徵信監管

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　　徵信監管是指徵信監督管理部門對徵信機構實施監督管理，規範徵信機構經營行為，保障徵信活動各方的合法權益，是徵信體系建設中一個重要組成部分。徵信監管體系包括相關法律法規行政監管以及行業自律等內容，主要是通過體系內各要素共同發揮作用，保證徵信機構正常運營，規範發展，有效發揮徵信市場主體作用。

　　監管主體主要分為兩類：一類是以中央銀行為監管主體歐洲國家多採用此類，另一類是憑藉完善的法律、法規作基礎的監管主體以美國為代表。政府對信用業的管理方式與該國信用管理髮展狀況密切相關。法律法規越完善，政府的直接管理職能就越弱，信用行業的發展也較規範；法律法規不健全，政府或中央銀行的直接管理職能就顯得非常重要，行業的發展就更容易受政府行為的干預。我國徵信業的發展只有十幾年的歷史，由於相關的法律法規缺乏，因此需要政府對行業進行相應的監督和管理。但這種模式存在著一個較為突出的缺陷，那就是徵信機構的生命往往系在政府機構的“腰帶”上。

　　(一)徵信業的監管是維護金融安全的需要

　　發行貨幣是一國對其經濟進行巨集觀調控的重要手段，而銀行對信用支付工具的使用，會直接改變貨幣發行總量，影響央行的巨集觀調控。如果銀行濫發信用，就會增加國家信用投放總量，從而引發通貨膨脹。另一方面，個人濫用信用工具很可能導致自身支付困難，從而擴大金融風險。由於徵信產品是銀行是否增加信貸的一個重要依據，因此就維護金融體系的安全與穩定考慮，必須對徵信業進行監管。

　　(二)徵信業的監管是促進徵信業快速健康發展的需要

　　當前，全社會都在呼喚誠信體系的建設，而徵信機構單純的市場化發展已無法滿足需求。加強對徵信業的監管，採取政府推進與市場運作相結合的運作模式，通過制定徵信業發展的整體規劃，開展徵信基礎建設，培育市場需求主體，引導社會投資，可以加快徵信市場的形成和發展。同時，通過監管可以保護和促進徵信機構開展公平競爭，防止個別徵信機構壟斷經營，尤其是對信用信息的壟斷。只有這樣，才能夠實現徵信機構健康有序的運作，從而促進徵信業的發展。

　　(三)徵信業的監管是維護信用信息主體合法權益的需要

　　儘管徵信業涉及徵信機構、徵信產品使用者和被徵信對象等方面，但徵信是通過對被徵信對象，即信用信息主體的信用信息的開放與隱私權的平衡來實現的。因此，需要對徵信業所涉及各方的權利、義務進行監管。

　　國家的徵信監管模式是由徵信體系決定的。所以本文以徵信體係為基礎討論徵信監管模式。

　　1．美國的徵信體系及徵信監管模式

　　美國是私營徵信系統的代表。世界各國中僅存在私營徵信系統的國家有美國、加拿大、英國和北歐的一些國家，而美國是私營徵信業最為發達的國家美國徵信業有著170多年的悠久歷史，但近幾十年是信用服務行業發展最快的時期。這個行業經過100多年市場競爭，形成了少數幾個市場化運作主體。目前從事信用服務的企業高度集中，主要有三大類：

　　(1)資本市場上的信用評估機構，即對國家、銀行、證券公司、基金、債券及上市大企業的信用進行評級的公司。目前美國只剩下三個這類公司．即穆迪、標準普爾和菲奇公司，其中穆迪、標準普爾公司由美國投資者控股，菲奇公司由法國投資者控股。這三個公司是世界上最大的信用評級公司。

　　(2)商業市場上的信用評估機構，即對各類大中小企業進行信用調查評級的公司。經過100多年的市場競爭，鄧自氏集團公司最終獨占鰲頭，成了美國乃至世界上最大的全球性徵信機構，也是目前美國惟一這類評級公司。作為上市公司，鄧自氏集團公司的經營理念是對股民負責，向所有持有鄧白氏股票的投資者展示公司的高增長性。而這種高增長性則來自於市場對其信用產品的需求，來自對其產品形成的市場認知度，來自信息技術帶來的信用產品生產、銷售能力的飛速提高。

