物流政策

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物流政策(PD Policy)

　　物流政策是指國家或政府為實現全社會物流的高效運行與健康發展而制定的公共政策,以及政府對全社會物流活動的干預行為.具體包括有關物流的法律、法規、規劃、計劃、措施(對策),以及政府對全社會物流活動的直接指導等.物流政策具有公共物品的屬性,完善的物流政策體系一方面可減少或降低物流的外部不經濟,如交通擁擠、交通事故、噪音、空氣污染等;另一方面可起到扶持與促進物流事業的發展,加速物流基礎設施建設和完善,從而提高微觀物流效率. ^[1]

　　物流政策主體是指物流政策的制定者與實施者，即代表社會公共利益的社會公共機構。作為物流政策主體的社會公共機構主要由三部分構成，即立法、司法與行政機構。

　　1.立法機構

　　根據物流政策的定義，有關物流的法律、法規也屬於物流政策的範疇，因此作為物流法律、法規制定者的立法機構也是重要的物流政策主體。當然立法機構的具體形式因國家政治制度和國情的不同而不同。在西方，立法機構是議會；在我過，立法機構是全國人民代表大會及其常務委員會，以及地方各級人民代表大會及其常務委員會。但是，不論立法機構的具體形式如何，都改變不了它是國家或地方最高權力機關的屬性。因此立法機構不僅是物流政策的主體，而且是最有權威性的物流政策主體。之所以說立法機構是最有權威性的物流政策主體，是因為立法機構所指定的政策（法律）要比其他政策主體所制定的政策具有更大的使用範圍與調整強度。

　　2.司法機構

　　立法機構制定的有關物流的法律、法規，旨在為全社會物流活動的相關主題規定是非標準、限制於行為方向，從而實現向人們宣佈哪些活動或事業是允許的，允許到什麼程度；哪些行為是不允許的，以及一旦做了要受到何種製裁等。但是這些標準與限制畢竟還是“紙上”的和掛念上的，而要保證物流活動主體能夠按照“紙上”的規定去行為，還必須有一個專門的機構按“紙上”的規定去執行。這個具體執行“紙上”規定的機構就是司法機構。在我國，司法機構是公安、檢察院與法院系統，以及其他具有部分執法權的行政部門，如工商行政管理、物價管理、環境保護機構等。

　　3.行政機構

　　除立法與司法機構外，作為行政機構的政府，特別是中央政府也是重要的物流政策主體。政府機構雖然沒有立法權，但是政府有權制定並頒佈有關物流的行政命令（條例、通知等）、行政指導。這些行政命令、行政指導也是對全社會物流活動的公開介入和干預，從而也是物流政策的重要內容。事實上，各國的物流政策實踐來看，政府甚至是最重要、最具體的物流政策主體。不僅很多具體的物流政策要與政府制定並實施，而且即使是一些很基本、很重要的有關物流的法律，也往往要由政府來“立案”。從這個意義上講，政府甚至具有實際的“立法權”。但是政府制定的物流政策，特別是一些具體的針對某些領域、某些問題的物流政策，必須符合由立法機構通過的法律，而且政府本身也必須接受並服從司法機構的司法。從這個角度來看，政府又同私人部門同處一個層次。這說明政府具有三種屬性：一是物流政策的制定者；二是物流政策的執行者；三是物流政策的適用對象。當然，這裡所說的政府，既包括中央政府及其所屬部門，也包括地方政府及其所屬部門。

　　現代物流作為新興產業，需要有個良好的巨集觀政策環境。我國現行的政策法規對維護傳統物流業的基本經濟秩序發揮了一定的作用，但在促進現代物流業的發展上仍存在不少政策層面的制約因素，急需按照市場經濟規律和現代物流發展的客觀要求進一步加以完善。

　　1．物流政策法規缺乏系統性

　　現代物流是跨部門、跨地區、跨行業的複合型產業，與社會經濟生活的許多層面都有不同程度關聯。我國現代物流的發展涉及到國家發改委、商務、交通、鐵道、民航、郵政、海關、質檢、公安、信息等政府相關部門。各部門錶面上是齊抓共管，實際上往往從各自利益出發，各行其是，政出多門，造成條塊分割嚴重。我國現行的物流政策法規基本屬於原生狀態，缺乏統籌規劃和整體協調，缺乏現代物流業發展所要求的系統性和專業性，甚至出現職能重疊、政策衝突，使執行機關和物流企業無所適從，難以認識和把握物流政策的精髓規律，難以整合物流各環節和各功能之間的關係，不利於形成產業優勢推動我國現代物流的發展，最終也影響了政策法規的權威性。

