征信监管

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　　征信监管是指征信监督管理部门对征信机构实施监督管理，规范征信机构经营行为，保障征信活动各方的合法权益，是征信体系建设中一个重要组成部分。征信监管体系包括相关法律法规行政监管以及行业自律等内容，主要是通过体系内各要素共同发挥作用，保证征信机构正常运营，规范发展，有效发挥征信市场主体作用。

　　监管主体主要分为两类：一类是以中央银行为监管主体欧洲国家多采用此类，另一类是凭借完善的法律、法规作基础的监管主体以美国为代表。政府对信用业的管理方式与该国信用管理发展状况密切相关。法律法规越完善，政府的直接管理职能就越弱，信用行业的发展也较规范；法律法规不健全，政府或中央银行的直接管理职能就显得非常重要，行业的发展就更容易受政府行为的干预。我国征信业的发展只有十几年的历史，由于相关的法律法规缺乏，因此需要政府对行业进行相应的监督和管理。但这种模式存在着一个较为突出的缺陷，那就是征信机构的生命往往系在政府机构的“腰带”上。

　　(一)征信业的监管是维护金融安全的需要

　　发行货币是一国对其经济进行宏观调控的重要手段，而银行对信用支付工具的使用，会直接改变货币发行总量，影响央行的宏观调控。如果银行滥发信用，就会增加国家信用投放总量，从而引发通货膨胀。另一方面，个人滥用信用工具很可能导致自身支付困难，从而扩大金融风险。由于征信产品是银行是否增加信贷的一个重要依据，因此就维护金融体系的安全与稳定考虑，必须对征信业进行监管。

　　(二)征信业的监管是促进征信业快速健康发展的需要

　　当前，全社会都在呼唤诚信体系的建设，而征信机构单纯的市场化发展已无法满足需求。加强对征信业的监管，采取政府推进与市场运作相结合的运作模式，通过制定征信业发展的整体规划，开展征信基础建设，培育市场需求主体，引导社会投资，可以加快征信市场的形成和发展。同时，通过监管可以保护和促进征信机构开展公平竞争，防止个别征信机构垄断经营，尤其是对信用信息的垄断。只有这样，才能够实现征信机构健康有序的运作，从而促进征信业的发展。

　　(三)征信业的监管是维护信用信息主体合法权益的需要

　　尽管征信业涉及征信机构、征信产品使用者和被征信对象等方面，但征信是通过对被征信对象，即信用信息主体的信用信息的开放与隐私权的平衡来实现的。因此，需要对征信业所涉及各方的权利、义务进行监管。

　　国家的征信监管模式是由征信体系决定的。所以本文以征信体系为基础讨论征信监管模式。

　　1．美国的征信体系及征信监管模式

　　美国是私营征信系统的代表。世界各国中仅存在私营征信系统的国家有美国、加拿大、英国和北欧的一些国家，而美国是私营征信业最为发达的国家美国征信业有着170多年的悠久历史，但近几十年是信用服务行业发展最快的时期。这个行业经过100多年市场竞争，形成了少数几个市场化运作主体。目前从事信用服务的企业高度集中，主要有三大类：

　　(1)资本市场上的信用评估机构，即对国家、银行、证券公司、基金、债券及上市大企业的信用进行评级的公司。目前美国只剩下三个这类公司．即穆迪、标准普尔和菲奇公司，其中穆迪、标准普尔公司由美国投资者控股，菲奇公司由法国投资者控股。这三个公司是世界上最大的信用评级公司。

　　(2)商业市场上的信用评估机构，即对各类大中小企业进行信用调查评级的公司。经过100多年的市场竞争，邓自氏集团公司最终独占鳌头，成了美国乃至世界上最大的全球性征信机构，也是目前美国惟一这类评级公司。作为上市公司，邓自氏集团公司的经营理念是对股民负责，向所有持有邓白氏股票的投资者展示公司的高增长性。而这种高增长性则来自于市场对其信用产品的需求，来自对其产品形成的市场认知度，来自信息技术带来的信用产品生产、销售能力的飞速提高。