　　上述(1)、(2)兩類信用評估機構，都是對企業進行徵信。

　　(3)對消費者信用評估的機構，在美國叫信用局或消費信用報告機構。目前美國有三家大的信用局，分別是美國人控股的全聯公司(Trans Union)、Equifax公司和英國人控股的益百利公司(Experian)。所謂信用局．是向需求者提供消費者個人信用調查報告的供應商。信用局的基木工作是收集消費者個人的信用記錄，合法地製作消費者個人信用調查報告，並向法律規定的合格使用者有償傳播信用報告 信用局不像穆迪等資信評級公司和鄧自氏這樣的企業資信調查評級公司是全球性信用評級機構。做消費者信用評級的公司，沒有能力做全球消費者個人信用調查和評級，基本上都只建立一國或者一個地區消費者個人信用資料庫。上述三個大型信用局，充其量只擁有覆蓋整個北美地區的個人徵信資料庫。除此之外．美國還有數千家小型消費者信用服務機構，提供不同形式的消費者信用服務。

　　與其徵信體系相適應，美國的徵信監管模式以完善的法律法規為基礎，多個部門共同監管。其信用管理體系由國家信用管理、行業信用管理以及包括立法、懲戒機制、教育與科研在內的信用環境共同構成。 在美國，徵信業主要自我管理，徵信機構具有較強的自律性。行業管理協會如美國徵信業協會等同國教育與游說政府等活動對徵信業的管理也起到補充和支持的作用。國家信用管理部門分工大體如下：規範和管理銀行信用的執法和監督機構包括財

　　政部貨幣監理署(OCC)、聯邦儲備體系(FED)和聯邦存款保險公司(FDIC)；規範和管理非銀行信用的執法和監督機構是聯邦貿易委員會、國家信用管理辦公室、儲蓄監督局。

　　2．歐洲大陸國家的徵信體系及徵信監管模式

　　歐洲大陸國家的徵信體系不同於美國的徵信體系，其是公共徵信系統的起源地。德國於1934年建立了第一家公共徵信公司．原歐洲聯盟的15個國家就有7個國家(奧地利、比利時、法國、德國、義大利、西班牙和葡萄牙)建立了公共徵信系統。 歐洲的公共徵信系統主要由兩部分組成，一種是各國的中央信貸登記系統，另一種是公司客戶系統。雖然歐洲許多國家都有公共徵信機構，但國際經驗表明，由私人部門擁有並採取市場化方式運營的徵信機構往往更具活力，在滿足信息使用者需求和拓展新的業務方面也更有優勢。儘管徵信機構建立初期會面臨很大的生存壓力．但由於徵信行業的長期盈利前景較好並且很穩定．私人部門願意、也有能力建立徵信機構，而且私人部門擁有徵信機構並未對信用市場的穩定運行和信息保護產生負面影響。歐洲大陸國家．包括日本，與其徵信體系相適應的徵信監管體制是中央銀行監管制。

　　(一)徵信監管混亂

　　徵信業是個特殊行業，它提供的產品和服務涉及到信息的真實性問題，我國徵信業發展剛起步，從業人員的業務水平和基本素質都不高，所以不能僅僅依靠徵信中介機構本身來解決虛假信息的問題。於是，徵信法律制度就涉及到了一個外部監管的問題。根據國家經貿委《印發〈關於建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見〉的通知》中規定，中小企業信用擔保機構可以從事資信評估，省級擔保機構行使對下一級擔保機構資信評估管理。行政許可法實施後，政府取消了對資信評估機構的準入限制，工商管理部門也成立了徵信管理機構。在業務歸口管理方面，根據資信評估的對象或潛在對象分別由不同的監管部門監管，國家發改委負責企業債券發行的評級管理工作，中國人民銀行負責企業短期融資券發行的評級工作；保險公司由保監會監管；證券公司、可轉換債券、基金由證監會監管。存在眾多監管機構，缺乏對評級機構統一的監管部門，使得多數資信評估公司靠犧牲評估質量來獲取業務，難以公平公正的對企業進行評級，直接影響我國徵信市場的發展。

