财政监督体系

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财政监督体系（financial supervision system）

　　所谓财政监督，从狭义来说，是指财政机关依法对财政管理中财政资金运行的规范性、安全性、有效性实施的监督；其广义，是指包括各级权力机关、财政机关在内的财政监督主体依法对财政分配活动全过程进行的监管和督察。广义的财政监督是一个多环节、多渠道的监督体系，不仅包括权力机关的监督，而且还包括财政机关的监督、审计机关的监督、司法机关的监督以及社会监督等，内容上包括了预算监督、收入征管的监督、财务监督和财政信用监督等诸多方面，它们既相对独立，又相互联系，共同构成财政监督的统一体。因此，强化财政监督，健全财政监督体系，不能简单地理解为加强或强化财政监督机构，而应当将其作为一项系统工程来设计与规范。

　　财政监督体系是指国家政府系统内部，围绕财政监督职责的划分、配置、运行，而由制度所规定的组织形态及其相互关系的模式。

　　简单地讲，财政监督体系就是财政监督机制有效发挥作用的载体，包括自动监督和自主监督两大体系。一个完整的监督体系应当是封闭型的。或者说，整个监督体系是由一个完整的监督“链条”所组成。在这一“链条”中，既包括监督者对被监督者的监督，也包括对监督者的监督，从而形成了一个“循环”监督体系。如果一个监督体系不是封闭型的，或者说，监督体系存在“缺口”，不能做到监督者同时也是被监督者，这样的监督体系就无法实现有效监督。

　　根据财政监督的内涵与外延，一个封闭型的监督体系由自动监督体系和自主监督体系组成。

　　由于自动监督体系在财政活动过程中是白发地发挥监督作用的，因而，自动监督体系内含于由参与财政活动的各主体所组成的系统之中，且与政府财政职能的配置紧密联系在一起。其基本构成要素主要包括法律法规和规章制度、履行财政职能的机构、其他参与财政活动的单位和个人。而科学、合理、完善的法律法规制度是“自动监督器”能否有效发挥作用的首要条件，它决定于一个国家的立法或法制建设水平。履行财政职能的机构是执行法律法规制度的单位，是“自动监督器”能否有效发挥作用的核心要素，其决定于职能配置是否科学合理，或者说是否达到了既“分工”又“制衡”的目的。此外，这些机构履行财政职能的能力，也是影响自动监督体系运行效果的重要因素。其他参与财政活动的单位和个人是“自动监督器”有效发挥作用的重要条件，决定于其遵守国家法律法规制度的意愿和维护其合法利益的能力与环境。一个有效的自动监督体系不仅可以大大降低监督成本，提高财政资源的使用效率，而且能够比较有效地解决因信息不对称而产生的监督困难。

　　自主监督体系由行政监督与外部监督两大部分构成。行政监督是通过财政部门的财政监督机构和税务稽查机构来实现监督的，其基本构成要素主要包括行使监督权的法律规章制度、监督机构的设置。这种制度安排的关键是监督权的相对独立和拥有充分的行政监督权的法律保障，即监督有法律保障、职责独立、权限独立、机构合理及具备行使监督职责所需素质的人员。行政监督机构的设立是从制度上解决以权力制约权力的根本措施，但也存在监督方面的缺陷。这主要是无法解决谁来监督监督者的问题。因为行政监督机构是同处于一个权力“金字塔”内的组织力量和政治力量，故监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性，从而很难形成有效的监督和被监督机制。此外，如何更全面地行使行政监督职能及如何降低监督成本等也是行政监督的一个重要问题。经过反复的探索实践，根据社会要素的系统相关性，设置一个外部监督网是解 决和克服行政监督不足的有效办法。由于财政活动过程的外部监督通常来自政府行政系统之外，其内容包括立法机关监督、司法机关的监督、审计机关的监督、社会团体和公众监督、新闻监督等。比较而言，行政监督机构是作为财政活动的一个重要组成部分而内设的职能机构，行政监督能较好地解决外部监督网的经济成本趋大和信息不对称难题。

　　按照上述财政监督体系的基本要素，有效的封闭型的财政监督体系在制度设计上应当是一个分工明确、职责分立的多层次的相互配合的监督体系。

　　制度设计是保证财政监督体系有效发挥作用的关键。解决这一问题所采取的通常作法，是将财政监督的职能配置于多个职责不同的职能机构，从而建立一个包括检查、制止和纠正偏差与处理问题在内的监督控制体系。实践证明，这一作法在确保财政监督效果，防止因权力过分集中而带来的腐败问题上，是有效的。因此，从这一角度来说，我国现行的财政监督体系在机构设置上是符合“现代监督机制设置应当是多层次的”这一原则要求的，问题之关键是要解决好其中的职责划分与分工协作问题。