　　2．物流政策法規時效性不強

　　我國加入WTO後，必須對現行的有違WTO原則與精神的有關物流方面的政策法規進行清理、修訂或廢止，以建立一套符合國際慣例並與國際接軌的物流政策體系。然而，我國目前執行的某些物流政策法規還在延續原計劃經濟體制的做法，既難以適應市場經濟環境下現代物流業的發展，更難以適應我國加入WTO以後物流國際化的需要。例如，我國開放物流市場，允許外資物流企業進入與國內物流企業展開競爭，但在稅收政策方面外資企業卻享有超國民待遇；中小民營物流企業在融資信貸、用地標準等方面所遇到的一系列政策問題都還沒有得到妥善解決。建立一個專業性強的、有前瞻性的體現社會主義市場經濟要求和現代物流特性的政策法規體系勢在必行。

　　3．物流政策法規可操作性不強

　　我國傳統的物流政策法規在技術上普遍缺乏對物流實踐的具體指導和調整作用，巨集觀調控能力和微觀約束能力不足，直接具有操作性的物流法規層次較低，法律效力不大。目前，我國尚無具有直接可操作性的現代物流綜合性政策法規，各部委或地方多以“辦法”、“意見”、“通知”等形式頒佈一些促進現代物流發展的規範性文件，缺乏法律強制效力，只適合作為司法審判的參照性依據，在具體運用中缺乏操作性，不利於調整各物流主體之間的相互關係，不利於對物流主體行為的引導與制約作用。一些傳統的運輸類、倉儲類法規由於受到部門分割影響，無法體現現代物流“一體化、大流通”的特點，在實踐中經常無法操作。如《物流企業分類與評估指標》（2005）仍無法擺脫傳統運輸業和倉儲業規則的束縛，外延過大、標準過泛，無法反映第三方物流作為現代物流發展趨勢這一事實。

　　4．缺乏發展現代物流的法定標準

　　現代物流是一項系統工程，標準化是現代物流的重要特征。然而，我國物流標準化建設還只是處於起步階段，很多實質性問題仍未觸及。我國目前只頒佈了《物流術語》、《物流企業分類與評估指標》等少數幾個物流方面的國家標準化規定，對於物流計量標準、技術標準，數據傳輸標準、成本核算標準、物流設施和裝備標準、物流作業和服務標準等都還沒有制定法定的國家標準。各類運輸方式間裝備標準不統一限制多式聯運的開展；物流包裝標準與物流設施標準間的不統一影響運輸工具的裝載率和倉儲設施的空間利用率；信息技術不能實現自動地無縫銜接與處理，影響了物流數據的傳輸和共用。借鑒國際標準加快我國物流標準化運作，以獲得最佳流通秩序和社會效益，是當前我國物流業亟需解決的一個重要問題。

　　5．存在發展現代物流的“政策真空”

　　現代物流形成集運輸、倉儲、裝卸搬運、包裝、流通加工、配送、物流信息等在內的多功能、一體化的綜合服務。但是，我國現有的一些物流政策法規無法對物流活動進行有效規範。例如，第三方物流運營商因不同物流環節的業務性質，可以作為代理人、承運人、倉儲經營人、批發商等，從而具有不同的法律身份，法律關係種類繁多，甚至性質迥異。這些法律在責任構成、責任形式、責任範圍、訴訟時效、訴訟管轄、舉證責任等方面均有一定差異，會使第三方物流運營人產生不同的法律風險，承擔不同的法律後果。對此，我國目前尚未有相關的政策法規對第三方物流運營商的法律地位加以調整與規範。此外，對於物流市場的準入制度、物流企業的資質、物流人才的認證等問題我國目前也尚未制定相關的政策法規。

