物流政策

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物流政策(PD Policy)

　　物流政策是指国家或政府为实现全社会物流的高效运行与健康发展而制定的公共政策,以及政府对全社会物流活动的干预行为.具体包括有关物流的法律、法规、规划、计划、措施(对策),以及政府对全社会物流活动的直接指导等.物流政策具有公共物品的属性,完善的物流政策体系一方面可减少或降低物流的外部不经济,如交通拥挤、交通事故、噪音、空气污染等;另一方面可起到扶持与促进物流事业的发展,加速物流基础设施建设和完善,从而提高微观物流效率. ^[1]

　　物流政策主体是指物流政策的制定者与实施者，即代表社会公共利益的社会公共机构。作为物流政策主体的社会公共机构主要由三部分构成，即立法、司法与行政机构。

　　1.立法机构

　　根据物流政策的定义，有关物流的法律、法规也属于物流政策的范畴，因此作为物流法律、法规制定者的立法机构也是重要的物流政策主体。当然立法机构的具体形式因国家政治制度和国情的不同而不同。在西方，立法机构是议会；在我过，立法机构是全国人民代表大会及其常务委员会，以及地方各级人民代表大会及其常务委员会。但是，不论立法机构的具体形式如何，都改变不了它是国家或地方最高权力机关的属性。因此立法机构不仅是物流政策的主体，而且是最有权威性的物流政策主体。之所以说立法机构是最有权威性的物流政策主体，是因为立法机构所指定的政策（法律）要比其他政策主体所制定的政策具有更大的使用范围与调整强度。

　　2.司法机构

　　立法机构制定的有关物流的法律、法规，旨在为全社会物流活动的相关主题规定是非标准、限制于行为方向，从而实现向人们宣布哪些活动或事业是允许的，允许到什么程度；哪些行为是不允许的，以及一旦做了要受到何种制裁等。但是这些标准与限制毕竟还是“纸上”的和挂念上的，而要保证物流活动主体能够按照“纸上”的规定去行为，还必须有一个专门的机构按“纸上”的规定去执行。这个具体执行“纸上”规定的机构就是司法机构。在我国，司法机构是公安、检察院与法院系统，以及其他具有部分执法权的行政部门，如工商行政管理、物价管理、环境保护机构等。

　　3.行政机构

　　除立法与司法机构外，作为行政机构的政府，特别是中央政府也是重要的物流政策主体。政府机构虽然没有立法权，但是政府有权制定并颁布有关物流的行政命令（条例、通知等）、行政指导。这些行政命令、行政指导也是对全社会物流活动的公开介入和干预，从而也是物流政策的重要内容。事实上，各国的物流政策实践来看，政府甚至是最重要、最具体的物流政策主体。不仅很多具体的物流政策要与政府制定并实施，而且即使是一些很基本、很重要的有关物流的法律，也往往要由政府来“立案”。从这个意义上讲，政府甚至具有实际的“立法权”。但是政府制定的物流政策，特别是一些具体的针对某些领域、某些问题的物流政策，必须符合由立法机构通过的法律，而且政府本身也必须接受并服从司法机构的司法。从这个角度来看，政府又同私人部门同处一个层次。这说明政府具有三种属性：一是物流政策的制定者；二是物流政策的执行者；三是物流政策的适用对象。当然，这里所说的政府，既包括中央政府及其所属部门，也包括地方政府及其所属部门。

　　现代物流作为新兴产业，需要有个良好的宏观政策环境。我国现行的政策法规对维护传统物流业的基本经济秩序发挥了一定的作用，但在促进现代物流业的发展上仍存在不少政策层面的制约因素，急需按照市场经济规律和现代物流发展的客观要求进一步加以完善。

