庫茲涅茨比率

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庫茲涅茨比率(Kuznetz ratio)

　　1975年諾貝爾經濟學獎獲得者西蒙·庫茲涅茨(S·kuznets)在研究收入分配差距及其度量時提出庫茲涅茨比率。

　　庫茲涅茨比率是指一個以數值反映總體收入不平等狀況的指標。它把各個階層的收入比重與人口比重的差額的絕對值加總起來。

　　其公式為:

　　其中:R為庫茲涅茨比率,y_i、p_i分別表示各階層的收入份額和人口份額。

　　如果計算得到的結果R越大,表示收入差距就越大,反之,收入差距就越小。

　　庫茲涅茨比率是基於各個階層為單位的收入差距衡量,但從方法論的角度同樣適用於以省份為單位的財力差異的衡量。可以得到各省財政收入(提到的財政收入均指各省一般預算收入,下同)的庫茲涅茨比率:

　　其中:R_Y表示各省財政收入的庫茲涅茨比率,Y_i表示某個省份的財政收入占地方財政收入(各省一般預算收入的總和)的比重,P_i表示某個省份的人口占全國人口的比重。

　　根據公式(1)可以計算得出2002年各省財政收入的庫茲涅茨比率R_Y = 56.19%(見下表)。同理可以得到各省財政支出的庫茲涅茨比率R_x = 36.58%(見下表)。

　　2002年各省財政收入和財政支出的庫茲涅茨比率計算表

　　根據上面的計算方法可以得到1999—2002年各省財政收入、財政支出的庫茲涅茨比率(見下表)

　　1999-2002年各省財政收入、財政支出的庫茲涅茨比率

　　一、財政轉移支付制度與中國地區間財力差異的調節

　　財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎,以實現各地公共服務水平的均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。

　　為分析財政轉移支付的調節作用,假設將各省財政收入,即各省財政收入視為轉移支付前的財力水平;將各省財政支出視為轉移支付後的財力水平,因為各省財政支出代表其接受轉移支付後的實際可用財力。通過比較1999—2002年各省財政收入和財政支出的庫茲涅茨比率,分析中國財政轉移支付的調節作用。

　　從上表可以看出:通過轉移支付以後,1999－2002年中國財政支出的庫茲涅茨比率均要比財政收入的庫茲涅茨比率要低,說明在轉移支付以後中國地區間財力差異有所縮小,轉移支付對地區間財力差異有一定的調節作用。

　　二、各項轉移支付對地區間財力差異的調節

　　以上是就歷年來財政轉移支付總量進行的績效分析,要深入分析轉移支付的績效,必鬚根據其資金結構,分析不同類別的轉移支付資金對平衡地區間差異的績效。主要就消費稅和增值稅稅收返還(以下簡稱為稅收返還)、所得稅基數返還收入、一般性轉移支付補助三種轉移支付方式進行比較研究。

　　(一)中國現行轉移支付存在的問題

　　中國是中央高度集權的單一制國家,實行的是分級管理體制。1994年1月1日分稅制的實行,將中央、地方的事權、財權的劃分和轉移支付制度的建立提上了日程。中國逐步形成了包括中央對地方的稅收返還、所得稅基數返還收入、一般性轉移支付補助、體制補助或上解、中央對地方專項撥款補助和年終結算補助(上解)等內容的初級政府間轉移支付模式,其基本特點是採用基數法來確定轉移支付資金的分配。分稅制實行至今已有10年,然而“分級包乾”體制的影響仍然“根深蒂固”,可以說,中國現行的政府間財政轉移支付制度脫胎於分稅制要求的規範轉移支付和原有包乾體制中的轉移支付兩者的混和體,而且對既得利益作了保留,因此,現行轉移支付制度存在許多問題。