　　要做到分工明确，各职能机构问有效运作，关键是要根据财政活动规律设计出一个科学合理的财政监督工作流程，然后按照这一工作流程来设计财政监督基本架构。对财政活动的监督工作流程可用右图表示：从上述财政监督工作流程来看，我们就可以构建一个既包括对财政活动参与者的监督，也包括对监督者的监督在内的封闭型财政监督体系。在这一体系中，自动监督体系和自主监督体系各自都有明确的作用空间与范围及实现监督的手段或路径。首先是自动监督体系自发性地对财政活动进行监督，这种监督的作用，表现为参与财政活动的各职能机构间，在其各自行使财政权力的过程中的相互制约，在作用范围上既包括财政监督，也包括监督财政；自主监督体系中的行政监督体系由财政部门的职能机构如财政监督撬构和税务部门韵税务稽查机构等组成，其作用的范围是自主地对财政活动进行监督，属于财政监督的范围；自主监督之外部监督体系由立法机关、审计机关、司法机关和社会团体、新闻监督等组成，它自主地对财政主体行使财政权力的过程进行监督，在范围上属于监督财政。

　　按照上述架构建立一个有效的财政监督系统，解决好其制度规范是核心。所谓制度规范，就是要通过一系列的制度设计将财政监督的各要素有机地整合起来，从而实现对财政活动的监督。其重点主要集中于以下几个方面：

　　1．法制建设问题。法律规章制度既是自动监督体系有效发挥作用的基本要素。也是自主监督的依据。因此，建立一个完整系统的法律规章制度是建立一个有效的财政监督体系的基础。从监督角度讲。一个完善的法规制度体系，一是要在内容上涵盖财政活动的各个环节，建立一个规范的财政活动操作规范，不但要有完善的主体法规制度，而且要有完善的执行法规制度。二是要做到科学合理，即法规制度不但要公平、公正，而且财政负担要合理。由于财政法规往往涉及到物质利益关系，因而，法规的合理性显得尤其重要。三是要 对各行为主体履行其职责的权限有一个十分清楚明确的界定。

　　2.责任与权限的对应关系问题。按照责任与权限对应原则来配置财政监督职能，是实现分权与制衡的具体方式。因此，明确严格的划分责任与权限是财政自动监督体系建设中制度规范的重要内容。权限与责任的对应关系类似于权利与义务的平衡关系。财政活动中承担责任若不辅之以相应的权限，则各自的意义都不完整。由于权限对责任的覆盖往往具有不完整性，行使权限在具体操作过程中往往派生出原则性与灵活性的关系问题。因此，在各履行财政职能的机构间、内部监督机构间、内部监督与多个部监督机构间进行明确严格的权力界定与划分具有特别重要的意义。

　　3．财政监督体系各组成部分间的关系问题。从财政监督机制上讲，由于财政监督的各组成部分的实现机制各不相同，因而各自相对独立地发挥着财政监督作用。但如何根据其运行机制的不同特点来划分其职责，以避免职能重叠，确保财政监督的效果，是财政制度规范中需要解决的重大问题。由于自动监督体系与自主监督体系属于两个不同层次的监督，他们之间的关系不但明确而且十分清晰，因而真正需要的是在此自动与自主监督体系各组成部分问明确划分其职责。

　　由于财政工作的特殊性， 自主监督体系各组成机构参与对财政活动的监督有明确的分工。自主监督体系的组成机构主要包括立法机关、财政税务监督机构、审计机关、社会中介机构以及司法等其他监督机构。按照世界各国通行的作法：①立法机关对财政活动的监督，是以政府预算决算的审查批准为主要内容，同时对政府财政活动进行监督；② 对政府财政活动的监督，则往往由独立于政府行政的专门监督机构(审计机构)来进行；③ 社会中介机构则受托参与对财政收入缴纳者和有关单位财政资金使用情况等进行监督；④ 税收监督机构主要负责对收入征收过程进行监督；⑤财政监督则是业务监督，主要对财政收入、支出和国有资产营运使用进行监督；⑥ 司法监督则主要是对严重违法行为进行处罚；⑦社会团体和新闻监督则主要是对财政活动中的违规行为进行道德监督，从而为其他监督机构忠实地履行其职责营造一个良好的外部环境。

　　4．财政经济信息系统问题。财政监督的必备条件，是及时掌握财政法规执行与财政资金的分配、使用情况。这些信息的了解和掌握都离不开规范有效的财政经济信息系统。对财政经济信息进行制度规范也是搞好财政监督的基础和前提条件。有效的信息具体表现为信息的真实性、完整性和及时性。因此，建立有效的信息系统，强化财敢监督，就是要解决财政监督对信息的真实性、完整性和及时性提出的要求。为此，搞好信息建设、特别是迅速建立现代化的财政、会计信息系统，是确保财政监督效率的关键。同时，健全相关法规，制定严厉打击延误与提供假信息的现象，也是建立有效财政经济信息系统的必备条件。