　　1．物流政策法规缺乏系统性

　　现代物流是跨部门、跨地区、跨行业的复合型产业，与社会经济生活的许多层面都有不同程度关联。我国现代物流的发展涉及到国家发改委、商务、交通、铁道、民航、邮政、海关、质检、公安、信息等政府相关部门。各部门表面上是齐抓共管，实际上往往从各自利益出发，各行其是，政出多门，造成条块分割严重。我国现行的物流政策法规基本属于原生状态，缺乏统筹规划和整体协调，缺乏现代物流业发展所要求的系统性和专业性，甚至出现职能重叠、政策冲突，使执行机关和物流企业无所适从，难以认识和把握物流政策的精髓规律，难以整合物流各环节和各功能之间的关系，不利于形成产业优势推动我国现代物流的发展，最终也影响了政策法规的权威性。

　　2．物流政策法规时效性不强

　　我国加入WTO后，必须对现行的有违WTO原则与精神的有关物流方面的政策法规进行清理、修订或废止，以建立一套符合国际惯例并与国际接轨的物流政策体系。然而，我国目前执行的某些物流政策法规还在延续原计划经济体制的做法，既难以适应市场经济环境下现代物流业的发展，更难以适应我国加入WTO以后物流国际化的需要。例如，我国开放物流市场，允许外资物流企业进入与国内物流企业展开竞争，但在税收政策方面外资企业却享有超国民待遇；中小民营物流企业在融资信贷、用地标准等方面所遇到的一系列政策问题都还没有得到妥善解决。建立一个专业性强的、有前瞻性的体现社会主义市场经济要求和现代物流特性的政策法规体系势在必行。

　　3．物流政策法规可操作性不强

　　我国传统的物流政策法规在技术上普遍缺乏对物流实践的具体指导和调整作用，宏观调控能力和微观约束能力不足，直接具有操作性的物流法规层次较低，法律效力不大。目前，我国尚无具有直接可操作性的现代物流综合性政策法规，各部委或地方多以“办法”、“意见”、“通知”等形式颁布一些促进现代物流发展的规范性文件，缺乏法律强制效力，只适合作为司法审判的参照性依据，在具体运用中缺乏操作性，不利于调整各物流主体之间的相互关系，不利于对物流主体行为的引导与制约作用。一些传统的运输类、仓储类法规由于受到部门分割影响，无法体现现代物流“一体化、大流通”的特点，在实践中经常无法操作。如《物流企业分类与评估指标》（2005）仍无法摆脱传统运输业和仓储业规则的束缚，外延过大、标准过泛，无法反映第三方物流作为现代物流发展趋势这一事实。

　　4．缺乏发展现代物流的法定标准

　　现代物流是一项系统工程，标准化是现代物流的重要特征。然而，我国物流标准化建设还只是处于起步阶段，很多实质性问题仍未触及。我国目前只颁布了《物流术语》、《物流企业分类与评估指标》等少数几个物流方面的国家标准化规定，对于物流计量标准、技术标准，数据传输标准、成本核算标准、物流设施和装备标准、物流作业和服务标准等都还没有制定法定的国家标准。各类运输方式间装备标准不统一限制多式联运的开展；物流包装标准与物流设施标准间的不统一影响运输工具的装载率和仓储设施的空间利用率；信息技术不能实现自动地无缝衔接与处理，影响了物流数据的传输和共享。借鉴国际标准加快我国物流标准化运作，以获得最佳流通秩序和社会效益，是当前我国物流业亟需解决的一个重要问题。

　　5．存在发展现代物流的“政策真空”

　　现代物流形成集运输、仓储、装卸搬运、包装、流通加工、配送、物流信息等在内的多功能、一体化的综合服务。但是，我国现有的一些物流政策法规无法对物流活动进行有效规范。例如，第三方物流运营商因不同物流环节的业务性质，可以作为代理人、承运人、仓储经营人、批发商等，从而具有不同的法律身份，法律关系种类繁多，甚至性质迥异。这些法律在责任构成、责任形式、责任范围、诉讼时效、诉讼管辖、举证责任等方面均有一定差异，会使第三方物流运营人产生不同的法律风险，承担不同的法律后果。对此，我国目前尚未有相关的政策法规对第三方物流运营商的法律地位加以调整与规范。此外，对于物流市场的准入制度、物流企业的资质、物流人才的认证等问题我国目前也尚未制定相关的政策法规。

