全以預算監督為核心，會計監督為基礎，財政資金運行規範、安全和有效為主要目標的監督內容體系；以財政內部監督為核心，信息化建設為基礎，社會監督為輔助的監督力量體系；以法律監督為核心，行政監督為基礎，經濟處罰為輔助的監督手段體系。

　　中共中央制定的《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》指出，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。對於財政方面的監督，綱要指出，要“加強對財政資金運行的監督。健全公共財政體制，規範財政資金分配行為。監督檢查部門預算、國庫集中收付、政府採購和收支兩條線管理的落實情況。完善預算編製、執行的制衡機制。強化部門內部制約機制，加強財政資金管理，提高財政資金使用效益。”這就要求我們在完善財政監督體系時要遵循這樣的思路：通過加強教育提高人們的自覺性；通過預算、國庫收付、會計管理等制度建設堵塞漏洞，預防違法犯罪行為的發生；通過信息化建設改變人盯人的落後監督手段，加強日常監督，同時加強社會監督，通過外部監督制約集體違紀案件的發生；通過健全法制、從嚴罰處遏制大案要案上升的趨勢。

　　（一）建立健全財政監督法律體系

　　在劃清財政機關與審計機關等監督主體的職責的基礎上，儘快制定和頒佈《財政監督法》，從法律上確定財政監督的地位，增強財政監督在社會主義市場經濟執法監督體系中的地位。通過法律程式明確監督機構的職權、責任、監督程式、監督方法、當事人的權利義務、違反財政法規的法律責任等方面的問題，同時制訂財政管理、監督各環節的行政法規及其實施細則，減少行政手段的使用，多採用法律手段，公眾監督、違紀監督更多地通過司法訴訟程式進行，減少暗箱操作現象，為財政部門行使財政監督職能、加強執法力度、堅持依法行政、提高財政監督工作的權威性和嚴肅性創造良好的法制條件，從根本上解決行政執法的隨意性，真正把財政活動納入法制化的軌道，建立健全比較系統完整的財政監督法律體系。

　　（二）圍繞財政改革，建立健全財政管理機制

　　1、逐步減少行政審批事項，壓縮尋租行為產生的空間

　　近幾年來，黨中央和國務院要求政府在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務的同時。把不該管的事交給企業、市場和社會組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用。認真貫徹行政許可法，繼續深化行政審批制度改革，進一步清理、減少和規範行政審批事項。目前財政管理中財政資金的分配、轉移支付的安排、收費事項的確定、會計資格的認定、會計師事務所的設立等尋租行為很多，只有大幅減少這些事項，才能從根本上消除財政違法亂紀現象出現的原因。

　　 2、完善財政內部控制體系

　　全面實現財政分配、財政管理、財政監督“三權分離”。實行財政分配、管理、監督分離，可提高財政分配的透明度，增強財政監督的公正性、公平性。與此同時，各級財政部門應在內部上下之間、科室之間、各管理環節之間建立一整套行之有效的內部監督管理制度和制約機制。重點放在健全財政資金分配過程中審批程式和業務檢查方面。通過完善內部控制體系，規範財政資金的分配程式及撥付渠道，使每個環節的財政資金運動都能做到有章可循。並制定財政內部監督工作的規章制度，使內部監督工作正常化、規範化。當前應繼續深化具有釜底抽薪作用的國庫集中收付制度，牢牢掌握資金運行的主動權；推進部門預算改革，強化預算約束；完善政府採購制度，堵塞財政支出中的漏洞；加強財政資金績效評價的研究，建立科學的績效評價指標體系，提高財政監督的效果；實行重要崗位定期輪崗制度，預防財政違法亂紀行為的發生。

　　（三）加強日常監督檢查

　　由重事後監督、突擊性檢查為主轉變為日常監督與專項檢查並重，事前、事中、事後監督並重的方向上來，實現財政監督的經常化、制度化。著眼於財政活動的全過程，通過進行日常監督檢查，發現財政管理過程中存在的問題，及時提出整改意見，完善制度，堵塞漏洞，不斷提高財政管理水平，真正形成監督與管理並重，日常監督管理與專項監督檢查相結合的財政監督工作新格局。日常監督通過對財政資金運行起始階段的論證、預測，制定各項保障機制，確保目標的實現；通過對運行過程的跟蹤，及時發現偏差並予以糾正。通過加強日常監督檢查，使之與專項檢查緊密結合，逐步建立起事前審核、事中監控與事後檢查核證相結合，涵蓋資金運動全過程的監督框架，以體現財政監督的嚴密性、及時性、防範性和有效性，充分發揮財政監督的整體優勢。

　　（四）充分發揮外部監督的作用

　　要進一步提高財政的透明度，公開財政工作程式、辦理情況，接受人大評議、社會公眾監督。公共財政是公開透明的財政，包括政策、程式、資金、轉移支付、超收資金使用等都是透明的，是在陽光下運行的。一是加強人大的監督。人大的財政監督包括預算編製、預算執行、決算全過程，人大財經委在每年人大會議前對預算進行預審的方式是一種有效方式，可以彌補人大因會期短、內容多、時間緊難以詳細審查的缺陷。二是加強輿論媒體監督，這是防止腐敗的一種行之有效的形式。德國的輿論監督力量非常大，被稱為“第四種權力”。根據法律規定，檢察院發現有腐敗方面的報道，有義務進行調查，在法律上保證了社會監督的應有地位。三是建立完善政務公開制度。制度建設的一個重要內容應是明確應向社會公開的具體內容，原則上凡是能夠公開的都要公開，包括制度的制定、資金的分配、職責的劃分、項目的評審、資金使用效果、查出的違規行為等等，這是改變暗箱操作、防止有人從中漁利的唯一有效做法。應制訂《政府預算公開條例》，明確規定部門預算、財政監督查出的問題除軍事機密外一律公開，真正實現“陽光財政”，提高財政監督的實效。

　　（五）加強財政監督信息化建設

　　現代信息技術的發展為財政監控提供了便利條件，通過建立財政信息共用機制，可以降低監督成本，實現實時監控。信息系統應全面追蹤監測財政資金運行的全過程，逐步建立從財政收入的征收到預算支出的申報、撥付、使用的全程跟蹤監督機制。要結合“金稅工程”、“地政工程”，開發一批適合我國國情的財政監督管理軟體，包括財政信息採集系統、信息分析系統、財政違紀預警系統。

　　（六）嚴懲違法違規行為

　　對財政違法犯罪行為的處罰是財政監督的重要環節，要在加大對違法犯罪責任人處理力度上下功夫，切實做到有法必依，執法必嚴，違法必究。杜絕大事化小，小事化了，更不能以補代罰，或者以罰代刑。各級財政部門應與紀檢監察和公安司法部門保持密切聯繫，建立健全聯合辦案制度和追究責任人員個人責任移送制度，把查單位違法紀與個人違紀緊密結合起來，把對單位的處罰與對個人的處罰結合起來。充分發揮處罰措施的震懾作用和財政監督的預防功能。