　　1.各級政府職責範圍模糊

　　西方各國都對各級政府的職責作了明確的法律規定,各級政府的“事權”由法律來界定。劃分“財權”最先要做的工作就是劃分“事權”,而中國1994年分稅制財政體制改革恰恰是在對政府“事權”及支出範圍沒有進行明確界定的情況下進行的。各級政府事權和支出範圍存在重疊、模糊和缺漏之處:一是沒有從法律上明確劃分中央政府和地方政府之間的職責許可權,而實際上仍由中央財政負擔,如高等教育支出等;二是事權、財權相互交叉,既有中央財政負擔地方支出的現象,又有地方政府承擔中央部分支出項目的現象,如中央所屬部委和省級職能部門對基礎設施工程共同出資建設等;三是中央政府的委托性事務或中央、地方共同承擔的事務的執行沒有規範、統一的可行方案,對這類事務,誰都應該去負責、去做,卻是誰也沒有好好做,如普及初等義務教育等。

　　2.財政轉移支付的分配缺乏客觀標準

　　中國財政轉移支付的分配缺乏客觀標準,在財政轉移支付環節上“權力尋租”行為普遍存在。財政部提交全國人大代表討論的2003年中央轉移支付8000多億元資金中,竟然有2300多億元專項支付沒有說明具體去向。2004年的審計還發現:目前中央補助地方基本建設專項資金和其他19項專項轉移支付資金,沒有具體的管理辦法或辦法沒有公開,涉及金額111.72億元;在採用因素法分配的中央專項轉移支付資金中,有11項沒有嚴格按規定進行分配,人為作了調整,調整率達11%,涉及金額33.07億元。有些項目的預算安排與實際情況不符。其他國家部委存在著擠占、挪用、截留、沉澱等現象,其共同的特點是讓國家和人民利益受損害而使部門從中漁利。2002年底,129個中央預算單位財政撥款結餘646.03億元,財政部在核定2003年部門預算時僅將其中的56.65億元納入部門預算,其餘的589.38億元發生資金沉澱。

　　2003年,國家發改委安排的中央預算內基本建設投資為304.49億元,內部預留76.13億元,占年度預算的25%。國防科工委分配的預算資金為162.1億元,內部預留62.91億元,占年度預算的38.8%。

　　3.稅收返還違背公平原則和效率原則。稅收返還以1993年為基期年,制定稅收返還基數的時候,實質上已經預設了東部和中西部省市以及老少邊窮地區之間財政實力的差異。從實施新財稅制度的10年後的實際情況看,稅收返還基本上體現原體制和原財政分配關係,難以實現地區間的橫向均衡,現行財政轉移支付制度中將稅收返還與“兩稅”平均增長程度聯繫起來,這使得地區間差距會進一步加大。2002年較不發達的西藏、寧夏、海南、青海、新疆等5個地區獲得的稅收返還僅為49.63億元,僅占全部稅收返還收入的2.07%(見下表)。較發達的山東、浙江、江蘇、上海、廣東等5個地區獲得的稅收返還為914.57億元,占全部稅收返還收入的37.96%。

　　表2002年部分省份獲得稅收返還情況表

　　4.所得稅基數返還收入是1994年的“存量不動、增量調整”財稅體制改革的延續。《所得稅收入分享改革方案》中關於所得稅基數返還收入規定:“2002年所得稅收入中央將分享50%,地方將分享50%;2003年所得稅收入中央分享60%,地方分享40%;2003年以後年份的分享比例根據實際收入情況再行考慮。同時,將以2001年為基期年,按改革方案確定的分享範圍和比例計算,地方分享的所得稅收入,如果小於地方實際所得稅收入,差額部分由中央作為基數返還地方;如果大於地方實際所得稅收入,差額部分由地方作為基數上解中央。”所得稅基數返還收入仍然遵循基數法,仍然沒有觸動地方既得利益。

　　5.原體制上解和原體制定額補助是舊體制保留下來的,存在著資金雙向流動的問題。地方上解中央後,中央再返還地方,存在著資源浪費的弊端,也不符合分稅制的要求,而且資金劃撥數額缺乏說服力,多數是雙方討價還價的結果,隨意性很大,無法實現轉移支付橫向均衡的功能。

　　6.專項補助難以發揮應有的作用。專項補助應屬於中央掌握的具有一定靈活性的轉移支付項目,中央政府可以決定其支付水平和支付方向,並且其支付水平和支付方向也應體現出中央財政所應發揮的職能範圍。而目前中央對地方的專項補助大多屬於應由地方財政安排支出的,而且專項補助的安排也逐漸固定化,有些地方財政已對其形成依賴性。專項補助失去了本身所應有的鼓勵作用。更為惡劣的是,近年來專項補助違規使用現象屢屢發生。根據國家審計署2002年的審計報告,“2002年財政部在分配社會保障、中小學建設等10項補助資金時,將國家明確規定不應給予補助的地區和單位納入補助範圍,共超範圍安排5億元”。