　　上述(1)、(2)两类信用评估机构，都是对企业进行征信。

　　(3)对消费者信用评估的机构，在美国叫信用局或消费信用报告机构。目前美国有三家大的信用局，分别是美国人控股的全联公司(Trans Union)、Equifax公司和英国人控股的益百利公司(Experian)。所谓信用局．是向需求者提供消费者个人信用调查报告的供应商。信用局的基木工作是收集消费者个人的信用记录，合法地制作消费者个人信用调查报告，并向法律规定的合格使用者有偿传播信用报告 信用局不像穆迪等资信评级公司和邓自氏这样的企业资信调查评级公司是全球性信用评级机构。做消费者信用评级的公司，没有能力做全球消费者个人信用调查和评级，基本上都只建立一国或者一个地区消费者个人信用数据库。上述三个大型信用局，充其量只拥有覆盖整个北美地区的个人征信数据库。除此之外．美国还有数千家小型消费者信用服务机构，提供不同形式的消费者信用服务。

　　与其征信体系相适应，美国的征信监管模式以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管。其信用管理体系由国家信用管理、行业信用管理以及包括立法、惩戒机制、教育与科研在内的信用环境共同构成。 在美国，征信业主要自我管理，征信机构具有较强的自律性。行业管理协会如美国征信业协会等同国教育与游说政府等活动对征信业的管理也起到补充和支持的作用。国家信用管理部门分工大体如下：规范和管理银行信用的执法和监督机构包括财

　　政部货币监理署(OCC)、联邦储备体系(FED)和联邦存款保险公司(FDIC)；规范和管理非银行信用的执法和监督机构是联邦贸易委员会、国家信用管理办公室、储蓄监督局。

　　2．欧洲大陆国家的征信体系及征信监管模式

　　欧洲大陆国家的征信体系不同于美国的征信体系，其是公共征信系统的起源地。德国于1934年建立了第一家公共征信公司．原欧洲联盟的15个国家就有7个国家(奥地利、比利时、法国、德国、意大利、西班牙和葡萄牙)建立了公共征信系统。 欧洲的公共征信系统主要由两部分组成，一种是各国的中央信贷登记系统，另一种是公司客户系统。虽然欧洲许多国家都有公共征信机构，但国际经验表明，由私人部门拥有并采取市场化方式运营的征信机构往往更具活力，在满足信息使用者需求和拓展新的业务方面也更有优势。尽管征信机构建立初期会面临很大的生存压力．但由于征信行业的长期盈利前景较好并且很稳定．私人部门愿意、也有能力建立征信机构，而且私人部门拥有征信机构并未对信用市场的稳定运行和信息保护产生负面影响。欧洲大陆国家．包括日本，与其征信体系相适应的征信监管体制是中央银行监管制。

　　(一)征信监管混乱

　　征信业是个特殊行业，它提供的产品和服务涉及到信息的真实性问题，我国征信业发展刚起步，从业人员的业务水平和基本素质都不高，所以不能仅仅依靠征信中介机构本身来解决虚假信息的问题。于是，征信法律制度就涉及到了一个外部监管的问题。根据国家经贸委《印发〈关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见〉的通知》中规定，中小企业信用担保机构可以从事资信评估，省级担保机构行使对下一级担保机构资信评估管理。行政许可法实施后，政府取消了对资信评估机构的准入限制，工商管理部门也成立了征信管理机构。在业务归口管理方面，根据资信评估的对象或潜在对象分别由不同的监管部门监管，国家发改委负责企业债券发行的评级管理工作，中国人民银行负责企业短期融资券发行的评级工作；保险公司由保监会监管；证券公司、可转换债券、基金由证监会监管。存在众多监管机构，缺乏对评级机构统一的监管部门，使得多数资信评估公司靠牺牲评估质量来获取业务，难以公平公正的对企业进行评级，直接影响我国征信市场的发展。