　　為了促進我國物流事業的健康發展，必須針對我國現行物流政策存在的主要問題，並結合我國物流發展的實際情況與國內外現代物流的發展趨勢，在充分借鑒國外經驗，對現行物流政策進行清理、調整、完善的基礎上，構建我國新的綜合物流政策體系。

　　1．構建我國物流政策體系的目標與原則

　　構建我國物流政策體系的基本目標是：爭取在較短的時間內建立起一套目標明確、具體，符合市場經濟與全球經濟一體化發展趨勢的，既有法律類政策，也有行政類政策；既有規制類政策，也有促進類政策；既有效率類政策，也有社會與環境類政策；既有全國性政策，也有地方性政策的系統、綜合、可操作的物流政策體系。

　　為實現上述目標，在構建我國物流政策體系時，應遵循以下原則：

　　(1)符合市場經濟原則。

　　市場經濟體制是成熟的、有效的世界性經濟體制，也是我國的體制選擇，因此，各種政策必須在市場經濟的體制背景下制定，各種政策的施行不能破壞市場經濟的基本框架與機制原理。無論是對現行物流政策的清理、調整與完善，還是制定新的政策，都必須以是否符合市場經濟的原則為衡量與取捨標準。

　　(2)適應全球經濟一體化原則。

　　全球經濟一體化是進入21 世紀以後的大潮流、大趨勢，而且進程不斷加快。我國的入世，實際上已經意味著我國也不得不接受全球經濟一體化浪潮的洗禮，而全球經濟一體化的背後就是全球物流的一體化，即物流國際化，因此，我國必須按入世的有關承諾，對現行的有違WTO 原則與精神的有關物流方面的法律、法規與政策進行清理、改進或撤廢，以建立一套符合國際慣例並與國際接軌的物流政策體系。這就要求我國儘量減少“條例”、“規定”、“辦法”之類的法律形式，而儘可能增加正式法律。

　　(3)充分體現現代物流的特點，提高物流政策的系統性與綜合調整能力。

　　現代物流的基本特點就是系統性、信息化與標準化。因此，在構建我國物流政策體系時，必須充分體現現代物流的特點，不僅要建立與完善運輸環節的各種政策，還要建立與完善諸如倉儲、裝卸、包裝、流通加工、物流信息等其他環節的各種政策，特別是物流信息方面的政策更為重要，也是我國物流政策的薄弱環節。同時，現代物流又是一個高度標準化的系統，因此，還要圍繞物流標準化的推進與提高，制定相應的法律、法規與政策。不僅如此，物流的系統性特點還要求在制定物流政策時，既要考慮物流環節的有關政策，更要註意各物流環節有關政策之間的相互協調與相互增進，尤其要避免各種政策之間的相互矛盾。

　　(4)效率、社會與環境目標相互兼顧，有利於可持續發展。

　　從國內外的經驗來看，制定物流政策的基本目標有兩個，一是促進全社會物流效率的提高，二是最大限度地降低物流對社會發展，特別是對環境的外部不經濟性，如交通擁擠、大氣污染、噪音、生活空間縮小、居住成本提高等等。特別是隨著全球環境壓力的日益增大，加強環境保護，提高環境質量與經濟社會的可持續發展，是世界各國所面臨的越來越重要，也越來越緊迫的問題。而物流領域不僅存在著巨大的效率與效益空間，而且也存在著巨大的環保空間，因此，世界各國的物流政策不僅註重全社會物流效率的提高，更重視對環境的保護。各國對具有效率與環境雙重正效果的物流政策尤其青睞，如旨在推進共同化物流發展的政策、促進多式聯合運輸的政策等等，就是這類政策的典型代表。因此，我國在構建物流政策體系時，也應該堅持效率、社會與環境目標相兼顧的原則，而且當上述目標存在衝突時，應該優先考慮社會與環境目標。

　　(5)合理借鑒國內外經驗。

　　我國現行的物流政策雖然存在許多問題，但是，仍有許多政策可以作為新政策的起點，況且我國各部門、各地區多年，特別是近年來制定政策的一些經驗與教訓，更是制定新政策的寶貴財富，因此，應該盡最大可能地吸收、保留原有的實際可行的政策。同時，我們還要積極學習、參考、借鑒國外物流政策的歷史與現狀，啟發與開闊政策思路與視野，豐富政策內容。