　　为了促进我国物流事业的健康发展，必须针对我国现行物流政策存在的主要问题，并结合我国物流发展的实际情况与国内外现代物流的发展趋势，在充分借鉴国外经验，对现行物流政策进行清理、调整、完善的基础上，构建我国新的综合物流政策体系。

　　1．构建我国物流政策体系的目标与原则

　　构建我国物流政策体系的基本目标是：争取在较短的时间内建立起一套目标明确、具体，符合市场经济与全球经济一体化发展趋势的，既有法律类政策，也有行政类政策；既有规制类政策，也有促进类政策；既有效率类政策，也有社会与环境类政策；既有全国性政策，也有地方性政策的系统、综合、可操作的物流政策体系。

　　为实现上述目标，在构建我国物流政策体系时，应遵循以下原则：

　　(1)符合市场经济原则。

　　市场经济体制是成熟的、有效的世界性经济体制，也是我国的体制选择，因此，各种政策必须在市场经济的体制背景下制定，各种政策的施行不能破坏市场经济的基本框架与机制原理。无论是对现行物流政策的清理、调整与完善，还是制定新的政策，都必须以是否符合市场经济的原则为衡量与取舍标准。

　　(2)适应全球经济一体化原则。

　　全球经济一体化是进入21 世纪以后的大潮流、大趋势，而且进程不断加快。我国的入世，实际上已经意味着我国也不得不接受全球经济一体化浪潮的洗礼，而全球经济一体化的背后就是全球物流的一体化，即物流国际化，因此，我国必须按入世的有关承诺，对现行的有违WTO 原则与精神的有关物流方面的法律、法规与政策进行清理、改进或撤废，以建立一套符合国际惯例并与国际接轨的物流政策体系。这就要求我国尽量减少“条例”、“规定”、“办法”之类的法律形式，而尽可能增加正式法律。

　　(3)充分体现现代物流的特点，提高物流政策的系统性与综合调整能力。

　　现代物流的基本特点就是系统性、信息化与标准化。因此，在构建我国物流政策体系时，必须充分体现现代物流的特点，不仅要建立与完善运输环节的各种政策，还要建立与完善诸如仓储、装卸、包装、流通加工、物流信息等其他环节的各种政策，特别是物流信息方面的政策更为重要，也是我国物流政策的薄弱环节。同时，现代物流又是一个高度标准化的系统，因此，还要围绕物流标准化的推进与提高，制定相应的法律、法规与政策。不仅如此，物流的系统性特点还要求在制定物流政策时，既要考虑物流环节的有关政策，更要注意各物流环节有关政策之间的相互协调与相互增进，尤其要避免各种政策之间的相互矛盾。

　　(4)效率、社会与环境目标相互兼顾，有利于可持续发展。

　　从国内外的经验来看，制定物流政策的基本目标有两个，一是促进全社会物流效率的提高，二是最大限度地降低物流对社会发展，特别是对环境的外部不经济性，如交通拥挤、大气污染、噪音、生活空间缩小、居住成本提高等等。特别是随着全球环境压力的日益增大，加强环境保护，提高环境质量与经济社会的可持续发展，是世界各国所面临的越来越重要，也越来越紧迫的问题。而物流领域不仅存在着巨大的效率与效益空间，而且也存在着巨大的环保空间，因此，世界各国的物流政策不仅注重全社会物流效率的提高，更重视对环境的保护。各国对具有效率与环境双重正效果的物流政策尤其青睐，如旨在推进共同化物流发展的政策、促进多式联合运输的政策等等，就是这类政策的典型代表。因此，我国在构建物流政策体系时，也应该坚持效率、社会与环境目标相兼顾的原则，而且当上述目标存在冲突时，应该优先考虑社会与环境目标。

　　(5)合理借鉴国内外经验。

　　我国现行的物流政策虽然存在许多问题，但是，仍有许多政策可以作为新政策的起点，况且我国各部门、各地区多年，特别是近年来制定政策的一些经验与教训，更是制定新政策的宝贵财富，因此，应该尽最大可能地吸收、保留原有的实际可行的政策。同时，我们还要积极学习、参考、借鉴国外物流政策的历史与现状，启发与开阔政策思路与视野，丰富政策内容。