　　(二)征信行业自律不够自我约束力差

　　行业协会在促进从业人员教育培训、业内交流、行业技术标准制定、行业自律、维护行业利益等方面发挥着重要作用。目前我国征信行业尚没有成立行业协会，行业内缺乏自律机制，使征信业务规范化、制度化、标准化水平不高，影响了业务的进一步拓展。如目前社会上开展的许多征信活动，基本属于一种行业或企业基于自身的管理和经营的需求，通过自行定制的业务标准和技术手段开展的征信活动，纯属于企业的自发行为。在行业内缺乏自律机制这一体制下，很容易受自身利益的驱动，发生道德风险，人为造成征信失真的弊端，丧失征信“公正、公平”的基本内在要求。

　　(三)失信惩戒机制的缺乏

　　在传统的信用文化中，信用只是作为一种美德广为传诵，把信用作为一种观念仅仅用道德去约束，并没有形成信用意识，更是缺少对失信者的惩戒措施。这样，社会只把信用看作一种美德，并没有把其当作一种商品，从而不能认识到信用的真正价值。而这造成的直接后果就是难以建立起有效的失信惩戒机制，从而使失信者不能受到应有的惩罚。在这种情况下，失信的收益远远大于失信的成本，因为人们如果只对失信者进行道义上的谴责，失信者的经济利益没有受到损失。这必然导致假冒伪劣商品泛滥、虚假广告盛行、偷税漏税、欺诈毁约、走私骗汇等问题的出现，导致全社会的信用危机，这时信用问题会影响到经济的运行效率和市场秩序。在缺乏失信惩戒机制的情况下，信用市场上表现出“格雷欣法则”失信者不但得不到应有的惩罚，相反，还能在市场中受益；而守信者却因守信而遭受损失，在市场经济中受到排挤，从而会出现失信者驱逐守信者的现象。

　　(四)对个人隐私及商业秘密的保护不充分

　　由于征信业务的开展是以信息的公开为前提，所以在征信立法中不可避免的要牵扯到个人隐私和商业秘密的问题，任何处理不当不仅无法支持征信制度发展，更有可能造成社会的连锁不良反映。而征信制度正是为了克服信用交易双方在信用交易中的信息不对称而产生的，它的建立使得那些与当事人交易的信息被及时记录下来，并且通过一个高效率的信息传递系统使所有交易方能知晓并评判，以便最终作出是否与其交易的决定。怎样能正确区分个人信息和个人隐私，商业信息和商业秘密已经成为征信监管体系发展的障碍之一。

　　(一)政府应统一信用市场的管理，建立分工明确的管理体制

　　目前涉及征信业监督管理的有诚信办、人行支行、工商局等政府部门,从事征信业务的机构涉及众多的政府机关和事业单位。他们各自为政制定了行业内的征信评价标准,这种条块分割的局面不打破,征信业就很难健康发展，所产生的信用结果也就很难达到客观公正，从而影响征信结果的社会公信力。建议政府针对目前征信业发展的形势和社会对征信业的客观需要，在广泛收集相关资料和客观分析的基础上，指定某一机构承担起征信业的监管工作，并由其制定统一的行业标准，保障征信业执业标准客观性、唯一性，促进征信业的健康有序发展。具体来讲：

　　1、明确央行的法律监管地位以及各项职权。金融是现代经济的核心，金融业特别是银行业是社会信用信息的主要提供者和使用者，我国是以信贷征信体系建设为切入点，推进我国信用体系建设的，为进一步推动我国征信业发展，应当在立法中明确人民银行的监管地位。同时，也应修改《中国人民银行法》明确赋予人民银行征信管理职能。