　　(6)符合國情與區情。

　　由於我國仍屬於發展中國家，而且國內各地區之間發展很不平衡，因此，在構建物流政策體系時，雖然在原則上要符合全球經濟一體化的要求，但是還應該充分考慮到我國的實際情況，充分利用WTO 的“緩衝”規則，制定適合我國國情的物流政策。同時，各個地區在制定物流政策時也要充分考慮到本地區的經濟發展水平、產業結構、比較優勢，制定符合本地實際情況的地方性物流政策，避免盲目移植與照搬。

　　2．我國物流政策體系的基本框架與政策重點

　　根據以上原則，並結合我國現行物流政策存在的主要問題，我們認為，我國新物流政策的基本框架如下：

　　(1)物流基礎設施與物流網點政策

　　物流基礎設施與物流網點政策就是有關鐵路、公路、航路(包括海運與內河航道與航空航線)、管道，以及大型車站、港口、機場、倉庫、物流或配送中心、流通加工中心、物流園區等的規劃、佈局、建設、使用、維護、營運管理方面的政策。具體的政策形式主要以法律、法規為主，同時，輔之以必要的行政類政策。在我國現行的物流政策中，大部分法律法規類政策，都屬於物流基礎設施方面的政策，如現有的《鐵路法》、《公路法》、《民航法》等，但需要對大部分法律、法規進行調整或修訂，同時，還要補充制定《航運法》、《公路運輸法》、《鐵路運輸法》、《港口法》等。由於我國傳統上對物流基礎設施的投資以國家投資為主，因此，在制定新的物流基礎設施政策時，要對完善物流基礎設施投融資體制、吸引民間包括外國投資者的投資、實現投資主體多元化方面有所關註，而且在修訂或制定法律時，要充分考慮到物流基礎設施的功能與佈局對周邊環境的影響，並通過相應的條款予以體現。

　　但是，物流網點政策是我國現行物流政策中的一個空白，尤其缺乏法律類政策。因此，完善、補充有關大型物流網點政策應該是構建我國物流政策的一個重點。這方面政策應該以規範大型物流網點的功能類型、空間佈局、投資建設、運營方式(社會化或共同使用)為重點內容。為此，在參考國外經驗的基礎上，可否考慮制定“倉庫法”、“車站法”或“大型物流網點建設與佈局法”等等，以彌補現行物流政策的不足。

　　(2)物流設備與工具政策

　　物流設備與工具主要指運輸、倉儲、裝卸、包裝、流通加工、物流信息等設備與工具，如車輛、船舶、集裝箱、托盤、貨櫃與貨架、各種裝卸設備與工具、包裝與流通加工設備與工具、電腦等等。物流設備與工具對物流作業效率有直接影響，因此，不斷提高物流設備與工具的性能與作業效率，對改善物流作業條件、降低能源消耗、減少環境污染、提高物流效率具有十分重要的意義。因此，從政策上保證或促進物流設備與工具的開發、更新，是各國的通行辦法。但是，從我國現行的物流政策來看，這方面亦屬空白。因此，應該逐漸建立並完善我國在物流設備與工具方面的有關政策，其政策內容應主要體現在對物流設備與工具標準化的規範與推進，以及對開發、引進先進適用物流設備與工具的組織及其行為給予必要的支持與援助。當然，從國外這方面的政策來看，還包括對低公害物流設備與工具開發、應用的支持政策。

　　(3)物流效率化政策

　　就目前來看，直接以提高全社會的物流效率為目標的物流政策還很少，現行的有些政策雖然也與提高全社會物流效率有一定的關係，但不是很直接，也不系統、不具體。因此，這方面的物流政策也是我國現行物流政策的一大缺陷。從理論與國外的實踐經驗上來看，影響全社會物流效率提高的最直接、最突出的因素主要是物流信息化、物流標準化、物流共同化或合作化，以及各種物流方式的有效組合。因此，如何推進全社會物流的信息化、標準化、共同化，以及各種物流方式的合理利用，是各國物流效率化政策的重點。為此，我國應該考慮制定諸如“物流信息標準”、“物流信息化促進法”、“物流標準”、“物流標準化促進法”、“共同化物流促進法”、“多種物流方式有效利用促進法”等等。