　　(6)符合国情与区情。

　　由于我国仍属于发展中国家，而且国内各地区之间发展很不平衡，因此，在构建物流政策体系时，虽然在原则上要符合全球经济一体化的要求，但是还应该充分考虑到我国的实际情况，充分利用WTO 的“缓冲”规则，制定适合我国国情的物流政策。同时，各个地区在制定物流政策时也要充分考虑到本地区的经济发展水平、产业结构、比较优势，制定符合本地实际情况的地方性物流政策，避免盲目移植与照搬。

　　2．我国物流政策体系的基本框架与政策重点

　　根据以上原则，并结合我国现行物流政策存在的主要问题，我们认为，我国新物流政策的基本框架如下：

　　(1)物流基础设施与物流网点政策

　　物流基础设施与物流网点政策就是有关铁路、公路、航路(包括海运与内河航道与航空航线)、管道，以及大型车站、港口、机场、仓库、物流或配送中心、流通加工中心、物流园区等的规划、布局、建设、使用、维护、营运管理方面的政策。具体的政策形式主要以法律、法规为主，同时，辅之以必要的行政类政策。在我国现行的物流政策中，大部分法律法规类政策，都属于物流基础设施方面的政策，如现有的《铁路法》、《公路法》、《民航法》等，但需要对大部分法律、法规进行调整或修订，同时，还要补充制定《航运法》、《公路运输法》、《铁路运输法》、《港口法》等。由于我国传统上对物流基础设施的投资以国家投资为主，因此，在制定新的物流基础设施政策时，要对完善物流基础设施投融资体制、吸引民间包括外国投资者的投资、实现投资主体多元化方面有所关注，而且在修订或制定法律时，要充分考虑到物流基础设施的功能与布局对周边环境的影响，并通过相应的条款予以体现。

　　但是，物流网点政策是我国现行物流政策中的一个空白，尤其缺乏法律类政策。因此，完善、补充有关大型物流网点政策应该是构建我国物流政策的一个重点。这方面政策应该以规范大型物流网点的功能类型、空间布局、投资建设、运营方式(社会化或共同使用)为重点内容。为此，在参考国外经验的基础上，可否考虑制定“仓库法”、“车站法”或“大型物流网点建设与布局法”等等，以弥补现行物流政策的不足。

　　(2)物流设备与工具政策

　　物流设备与工具主要指运输、仓储、装卸、包装、流通加工、物流信息等设备与工具，如车辆、船舶、集装箱、托盘、货柜与货架、各种装卸设备与工具、包装与流通加工设备与工具、计算机等等。物流设备与工具对物流作业效率有直接影响，因此，不断提高物流设备与工具的性能与作业效率，对改善物流作业条件、降低能源消耗、减少环境污染、提高物流效率具有十分重要的意义。因此，从政策上保证或促进物流设备与工具的开发、更新，是各国的通行办法。但是，从我国现行的物流政策来看，这方面亦属空白。因此，应该逐渐建立并完善我国在物流设备与工具方面的有关政策，其政策内容应主要体现在对物流设备与工具标准化的规范与推进，以及对开发、引进先进适用物流设备与工具的组织及其行为给予必要的支持与援助。当然，从国外这方面的政策来看，还包括对低公害物流设备与工具开发、应用的支持政策。

　　(3)物流效率化政策

　　就目前来看，直接以提高全社会的物流效率为目标的物流政策还很少，现行的有些政策虽然也与提高全社会物流效率有一定的关系，但不是很直接，也不系统、不具体。因此，这方面的物流政策也是我国现行物流政策的一大缺陷。从理论与国外的实践经验上来看，影响全社会物流效率提高的最直接、最突出的因素主要是物流信息化、物流标准化、物流共同化或合作化，以及各种物流方式的有效组合。因此，如何推进全社会物流的信息化、标准化、共同化，以及各种物流方式的合理利用，是各国物流效率化政策的重点。为此，我国应该考虑制定诸如“物流信息标准”、“物流信息化促进法”、“物流标准”、“物流标准化促进法”、“共同化物流促进法”、“多种物流方式有效利用促进法”等等。