　　2、明确其他部门在征信管理中的权利和义务。以工商行政部门为例，在立法中明确了工商部门有一定的征信监管权的同时，明确央行有权利要求其报送其采集的工商企业信息。同时，加强统筹协调，借鉴我国的洗钱制度，由人民银行牵头建立社会信用体系建设联席会议制度，指导推进相关工作。

　　3、明确征信行业协会的法律地位。通过国际经验来讲，行业协会在整个行业中起到了举足轻重的作用，是一种行业自律行为。行业协会比政府部门更熟悉本行业的运作情况，利于对本行业的监督管理，所以应当加强征信行业协会的建设，立法规定其法律地位，并授予其适当的监管职能，以利于促进征信行业自律的尽快形成。

　　4、建立健全的征信业社会监督机制。充分发挥道德，舆论等社会因素对征信企业进行外部监督作用。从道德约束入手，加强公民的道德教育，建立良好的道德氛围。重视舆论约束，包括公众舆论和媒体舆论。它虽不具备强制力，但因其曝光面广而具有广泛的影响力和约束力。尤其是以传播迅速、信息全面为主要特征的网络媒体的迅速发展，在现代社会中将日益发挥重要的监督和约束作用。

　　(二)坚持制度创新，建立监督制约机制

　　要遏制企业的不诚信行为，从社会环境上推动企业建立良好的信用，除靠企业的自我约束之外，还必须完善法规建设。法律可以促进企业遵纪守法，及信誉机制的建立。当企业违法乱纪、不讲信誉的时候，受害者可以用法律讨回自己的权益，让违法乱纪、不讲信誉的企业付出代价。当这一切形成制度的时候，违法乱纪、不讲信誉的企业就无法立足。从信誉机制的角度来讲，不诚信企业受到的处罚应该是惩罚性的，而不应该是补偿性的，惩罚应该达到事前就能产生遏制企业不诚信动机的力度，而不是事后仅仅补偿受害者的损失。 可坚持“警示在先、惩戒在后，立信为主、处罚为辅”的原则。根据失信性质，构建多层次失信惩戒制度。具体而言：

　　1、行政处罚：尽快形成由政府部门做出的行政性惩戒机制。政府的各个监管部门可采取记录、警告、处罚、取消市场准入、直至依法追究法律责任等多种监管手段，加大对违规违法行为的查处力度，但要严格依法办事，讲究程序，避免侵犯个人隐私和商业秘密。

　　2、行业约束：建立行业自律制度，即由行业协会、商会做出的行业自律性惩戒的条文。应充分借助行业协会的作用，通过制定行规行约，完善行业自律制度，提高行业自律水平，使失信者无法在社会和本行业生存立足。

　　3、市场手段：金融机构、信用服务机构、市场主体做出的市场性惩戒，如降低信用等级。金融、商业、社会服务机构要根据个人和企业信用记录的好坏，在金融服务、社会服务等方面，给予不同的待遇。信用记录好的，给予优惠和便利；信用记录不好的，则给予严格限制。

　　4、法律手段：由司法、公安机关做出的惩戒，主要是依法追究严重失信者的民事或刑事责任。如社区义务劳动、社区矫正、罚款、各类短期刑罚等，使失信者付出各种形式的足以抵补其造成的社会危害的代价。

　　(三)加强征信行业自律组织的建立

　　建立章程统一、管理规范的征信行业协会，可以充分利用自己的身份优势，为征信市场的有序竞争和规范发展，做出应有的贡献。行业协会作为社会团体，在履行自律职能时，工作对象是会员组织；在履行国际市场开拓职能时，工作对象是外国政府组织和同行。我国可按不同的业务范围或专业领域组建若干个有关信用服务方面的协会。通过行业协会来搭建信用服务机构与政府之间联系的平台，发挥沟通、咨询、中介、服务的功能，提出行业发展和有关立法的建议，开展交流与培训，加强行业自律，强化会员的守信和维权意识，惩戒失信行为，以此来加快我国征信体系建设的进程。目前中国信息协会信用信息服务专业委员会是我国信用行业首批正式成立的社团组织之一，是未来行业协会的雏型。希望它成为我国信用行业从分散经营、盲目竞争到联合经营协调发展的开端，对推动行业技术标准的统一、对促进信用数据的共享减少重复建设，对全国良好信用环境的形成起到积极的作用。我国也需要更多这样的行业协会发挥重要的行业交流和自律作用，推动征信体系的顺利建成。