　　(二)徵信行業自律不夠自我約束力差

　　行業協會在促進從業人員教育培訓、業內交流、行業技術標準制定、行業自律、維護行業利益等方面發揮著重要作用。目前我國徵信行業尚沒有成立行業協會，行業內缺乏自律機制，使徵信業務規範化、制度化、標準化水平不高，影響了業務的進一步拓展。如目前社會上開展的許多徵信活動，基本屬於一種行業或企業基於自身的管理和經營的需求，通過自行定製的業務標準和技術手段開展的徵信活動，純屬於企業的自發行為。在行業內缺乏自律機制這一體制下，很容易受自身利益的驅動，發生道德風險，人為造成徵信失真的弊端，喪失徵信“公正、公平”的基本內在要求。

　　(三)失信懲戒機制的缺乏

　　在傳統的信用文化中，信用只是作為一種美德廣為傳誦，把信用作為一種觀念僅僅用道德去約束，並沒有形成信用意識，更是缺少對失信者的懲戒措施。這樣，社會只把信用看作一種美德，並沒有把其當作一種商品，從而不能認識到信用的真正價值。而這造成的直接後果就是難以建立起有效的失信懲戒機制，從而使失信者不能受到應有的懲罰。在這種情況下，失信的收益遠遠大於失信的成本，因為人們如果只對失信者進行道義上的譴責，失信者的經濟利益沒有受到損失。這必然導致假冒偽劣商品泛濫、虛假廣告盛行、偷稅漏稅、欺詐毀約、走私騙匯等問題的出現，導致全社會的信用危機，這時信用問題會影響到經濟的運行效率和市場秩序。在缺乏失信懲戒機制的情況下，信用市場上表現出“格雷欣法則”失信者不但得不到應有的懲罰，相反，還能在市場中受益；而守信者卻因守信而遭受損失，在市場經濟中受到排擠，從而會出現失信者驅逐守信者的現象。

　　(四)對個人隱私及商業秘密的保護不充分

　　由於徵信業務的開展是以信息的公開為前提，所以在徵信立法中不可避免的要牽扯到個人隱私和商業秘密的問題，任何處理不當不僅無法支持徵信制度發展，更有可能造成社會的連鎖不良反映。而徵信制度正是為了剋服信用交易雙方在信用交易中的信息不對稱而產生的，它的建立使得那些與當事人交易的信息被及時記錄下來，並且通過一個高效率的信息傳遞系統使所有交易方能知曉並評判，以便最終作出是否與其交易的決定。怎樣能正確區分個人信息和個人隱私，商業信息和商業秘密已經成為徵信監管體系發展的障礙之一。

　　(一)政府應統一信用市場的管理，建立分工明確的管理體制

　　目前涉及徵信業監督管理的有誠信辦、人行支行、工商局等政府部門,從事徵信業務的機構涉及眾多的政府機關和事業單位。他們各自為政制定了行業內的徵信評價標準,這種條塊分割的局面不打破,徵信業就很難健康發展，所產生的信用結果也就很難達到客觀公正，從而影響徵信結果的社會公信力。建議政府針對目前徵信業發展的形勢和社會對徵信業的客觀需要，在廣泛收集相關資料和客觀分析的基礎上，指定某一機構承擔起徵信業的監管工作，並由其制定統一的行業標準，保障徵信業執業標準客觀性、唯一性，促進徵信業的健康有序發展。具體來講：

　　1、明確央行的法律監管地位以及各項職權。金融是現代經濟的核心，金融業特別是銀行業是社會信用信息的主要提供者和使用者，我國是以信貸徵信體系建設為切入點，推進我國信用體系建設的，為進一步推動我國徵信業發展，應當在立法中明確人民銀行的監管地位。同時，也應修改《中國人民銀行法》明確賦予人民銀行徵信管理職能。

