共同農業政策

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共同農業政策(The Common Agricultural Policy; CAP)

　　共同農業政策是指歐盟的共同農業政策。該政策旨在穩定歐洲農產品市場，確保市場在合理的價格下供應正常，同時保證農民收入水平。該政策的實施機制相當複雜，包括價格支持和貿易限制等措施。

　　1958年生效的羅馬條約，奠定了EC的基礎。該條約列舉了為在成員國之間建立共同市場和對第三國實行共同商業政策所應採取的步驟，其中有實行CAP—條。CAP的目的是：提高農民的生產能力；使生產者有小康的生活水平；穩定市場；食物保障；合理的零售價格。

　　在第二次世界大戰以後，農業生產的恢復情況是可觀的；到1957—1958年，儘管勞動力減少了20％，可耕地面積也略有減少，農業產量卻超出戰前水平28％。因此，在1958年專門討論EC農業問題的斯特雷扎會議上，將市場不平衡問題作為議事日程中的重要項目是不足為奇的。會議參加者知道，戰後時期對農產品需求的收入彈性低、生產率收益高，其結果是不可避免地產生訂價問題和市場清算問題。但是，在普遍要求發展的熱忱下，這些問題被掩蓋了。

　　1960年6月，共同體提出了有關如何使用農業政策的具體建議。那時大家採納這樣的意見：EC的農業價格要同國際市場隔離，以避免過大的波動，同時也因為國際市場價格反映了其他國家政府進行的干預。這些觀點現在仍然指導著CAP的執行。

　　有3種價格被用作支持農業的主要手段。EC的目標價格作為最高限價，生產者價格可以在這個限度之下實行浮動。起點價格規定進口的最低內部價格，同時實行一種可變的稅收，使進口價格提高到這個價格水平。同樣，一種可變的補貼（“出口退稅”）可使出口價格降低到國際市場水平。為了充分保證國內生產者不同進口競爭，干預價格保持在低於起點價格的水平。

　　然而，價格補貼機制中有各種不尋常的方面，主要是各種“穩定劑”（即限制價格補貼支出的措施）。徵共同責任稅使生產者承擔一部分棄置過剩產品的費用，以抑制某些產品的生產（食糖，以及最近的牛奶和穀類食物）。擔保的起點價格是當生產超過一定水平時，用滯延的辦法來減少價格補貼。這種辦法曾試用於牛奶、穀類食物、油菜籽和葵花籽。當然，這些辦法只有在下一次慷慨提價中不使其失效，才能減少生產。此外，享受CAP的支持是有額度限制的（例如1984年以來對牛奶的限制）；但是，這些辦法的有效性被它們所能防止的範圍所限制。最後，干預有時在時間或範圍上受限制，使市場力量有較大的支配權。

　　為了將擴大貿易失調的匯率變化所產生的價格差別縮小到最低限度，實行了一種貨幣補償額制度。這種制度作過幾次改革和改進。在調整匯率之後允許各國逐步改變國內價格時，貨幣補償額制度的作用同等於在貨幣升值的國家中對進口徵稅、對出口補貼，在貨幣貶值的國家中對出口徵稅、對進口補貼。然而在實踐中，統一價格的目的從未達到，在每次重新調整EC各種貨幣時都要考慮訂價政策。此外，廢除貨幣補償額制度的願望，衝擊著每年的訂價決策。

　　正如前面所說的，CAP的一個重要目的是要保證農民有適當的穩定收入。要達到這個目的，主要手段是對農業生產者進行價格補貼。在CAP下貫徹這項政策，對消費者和生產者，以及對政府預算都有直接的影響。對於一個進口國，這通常意味著消費者的損失超過生產者的收益總額和政府增加的關稅收入。因此，該進口國將有凈利益損失。