　　(四)建立有效的失信惩戒机制

　　征信制度的运行中，对失信行为的惩戒制度是极为重要的一环。因此，我们一方面要从立法角度对市场主体背信行为进行明确的界定，细化市场主体因违背信用义务应承担的法律责任。另一方面尽快完善失信惩戒制度，建立严厉的惩戒制度并严格依法追究失信人的法律责任。 有效的失信惩戒制度能够减少商业欺诈行为和投机行为的发生。同时，使政策向诚实守信的消费者倾斜，间接地降低守信市场主体获取资本的门槛。由于失信惩戒制度关系到市场主体的切身利益，所以失信惩戒制度设计的各项措施都必须以法律为依托。目前，我国有关失信惩戒制度的理论尚不成熟，笔者认为加强建立失信惩戒的法律制度，依法建立有效的失信惩戒制度可以从以下几个方面进行：

　　1、应当明确失信的法律边界。在市场经济活动中，大多不信守经济合同的违约行为属于道德范畴，并没有明显触犯法律。从法律的角度看，失信行为往往介于道德失信和诈骗犯罪之间。在大量的合同违约行为中，达到刑事犯罪程度并受到司法处罚的，毕竟少数。大量的违约和其他失信现象是不能够通过司法审判形式解决的，即使已经审判，也存在执行难的问题。失信惩戒制度所要对付的违约失信行为就是属于这种类型的经济失信行为，即大量处罚额度小且不便使用公检法手段处理的经济类违约失信事件。

　　2、制定合理的惩罚尺度，明确对不同程度的失信行为处以相应的处罚。失信惩戒制度的量刑设计十分重要，如果量刑过轻，达不到惩戒失信者的目的，但是如果过重的话，又可能会束缚市场主体参与市场活动的积极性，进而制约我国市场经济的发展。所以应当根据我国现阶段经济发展的现实情况和实际需要，依据失信惩戒制度所要达到的效果，对实施惩罚的主体、惩罚的方式通过颁布与征信相关的法律来加以明确的界定。

　　3、加强对失信惩戒制度运行的法律监管和协调。由于执法者的素质、执法体制等多方面的因素，现实社会经济生活中存在大量的“有法不依”、“执法不严”、“执法不力”和“违法不究”等现象。执法者的违法执行，影响了法律在人们心目中的公正形象，在相当程度上背离了法律维护正常社会秩序和追求社会正义的初衷，也刺激了失信行为的产生。事实证明，如果缺乏正确的引导和法律的规范与保障，失信惩戒制度难以正常运转。对于征信问题，仅有法律进行规范是不行的，还要加强全民信用知识的宣传和普及，从道德方面提高全社会的信用意识，让每个人都明白信用是现代社会经济生活的通行证。法律和道德都可以调整人们的行为，征信法律是规范人们行为的外在力量，而信用意识则是规范人们行为的内在力量。

　　(五)完善信用信息的采集和数据共享制度

　　社会信用管理体系运转的一个基本前提是信用信息的开放和商品化。所谓开放，即指拥有信用信息的市场主体，例如企业和消费者个人，从主动接受市场监管和获得信用交易的目的出发，必须在一定条件下披露自己的信用信息；所谓商品化，即信用商业化的机构—征信公司把自己所搜集到的各方面的信用信息，经过加工整理后形成的信用评价报告提供给用户。