　　2、明確其他部門在徵信管理中的權利和義務。以工商行政部門為例，在立法中明確了工商部門有一定的徵信監管權的同時，明確央行有權利要求其報送其採集的工商企業信息。同時，加強統籌協調，借鑒我國的洗錢制度，由人民銀行牽頭建立社會信用體系建設聯席會議制度，指導推進相關工作。

　　3、明確徵信行業協會的法律地位。通過國際經驗來講，行業協會在整個行業中起到了舉足輕重的作用，是一種行業自律行為。行業協會比政府部門更熟悉本行業的運作情況，利於對本行業的監督管理，所以應當加強徵信行業協會的建設，立法規定其法律地位，並授予其適當的監管職能，以利於促進徵信行業自律的儘快形成。

　　4、建立健全的徵信業社會監督機制。充分發揮道德，輿論等社會因素對徵信企業進行外部監督作用。從道德約束入手，加強公民的道德教育，建立良好的道德氛圍。重視輿論約束，包括公眾輿論和媒體輿論。它雖不具備強制力，但因其曝光面廣而具有廣泛的影響力和約束力。尤其是以傳播迅速、信息全面為主要特征的網路媒體的迅速發展，在現代社會中將日益發揮重要的監督和約束作用。

　　(二)堅持制度創新，建立監督制約機制

　　要遏制企業的不誠信行為，從社會環境上推動企業建立良好的信用，除靠企業的自我約束之外，還必須完善法規建設。法律可以促進企業遵紀守法，及信譽機制的建立。當企業違法亂紀、不講信譽的時候，受害者可以用法律討回自己的權益，讓違法亂紀、不講信譽的企業付出代價。當這一切形成制度的時候，違法亂紀、不講信譽的企業就無法立足。從信譽機制的角度來講，不誠信企業受到的處罰應該是懲罰性的，而不應該是補償性的，懲罰應該達到事前就能產生遏制企業不誠信動機的力度，而不是事後僅僅補償受害者的損失。 可堅持“警示在先、懲戒在後，立信為主、處罰為輔”的原則。根據失信性質，構建多層次失信懲戒制度。具體而言：

　　1、行政處罰：儘快形成由政府部門做出的行政性懲戒機制。政府的各個監管部門可採取記錄、警告、處罰、取消市場準入、直至依法追究法律責任等多種監管手段，加大對違規違法行為的查處力度，但要嚴格依法辦事，講究程式，避免侵犯個人隱私和商業秘密。

　　2、行業約束：建立行業自律制度，即由行業協會、商會做出的行業自律性懲戒的條文。應充分藉助行業協會的作用，通過制定行規行約，完善行業自律制度，提高行業自律水平，使失信者無法在社會和本行業生存立足。

　　3、市場手段：金融機構、信用服務機構、市場主體做出的市場性懲戒，如降低信用等級。金融、商業、社會服務機構要根據個人和企業信用記錄的好壞，在金融服務、社會服務等方面，給予不同的待遇。信用記錄好的，給予優惠和便利；信用記錄不好的，則給予嚴格限制。

　　4、法律手段：由司法、公安機關做出的懲戒，主要是依法追究嚴重失信者的民事或刑事責任。如社區義務勞動、社區矯正、罰款、各類短期刑罰等，使失信者付出各種形式的足以抵補其造成的社會危害的代價。

　　(三)加強徵信行業自律組織的建立

　　建立章程統一、管理規範的徵信行業協會，可以充分利用自己的身份優勢，為徵信市場的有序競爭和規範發展，做出應有的貢獻。行業協會作為社會團體，在履行自律職能時，工作對象是會員組織；在履行國際市場開拓職能時，工作對象是外國政府組織和同行。我國可按不同的業務範圍或專業領域組建若幹個有關信用服務方面的協會。通過行業協會來搭建信用服務機構與政府之間聯繫的平臺，發揮溝通、咨詢、中介、服務的功能，提出行業發展和有關立法的建議，開展交流與培訓，加強行業自律，強化會員的守信和維權意識，懲戒失信行為，以此來加快我國徵信體系建設的進程。目前中國信息協會信用信息服務專業委員會是我國信用行業首批正式成立的社團組織之一，是未來行業協會的雛型。希望它成為我國信用行業從分散經營、盲目競爭到聯合經營協調發展的開端，對推動行業技術標準的統一、對促進信用數據的共用減少重覆建設，對全國良好信用環境的形成起到積極的作用。我國也需要更多這樣的行業協會發揮重要的行業交流和自律作用，推動徵信體系的順利建成。