　　農業部門吸收更多的生產要素和投入而發生的農業價格補貼的間接影響，將是另外一種情況。進口額下降時，生產和出口額或庫存上升。農業部門的需求較大，會使生產要素和投入的價格上升，同時提高經濟中其他部門的成本。因而生產可貿易貨物的其他工業部門可能在國內和國外市場上失去銷售額，而被外國競爭者奪走。非貿易貨物，例如各種服務的生產者，可將其較高的成本轉嫁給消費者。這種情況，連同農產品的較高價格，可能提高成本和價格，因而也可能提高工資的普遍水平，降低對外的競爭性。這種種影響可能使實際GDP和收入的增長速度下降。但是，作這樣的推測有事實根據嗎？

　　有幾種辦法可以測試這些假設。在所謂的歷史分析中，經濟政策的效果是通過比較經濟變數在實行這些措施前和實行後的發展變化，或比較受這些措施影響的經濟和未受影響的經濟的發展變化來研究的。有兩個問題可能使這種分析扭曲。第一，在採取GAP之前，EC國家已經有本國的支持農業部門的政策。第二，其他主要的農業生產國也對他們的農業部門給予支持。

　　在作歷史分析中，原則上採取將假定有這種政策和假定沒有這種政策的模擬案例作比較，來避免容易犯的錯誤。有兩種可供使用的方法：第一種方法是以部分平衡為基礎，做出幾個國家或國家集團的農業市場模型和整個世界市場的模型，模擬EC國家有和沒有價格補貼政策的情況來加以比較。然而這種方法不能抓住對經濟中其他部門發生作用的間接影響。為此，必須採用第二種方法，即全面平衡分析法。用這種方法，農業和經濟中其他部門的所有相互作用都能抓住，並且從原則上講，充分估計農業政策的影響是可能的。但是，能取得的模型往往是以簡單的假設為根據的。雖然在推測CAP對EC國家的影響時沒有單一的技術可依，但將各種不同技術結合起來，可以得出合理的推論。

　　檢查EC成員國在實行CAP之前和之後的許多關鍵性經濟變數，可以有效地引伸出下述結論：

　　·由於貿易保護程度隨時間的推移而發生很大的變化，農業價格有時比國際市場價格或低成本供應國的價格高出不少。

　　·由於農業部門的改造進入更大規模的農場，以及機械化的步子很快，農業部門的勞動生產率比總的勞動生產率增長得快。

　　·由於CAP對生產者價格給予補貼，使EC大多數產品的自給率（其定義是國內的生產與消費的比率）迅速提高。

　　·由於生產相對於消費的增長速度很快，其結果是EC的農業出口和庫存量迅速增加，而農業進口額的增長速度低於總進口額的增長。

　　·儘管CAP中有價格補貼的規定，但農業生產者價格同EC各國的工業價格或一般價格水平相比已經下降，相對生產率收益還不夠大，不足以防止在近幾年內農場收入的惡化。

　　因此，共同農業政策看來未能保護小農戶適當的收入水平，而給大規模生產者帶來了意外之財，對作為一個整體的EC經濟，產生了代價昂貴的扭曲。

　　事實上，本文所依據的詳盡研究（見專欄）對許多部分平衡研究作了觀察。這些部分平衡研究指出，由於CAP的原故，EC產量的損失占GDP的比例是0.3—1．3％。由於分析中包括的商品種類的多少不同以及運算中選擇的基期年份不同和使用的模型不同，其結果也有不同。但是，所有這些研究都毫不含糊地指出這樣的事實：對在CAP下向農民轉移的每一個歐洲貨幣單位來說，消費者和納稅人的損失，比一個歐洲貨幣單位多得多。

　　對全面平衡分析的論據所作的回顧認為，消費者和納稅人的損失更大。在這些研究中，實行CAP的代價估計在GDP的1—3．5％之間。基金組織工作人員用德國可計算的全面平衡模型進行模擬，其結果是德國經濟有頗強烈的反應，要求取消CAP。

　　根據基金組織的分析，較低的農業價格會使零售價下降，從而名義工資的增長也會下降。較廉價的勞動力和農業投入，可提高經濟中其他部門的競爭能力，因而這些部門的產出和就業機會大幅度上升。把這些因素合起來，農業政策徹底自由化的模擬所產生的零售價格水平，比CAP沒有變化時要低1．75％，總的就業水平高5．5％。實際收入和國內需求增加3．5％左右。