　　世界上各征信国家都有相关法律明确规范征信数据的开放和使用，即由法律规定哪些数据可以被征信公司合法和公开地取得，哪些数据需要保密而不能被征用。在界定数据开放范围的同时，西方征信国家的法律也强制性地要求掌握征信数据的机构和企业必须向社会开放其数据源。

　　鉴于西方征信国家的经验，我国征信立法首先应当出台界定数据开放范围的法律或法规，即由法律明文规定何种数据可以公开地取得，对必须保密和保护的数据加以明确；对于必须开放的数据，法律要强制性规定掌握征信数据的机构和企业必须向社会开放有关征信数据。立法还必须明确界定有义务公开征信数据的政府部门和企业，界定应当公开的征信数据之范围，并以立法形式向社会公布，依法对垄断征信数据或拒绝公开征信数据的行为进行惩戒；以法律保证征信数据的真实性。凡有义务公开征信数据的企业、个人都应保证其提供数据的真实性，并按规定保持原始数据的动态连续性。对恶意篡改征信数据和提供虚假信用报告者，可依我国《民法》、《合同法》之相关规定给予法律制裁。对于那些使用非法手段获取信用信息并利用信用信息进行诈骗等非法活动触犯刑律的，还可以追究其刑事责任。在对信用信息开放的同时，也要注意对信用信息的保护，因为盗取信用信息进行犯罪活动己成为当前许多西方征信国家面临的棘手难题。其次，征信机构能够合法、公开的取得用于制作信用信息调查报告的数据是一国迈向“征信国家”的第一步，也是最基础的一步。因此，法律应当赋予征信机构征集信用数据、制作征信报告的权利并且允许其合法地传播或经营经过处理的数据，最终从法律的角度对征信数据的商业化加以明确；再者，修改与信用信息开放相冲突的部分现行法律。征信数据的开放是征信活动得以正常进行的一前提基础，更是市场经济国际化发展的必然要求。因此，应当对上述与征信数据开放化冲突的相关法律做出适当的修改、补充或重新解释，以便信用信息的取得和传播合法化，为征信数据的开放化和商业化扫清障碍。

　　(六)注重保护个人隐私及商业秘密

　　社会信用体系的建设依靠消费者个人和企业信用数据和信息的开放，但是全部开放又可能会损害个人隐私权和企业的合法权益。根据美国《信息自由法》的规定，对政府信息来说，公开是原则，不公开是例外。这对消费者和企业的信用信息来说也是一样，不能因为信用信息中包含个人的隐私和企业的商业秘密就废止开放。笔者认为，尤其是在我国这样并不具有信息透明传统的国家，首要问题应该是开放。但是同时必须注重对个人隐私权和企业商业秘密的保护。这就需要我们建设完善的、有效的监管体系。正如美国在2002年1月修订版《公平信用报告法》的立法宗旨中指出的那样，征信机构在发挥其重要职能的同时，也必须恰守其公平、公正的立场以及尊重消费者的隐私权。在我国即将出台的《征信管理条例(征求意见稿)》中也专门强调征信活动当事人应当依法保护个人隐私和商业秘密。对于征信过程中侵害隐私权或者商业秘密造成的损害，有 关责任人要承担民事责任。

　　关于个人隐私的保护问题，在借鉴西方征信国家成功立法经验的基础上，我国的《征信管理条例(征求意见稿)》已明确规定:除行政机关、司法机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织已经依法公开的信息和其他已经依法公开的个人信息外，征信机构收集、保存、加工个人信息应当直接取得信息主体的同意。在使用方面，只有满足下列条件，征信机构才能提供自然人的信用信息：一是自然人要求查询或者授权他人查询自身信息的；二是金融机构对自然人提供信贷、保险等服务的；三是公用事业单位对自然人提供服务的；四是商业企业对自然人提供赊销服务的；五是用人单位招聘员工的；六是征信机构之间交换信息的；七是行政机关、司法机关依法查询有关信息的；八是法律、行政法规规定可以披露的。