　　(四)建立有效的失信懲戒機制

　　徵信制度的運行中，對失信行為的懲戒制度是極為重要的一環。因此，我們一方面要從立法角度對市場主體背信行為進行明確的界定，細化市場主體因違背信用義務應承擔的法律責任。另一方面儘快完善失信懲戒制度，建立嚴厲的懲戒制度並嚴格依法追究失信人的法律責任。 有效的失信懲戒制度能夠減少商業欺詐行為和投機行為的發生。同時，使政策向誠實守信的消費者傾斜，間接地降低守信市場主體獲取資本的門檻。由於失信懲戒制度關係到市場主體的切身利益，所以失信懲戒制度設計的各項措施都必須以法律為依托。目前，我國有關失信懲戒制度的理論尚不成熟，筆者認為加強建立失信懲戒的法律制度，依法建立有效的失信懲戒制度可以從以下幾個方面進行：

　　1、應當明確失信的法律邊界。在市場經濟活動中，大多不信守經濟合同的違約行為屬於道德範疇，並沒有明顯觸犯法律。從法律的角度看，失信行為往往介於道德失信和詐騙犯罪之間。在大量的合同違約行為中，達到刑事犯罪程度並受到司法處罰的，畢竟少數。大量的違約和其他失信現象是不能夠通過司法審判形式解決的，即使已經審判，也存在執行難的問題。失信懲戒制度所要對付的違約失信行為就是屬於這種類型的經濟失信行為，即大量處罰額度小且不便使用公檢法手段處理的經濟類違約失信事件。

　　2、制定合理的懲罰尺度，明確對不同程度的失信行為處以相應的處罰。失信懲戒制度的量刑設計十分重要，如果量刑過輕，達不到懲戒失信者的目的，但是如果過重的話，又可能會束縛市場主體參與市場活動的積極性，進而制約我國市場經濟的發展。所以應當根據我國現階段經濟發展的現實情況和實際需要，依據失信懲戒制度所要達到的效果，對實施懲罰的主體、懲罰的方式通過頒佈與徵信相關的法律來加以明確的界定。

　　3、加強對失信懲戒制度運行的法律監管和協調。由於執法者的素質、執法體制等多方面的因素，現實社會經濟生活中存在大量的“有法不依”、“執法不嚴”、“執法不力”和“違法不究”等現象。執法者的違法執行，影響了法律在人們心目中的公正形象，在相當程度上背離了法律維護正常社會秩序和追求社會正義的初衷，也刺激了失信行為的產生。事實證明，如果缺乏正確的引導和法律的規範與保障，失信懲戒制度難以正常運轉。對於徵信問題，僅有法律進行規範是不行的，還要加強全民信用知識的宣傳和普及，從道德方面提高全社會的信用意識，讓每個人都明白信用是現代社會經濟生活的通行證。法律和道德都可以調整人們的行為，徵信法律是規範人們行為的外在力量，而信用意識則是規範人們行為的內在力量。

　　(五)完善信用信息的採集和數據共用制度

　　社會信用管理體系運轉的一個基本前提是信用信息的開放和商品化。所謂開放，即指擁有信用信息的市場主體，例如企業和消費者個人，從主動接受市場監管和獲得信用交易的目的出發，必須在一定條件下披露自己的信用信息；所謂商品化，即信用商業化的機構—徵信公司把自己所搜集到的各方面的信用信息，經過加工整理後形成的信用評價報告提供給用戶。