　　(4)物流产业化政策

　　从国外的经验来看，物流产业化程度越高，整个社会物流的效率也越高，从而不仅可以大量节约资源、降低能源消耗，而且也有利于环境的改善。物流产业化程度高低的重要指标就是专业化物流服务或专业化物流企业所提供的物流服务(通过产值指标来体现)市场占有率的高低。根据国际比较，目前我国专业化物流服务的市场占有率远远低于发达国家，这既是我国全社会物流发展水平不高的结果，也是我国全社会物流发展水平不高的原因。因此，针对我国专业化物流发展水平偏低的现状，应该考虑制定促进专业化物流发展的有关政策。这项政策重点应该包括专业化物流企业或经营者的市场准入制度、物流市场的竞争规则、交易程序及业务与服务标准、鼓励物流服务需求者(工商企业)减少自有物流设施与工具的拥有量与使用率(提高专业化物流服务的利用率)、鼓励并支持专业化物流企业的发展等等。

　　(5)物流环境政策我国虽然不乏环境保护方面的立法，但是针对物流领域制定的环境保护立法及相关专门政策并不多。而随着我国经济的快速增长，物流量的急速膨胀与物流服务需求水平的日益提高，物流领域所带来的环境压力越来越大，因此，必须针对物流领域的特殊情况制定相应的环境保护政策。总的来说，物流环境政策可以从两个角度来设计，一是从管制的角度进行设计，一是从促进或支持的角度进行设计。

　　从管制角度进行设计，主要是制定环境标准，并对违反环境标准，或对环境造成负面影响的组织与行为进行严格的管制。在这方面，我们应该更多地借鉴国外的经验。物流环境管制政策的重点是制定具体的环境标准，并对重点地区(大城市)、重点时间带(交通高峰时刻)、重点环境污染者(货运汽车，特别是大型柴油类货运汽车)进行重点管制。从管制的手段来看，各国的政策更是五花八门、多种多样。例如，一些欧洲国家采取的是征收“环境税”或“交通混杂税”，并规定货运汽车的最低装载率(既是为了提高效率，也是为了减少货运汽车的使用量)的办法；美国还实行了严格的路途检查制度，全国大约有8000 人的检查官专门司职汽车(重点是货运汽车)行驶的检验监督工作，检查的内容包括车型、载重量、装载率、环保装置、车况、驾驶员资质或违规行为，对违反规定者实行严格的经济制裁甚至追究刑事责任。

　　从鼓励与促进角度进行设计，主要是制定有关鼓励减少环境污染的物流主体及其行为，包括前面提到的“共同化物流”政策、“多种物流方式的有效利用”政策也属于环境政策的范畴。此外，鼓励低公害物流工具与物流方式的开发与应用，也是环境政策的重要内容。

　　(6)物流国际化政策

　　为了适应我国的对外开放，特别是国际化进程不断加快的需要，物流无国界已经成为我国的现实问题。物流国际化不仅意味着物流业务领域或范围的国际化，而且也意味着物流主体与物流资本的国际化；不仅意味着我国物流企业与物流资本要走向国际市场，而且也意味着外国物流企业与物流资本进入我国市场。事实上，这两个方面的物流国际化在我国都已经出现，国内物流市场的国际竞争已经展开。当然，客观而论，物流国际化特别是国际物流资本进入我国市场，不仅是国际资本的需要，从一定意义上讲，也是有利于促进我国物流发展的，因此，有关物流国际化的政策也是我国未来物流政策体系中的主要内容之一。其政策重点应是：如何保护进入我国市场的国际物流资本(企业)的合法权益，维护包括国内物流资本与国际物流资本在内的公平竞争的市场秩序；鼓励并支持国内物流资本的联合、重组，提高经营管理水平，以获得与国际物流资本进行公平竞争的“资格”；鼓励并支持国内物流资本与国际物流资本的合作，共同开发国际物流市场；鼓励并支持各地区根据本地区的实际情况，加入跨国性区域物流联合体，积极开展跨国性区域物流合作，提高区域物流的增殖能力，促进区域经济与社会的协调发展。