通观目前财政监督体系构建的现状，尚需解决下列问题：

　　（一）财政监督法治环境尚未完善。迄今为止，我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规，在预算法中关于财政监督的规定也很不明确，法律体系不够健全。2004年11月30日国务院发布的《财政违法行为处罚处分条例》与以前的暂行规定相比，除了国有单位有财政违法行为受处罚外，非国有单位和个人若有财政违法行为，也将受到处罚，而且，对国家机关将不再罚款，相关责任人员受到的处分将加重。该条例虽然细化了各种财政违法行为的认定，但实施细则还需要制订，条例中规定的“情节较重”、“情节严重”的具体情形需要明确，证据的获取需根据新情况研究新对策，处罚的透明度要提高。

　　（二）财政监督方式单一，防范功能、教育功能没有很好发挥。长期以来，财政日常监督工作松懈，当问题积累严重时，才对财经领域的某些突出问题采取运动式、专项治理的方式进行。具体表现在：对财政分配的最终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少；对外部的监督较多，对财政部门内部的监督较少；突击性、专项性检查多，日常监督少；集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。这就导致很多财政违法犯罪行为形成既成事实后才被发现，从而造成财政管理中的违法犯罪现象屡查屡犯，并呈逐年上升趋势，给国家和人民的利益造成不可挽回的损失。

　　（三）重视政府内部监督而忽视社会监督。在各种政府文件中，经常能看到政务公开接受社会监督的字眼，但具体措施很少，群众被阻隔在监督体系之外。如记者采访相关部门吃闭门羹是常有的事，权力可以轻而易举地把舆论监督的烽火掐灭。由于公共财政的权力集中在少数部门和个人手中，一旦这些大权在握的人不自觉执行制度，那么看似固若金汤的制度防线就会顷刻瓦解。

　　（四）信息化建设滞后，难以应付日益繁重的监督任务。现在各级财政监督机关普遍感到编制不够，人手不足，列入监督范围的事项越来越多，依靠自身力量去检查就象大海捞针，很难发现财政违法违规行为，或者只能是青蜓点水，发现一些表面性的问题，无法深入。

　　（五）对违法违规行为处罚过轻，起不到震慑作用。主要表现为财政监督使用行政手段较多，法律手段用的少。以往对违法违规问题的处理经常受到人为干预，责任追究不到位，重检查、轻处理落实，效果不理想。究其原因，一是因为官场中存在“潜规则”，不少人奉行明哲保身的做人之道，于是官官相护，对监督工作应付了事，很少对问题追查到底；二是，各种法律规章对财经违法违纪行为的处理规定比较笼统，执行中随意性大，再加上缺乏社会公众的有效监督，很容易出现捂盖子，不了了之的现象。这样就出现问题越积越多，监督流于形式的现象。因此，对违规者要依法严惩，加大失信“成本”，提高财政监督的有效性。

　　针对政府寻租行为的存在、人们的思想觉悟还不高、外部监督薄弱、处罚过轻等问题，应当建立健全以预算监督为核心，会计监督为基础，财政资金运行规范、安全和有效为主要目标的监督内容体系；以财政内部监督为核心，信息化建设为基础，社会监督为辅助的监督力量体系；以法律监督为核心，行政监督为基础，经济处罚为辅助的监督手段体系。

　　中共中央制定的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》指出，教育是基础，制度是保证，监督是关键。对于财政方面的监督，纲要指出，要“加强对财政资金运行的监督。健全公共财政体制，规范财政资金分配行为。监督检查部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理的落实情况。完善预算编制、执行的制衡机制。强化部门内部制约机制，加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。”这就要求我们在完善财政监督体系时要遵循这样的思路：通过加强教育提高人们的自觉性；通过预算、国库收付、会计管理等制度建设堵塞漏洞，预防违法犯罪行为的发生；通过信息化建设改变人盯人的落后监督手段，加强日常监督，同时加强社会监督，通过外部监督制约集体违纪案件的发生；通过健全法制、从严罚处遏制大案要案上升的趋势。

　　（一）建立健全财政监督法律体系

　　在划清财政机关与审计机关等监督主体的职责的基础上，尽快制定和颁布《财政监督法》，从法律上确定财政监督的地位，增强财政监督在社会主义市场经济执法监督体系中的地位。通过法律程序明确监督机构的职权、责任、监督程序、监督方法、当事人的权利义务、违反财政法规的法律责任等方面的问题，同时制订财政管理、监督各环节的行政法规及其实施细则，减少行政手段的使用，多采用法律手段，公众监督、违纪监督更多地通过司法诉讼程序进行，减少暗箱操作现象，为财政部门行使财政监督职能、加强执法力度、坚持依法行政、提高财政监督工作的权威性和严肃性创造良好的法制条件，从根本上解决行政执法的随意性，真正把财政活动纳入法制化的轨道，建立健全比较系统完整的财政监督法律体系。