　　70年代中期，EC成為大多數溫帶地區產品（例如家畜和穀物產品）的凈出口者。這樣的發展對發展中國家和EC之間的農產品雙向貿易有著重大的影響。發展中國家作為一個組別，成為食物的凈進口者，EC成為凈出口者。在這種背景下，由於共同體政策的原因，對其他國家有三種重大影響。

　　第一，EC的訂價政策和貿易保護已促使生產過剩，進口減少，出口擴大。當世界其他地方的產出也在增長，並且需求沒有相應改變時，EC農業產量的上升壓制了國際價格。EC對過剩產品的出口給予補貼，這更加劇了對其他地區的影響。由此種種所形成的“扭曲”價格的貿易流量影響了共同體貿易伙伴的實際收入。

　　第二，有人爭論說，EC開徵可變的進口稅和出口稅已趨向於使EC市場同外部價格波動隔絕，從而擴大國際商品價格的易變性。其結果是國際價格的發展變化在EC國家內部不產生供求方面的反應。這就是說，世界其他地區必須對任何數量變化作更多的調整。

　　第三，價格較大的不穩定性使初級產品生產者和出口者的收入不穩定。加上農民在生產中不願承擔風險的態度，這種不穩定性將促成壓縮產量，從而降低他們的收入。在較貧困的國家中，農民進入保險市場的機會很少，預期這種影響會更加強烈。

　　價格與貿易。關於CAP壓制國際價格的爭論，焦點集中在其對進口國和出口國的貿易條件的影響。他們認為，EC的生產過剩對CAP範圍內商品的出口國（主要是美國和英聯邦工業國）不利，而發展中國家的出口不與EC的出口競爭，所以他們是受益的，因為進口的食品價格低，而在歐洲CAP所管範圍內的代用品價格高。許多研究試圖估測取消CAP對國際價格可能產生的影響。這些研究都得出同樣的結論：CAP事實上對價格產生向下的壓力。對奶製品、穀物和牛肉等受到高度保護的商品來說，其影響更嚴重。例如，根據這些研究，取消CAP之後，奶製品的價格可能上升，並且上升的幅度可高達28％。它些研究進一步指出，取消CAP將導致國際商品貿易擴大。有些商品（例如牛肉和食糖），在共同體範圍內降低零售價格和生產價格會使發展中國家成為凈出口國，EC成為凈進口國。

　　收入。在部分分析的基礎上所作的研究表明，CAP對共同體貿易伙伴的實際收入所產生的影響有兩點結論。第一，對兩個國家集團中每個集團總的影響的大小，用對GDP或對出口總額的比例來衡量不算大。第二，發展中國家作為一個集團，一定會從取消CAP中遭受損失，而對工業國的影響則難於辨清。但是，對這些結論要謹慎對待：第一，總的結果把在各國之間的損益分配掩蓋起來了（在工業國之間日本受損；發展中國家和地區集團中南韓和巴基斯坦受損，而阿根廷是受益者）；第二，所作的估計是以現有的貿易模式為基礎的。在這個模式中，發展中國家呈現為食品凈進口者。但是，在放寬CAP後，較高的國際市場價格可能誘使發展中國家生產溫帶商品，最終甚至可引起一個轉變，即從凈進口者成為凈出口者。促成這種轉變的潛在力量難以估測，但從有些發展中國家（尤其是亞洲國家）擴大食品生產的成就中看出，這種潛力可能是很大的。第三，以部分平衡為背景所作的估計忽視了非農業部門的反應。用全面平衡方法所作的研究指出，EC內農業商品貿易的自由化將提高發展中國家這一組別的中期收入。

　　價格穩定。各種不同的研究把國際價格變化中的很大部分歸因於CAP；這對小麥和奶製品而言尤為正確。即使同其他國家的價格補貼方案比較，CAP是國際市場中一個有影響的不穩定因素。