　　(4)物流產業化政策

　　從國外的經驗來看，物流產業化程度越高，整個社會物流的效率也越高，從而不僅可以大量節約資源、降低能源消耗，而且也有利於環境的改善。物流產業化程度高低的重要指標就是專業化物流服務或專業化物流企業所提供的物流服務(通過產值指標來體現)市場占有率的高低。根據國際比較，目前我國專業化物流服務的市場占有率遠遠低於發達國家，這既是我國全社會物流發展水平不高的結果，也是我國全社會物流發展水平不高的原因。因此，針對我國專業化物流發展水平偏低的現狀，應該考慮制定促進專業化物流發展的有關政策。這項政策重點應該包括專業化物流企業或經營者的市場準入制度、物流市場的競爭規則、交易程式及業務與服務標準、鼓勵物流服務需求者(工商企業)減少自有物流設施與工具的擁有量與使用率(提高專業化物流服務的利用率)、鼓勵並支持專業化物流企業的發展等等。

　　(5)物流環境政策我國雖然不乏環境保護方面的立法，但是針對物流領域制定的環境保護立法及相關專門政策並不多。而隨著我國經濟的快速增長，物流量的急速膨脹與物流服務需求水平的日益提高，物流領域所帶來的環境壓力越來越大，因此，必須針對物流領域的特殊情況制定相應的環境保護政策。總的來說，物流環境政策可以從兩個角度來設計，一是從管制的角度進行設計，一是從促進或支持的角度進行設計。

　　從管制角度進行設計，主要是制定環境標準，並對違反環境標準，或對環境造成負面影響的組織與行為進行嚴格的管制。在這方面，我們應該更多地借鑒國外的經驗。物流環境管制政策的重點是制定具體的環境標準，並對重點地區(大城市)、重點時間帶(交通高峰時刻)、重點環境污染者(貨運汽車，特別是大型柴油類貨運汽車)進行重點管制。從管制的手段來看，各國的政策更是五花八門、多種多樣。例如，一些歐洲國家採取的是征收“環境稅”或“交通混雜稅”，並規定貨運汽車的最低裝載率(既是為了提高效率，也是為了減少貨運汽車的使用量)的辦法；美國還實行了嚴格的路途檢查制度，全國大約有8000 人的檢查官專門司職汽車(重點是貨運汽車)行駛的檢驗監督工作，檢查的內容包括車型、載重量、裝載率、環保裝置、車況、駕駛員資質或違規行為，對違反規定者實行嚴格的經濟製裁甚至追究刑事責任。

　　從鼓勵與促進角度進行設計，主要是制定有關鼓勵減少環境污染的物流主體及其行為，包括前面提到的“共同化物流”政策、“多種物流方式的有效利用”政策也屬於環境政策的範疇。此外，鼓勵低公害物流工具與物流方式的開發與應用，也是環境政策的重要內容。

　　(6)物流國際化政策

　　為了適應我國的對外開放，特別是國際化進程不斷加快的需要，物流無國界已經成為我國的現實問題。物流國際化不僅意味著物流業務領域或範圍的國際化，而且也意味著物流主體與物流資本的國際化；不僅意味著我國物流企業與物流資本要走向國際市場，而且也意味著外國物流企業與物流資本進入我國市場。事實上，這兩個方面的物流國際化在我國都已經出現，國內物流市場的國際競爭已經展開。當然，客觀而論，物流國際化特別是國際物流資本進入我國市場，不僅是國際資本的需要，從一定意義上講，也是有利於促進我國物流發展的，因此，有關物流國際化的政策也是我國未來物流政策體系中的主要內容之一。其政策重點應是：如何保護進入我國市場的國際物流資本(企業)的合法權益，維護包括國內物流資本與國際物流資本在內的公平競爭的市場秩序；鼓勵並支持國內物流資本的聯合、重組，提高經營管理水平，以獲得與國際物流資本進行公平競爭的“資格”；鼓勵並支持國內物流資本與國際物流資本的合作，共同開發國際物流市場；鼓勵並支持各地區根據本地區的實際情況，加入跨國性區域物流聯合體，積極開展跨國性區域物流合作，提高區域物流的增殖能力，促進區域經濟與社會的協調發展。