　　（二）围绕财政改革，建立健全财政管理机制

　　1、逐步减少行政审批事项，压缩寻租行为产生的空间

　　近几年来，党中央和国务院要求政府在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务的同时。把不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。认真贯彻行政许可法，继续深化行政审批制度改革，进一步清理、减少和规范行政审批事项。目前财政管理中财政资金的分配、转移支付的安排、收费事项的确定、会计资格的认定、会计师事务所的设立等寻租行为很多，只有大幅减少这些事项，才能从根本上消除财政违法乱纪现象出现的原因。

　　 2、完善财政内部控制体系

　　全面实现财政分配、财政管理、财政监督“三权分离”。实行财政分配、管理、监督分离，可提高财政分配的透明度，增强财政监督的公正性、公平性。与此同时，各级财政部门应在内部上下之间、科室之间、各管理环节之间建立一整套行之有效的内部监督管理制度和制约机制。重点放在健全财政资金分配过程中审批程序和业务检查方面。通过完善内部控制体系，规范财政资金的分配程序及拨付渠道，使每个环节的财政资金运动都能做到有章可循。并制定财政内部监督工作的规章制度，使内部监督工作正常化、规范化。当前应继续深化具有釜底抽薪作用的国库集中收付制度，牢牢掌握资金运行的主动权；推进部门预算改革，强化预算约束；完善政府采购制度，堵塞财政支出中的漏洞；加强财政资金绩效评价的研究，建立科学的绩效评价指标体系，提高财政监督的效果；实行重要岗位定期轮岗制度，预防财政违法乱纪行为的发生。

　　（三）加强日常监督检查

　　由重事后监督、突击性检查为主转变为日常监督与专项检查并重，事前、事中、事后监督并重的方向上来，实现财政监督的经常化、制度化。着眼于财政活动的全过程，通过进行日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平，真正形成监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。日常监督通过对财政资金运行起始阶段的论证、预测，制定各项保障机制，确保目标的实现；通过对运行过程的跟踪，及时发现偏差并予以纠正。通过加强日常监督检查，使之与专项检查紧密结合，逐步建立起事前审核、事中监控与事后检查核证相结合，涵盖资金运动全过程的监督框架，以体现财政监督的严密性、及时性、防范性和有效性，充分发挥财政监督的整体优势。

　　（四）充分发挥外部监督的作用

　　要进一步提高财政的透明度，公开财政工作程序、办理情况，接受人大评议、社会公众监督。公共财政是公开透明的财政，包括政策、程序、资金、转移支付、超收资金使用等都是透明的，是在阳光下运行的。一是加强人大的监督。人大的财政监督包括预算编制、预算执行、决算全过程，人大财经委在每年人大会议前对预算进行预审的方式是一种有效方式，可以弥补人大因会期短、内容多、时间紧难以详细审查的缺陷。二是加强舆论媒体监督，这是防止腐败的一种行之有效的形式。德国的舆论监督力量非常大，被称为“第四种权力”。根据法律规定，检察院发现有腐败方面的报道，有义务进行调查，在法律上保证了社会监督的应有地位。三是建立完善政务公开制度。制度建设的一个重要内容应是明确应向社会公开的具体内容，原则上凡是能够公开的都要公开，包括制度的制定、资金的分配、职责的划分、项目的评审、资金使用效果、查出的违规行为等等，这是改变暗箱操作、防止有人从中渔利的唯一有效做法。应制订《政府预算公开条例》，明确规定部门预算、财政监督查出的问题除军事机密外一律公开，真正实现“阳光财政”，提高财政监督的实效。

　　（五）加强财政监督信息化建设

　　现代信息技术的发展为财政监控提供了便利条件，通过建立财政信息共享机制，可以降低监督成本，实现实时监控。信息系统应全面追踪监测财政资金运行的全过程，逐步建立从财政收入的征收到预算支出的申报、拨付、使用的全程跟踪监督机制。要结合“金税工程”、“地政工程”，开发一批适合我国国情的财政监督管理软件，包括财政信息采集系统、信息分析系统、财政违纪预警系统。

　　（六）严惩违法违规行为

　　对财政违法犯罪行为的处罚是财政监督的重要环节，要在加大对违法犯罪责任人处理力度上下功夫，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。杜绝大事化小，小事化了，更不能以补代罚，或者以罚代刑。各级财政部门应与纪检监察和公安司法部门保持密切联系，建立健全联合办案制度和追究责任人员个人责任移送制度，把查单位违法纪与个人违纪紧密结合起来，把对单位的处罚与对个人的处罚结合起来。充分发挥处罚措施的震慑作用和财政监督的预防功能。