　　世界上各徵信國家都有相關法律明確規範徵信數據的開放和使用，即由法律規定哪些數據可以被徵信公司合法和公開地取得，哪些數據需要保密而不能被徵用。在界定數據開放範圍的同時，西方徵信國家的法律也強制性地要求掌握徵信數據的機構和企業必須向社會開放其數據源。

　　鑒於西方徵信國家的經驗，我國徵信立法首先應當出台界定數據開放範圍的法律或法規，即由法律明文規定何種數據可以公開地取得，對必須保密和保護的數據加以明確；對於必須開放的數據，法律要強制性規定掌握徵信數據的機構和企業必須向社會開放有關徵信數據。立法還必須明確界定有義務公開徵信數據的政府部門和企業，界定應當公開的徵信數據之範圍，並以立法形式向社會公佈，依法對壟斷徵信數據或拒絕公開徵信數據的行為進行懲戒；以法律保證徵信數據的真實性。凡有義務公開徵信數據的企業、個人都應保證其提供數據的真實性，並按規定保持原始數據的動態連續性。對惡意篡改徵信數據和提供虛假信用報告者，可依我國《民法》、《合同法》之相關規定給予法律製裁。對於那些使用非法手段獲取信用信息並利用信用信息進行詐騙等非法活動觸犯刑律的，還可以追究其刑事責任。在對信用信息開放的同時，也要註意對信用信息的保護，因為盜取信用信息進行犯罪活動己成為當前許多西方徵信國家面臨的棘手難題。其次，徵信機構能夠合法、公開的取得用於製作信用信息調查報告的數據是一國邁向“徵信國家”的第一步，也是最基礎的一步。因此，法律應當賦予徵信機構徵集信用數據、製作徵信報告的權利並且允許其合法地傳播或經營經過處理的數據，最終從法律的角度對徵信數據的商業化加以明確；再者，修改與信用信息開放相衝突的部分現行法律。徵信數據的開放是徵信活動得以正常進行的一前提基礎，更是市場經濟國際化發展的必然要求。因此，應當對上述與徵信數據開放化衝突的相關法律做出適當的修改、補充或重新解釋，以便信用信息的取得和傳播合法化，為徵信數據的開放化和商業化掃清障礙。

　　(六)註重保護個人隱私及商業秘密

　　社會信用體系的建設依靠消費者個人和企業信用數據和信息的開放，但是全部開放又可能會損害個人隱私權和企業的合法權益。根據美國《信息自由法》的規定，對政府信息來說，公開是原則，不公開是例外。這對消費者和企業的信用信息來說也是一樣，不能因為信用信息中包含個人的隱私和企業的商業秘密就廢止開放。筆者認為，尤其是在我國這樣並不具有信息透明傳統的國家，首要問題應該是開放。但是同時必須註重對個人隱私權和企業商業秘密的保護。這就需要我們建設完善的、有效的監管體系。正如美國在2002年1月修訂版《公平信用報告法》的立法宗旨中指出的那樣，徵信機構在發揮其重要職能的同時，也必須恰守其公平、公正的立場以及尊重消費者的隱私權。在我國即將出台的《徵信管理條例(征求意見稿)》中也專門強調徵信活動當事人應當依法保護個人隱私和商業秘密。對於徵信過程中侵害隱私權或者商業秘密造成的損害，有 關責任人要承擔民事責任。

　　關於個人隱私的保護問題，在借鑒西方徵信國家成功立法經驗的基礎上，我國的《徵信管理條例(征求意見稿)》已明確規定:除行政機關、司法機關以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織已經依法公開的信息和其他已經依法公開的個人信息外，徵信機構收集、保存、加工個人信息應當直接取得信息主體的同意。在使用方面，只有滿足下列條件，徵信機構才能提供自然人的信用信息：一是自然人要求查詢或者授權他人查詢自身信息的；二是金融機構對自然人提供信貸、保險等服務的；三是公用事業單位對自然人提供服務的；四是商業企業對自然人提供賒銷服務的；五是用人單位招聘員工的；六是徵信機構之間交換信息的；七是行政機關、司法機關依法查詢有關信息的；八是法律、行政法規規定可以披露的。