　　7.一般性轉移支付是體現均衡財力的轉移支付辦法。以上幾項內容都是以“基數法”來確定轉移支付額,中央政府於1995年推出了“一般性轉移支付辦法”,實行一般性轉移支付,由傳統的“基數法”向較為科學、客觀、公平的“因素法”轉變。這種辦法主要是以客觀因素為標準,通過計算來核算地方財政收入能力和支出需要,在核定各地支出標準時以人員經費、公用經費和其他支出等幾項總和作為該地區標準支出額,並與1994年實際財政能力進行比較,先把經過稅收努力,收入仍不抵支出的地區列為轉移支付對象,然後對其進行困難程度分析,用人員經費和公用經費占當年財力的比重作為考核指標,若該指標大於80%,則作為轉移支付對象,否則暫不予考慮。

　　中國當前的轉移支付制度以專項補助、稅收返還和所得稅基數返還收入為主、一般性轉移支付為輔,作為均衡地方財力水平的一般性轉移支付資金的數額非常小。1994年的財稅體制改革沒能對地方利益和支出基數進行調整,而是採取了存量不動、增量調整的策略,旨在通過逐漸改革增加中央財政所能控制的增量,用增量部分進行以公共服務水平均衡化為目標的地區間財力調控。1995-2002年間稅收返還占中央補助地方支出的比重平均為51.02%(見下表),而一般性轉移支付平均占中央補助地方支出的比重2.22%,前者是後者的23倍。足以說明在這樣的體制下,現行財政體制對調節地區間財力的政策空間太小。

　　1995-2002年稅收返還和一般性轉移支付比較

　　(二)稅收返還、所得稅基數返還收入和一般性

　　轉移支付補助對均衡地區財力差異的績效分析由於受統計數據的制約,在此僅測算稅收返還、所得稅基數返還收入和一般性轉移支付補助對地區間財力均衡的影響。

　　以各省現有的財政收入為基礎,分別加上稅收返還的數額,再除以地方總財力(此時的地方總財力=地方財政收入+稅收返還),得到各省接受稅收返還後的財力占地方總財力的比重,計算接受稅收返還後各省財力的庫茲涅茨比率,與沒有接受任何轉移支付時的庫茲涅茨比率相比較,得出稅收返還收入對地區間財力差異的調節效果(見表下)。

　　2002年各省接受稅收返還以後庫茲涅茨比率的計算表

　　2002年各省接受稅收返還以後庫茲涅茨比率R_A = 53.48%,與沒有接受任何轉移支付的各省財政收入的庫茲涅茨比率RY=56.19%相比,得出稅收返還調節地區間財力差異的績效為:R_Y − R_A = 2.71%。同理,可以得到所得稅基數返還收入和一般性轉移支付補助對地區間差異的調節效果(見下表)。

　　2002年接受稅收返還收入、所得稅基數返還收入和一般性轉移支付補助績效比較

　　通過以上的分析可以看出,2002年,中央對地方的稅收返還高達2412.6億元,但只能使庫茲涅茨比率下降2.71%,因為稅收返還收入按收入來源正相關遞增,體現了對收入能力強的地區傾斜的原則,所以稅收返還在調節地區間財力方面的效果較差。與此形成鮮明對比的是,一般性轉移支付補助只有279.04億元卻能使庫茲涅茨比率下降3.38%(見上表),這就足以說明一般性轉移支付補助在調節地區間財力方面是高效的,而稅收返還是低效的。既然如此,就應該增加一般性轉移支付補助數額,減少稅收返還數額。但是2002年的所得稅收入分享改革又增加了新的內容:2002年開始實行的所得稅分享改革,改革辦法是“以2000年為基期,以20O1年實際執行數為所得稅劃轉基數,保地方既得利益”。

　　2002年所得稅基數返還為597.22億元,各地區接受所得稅基數返還以後,各省財力的庫茲涅茨比率反而增大了,因為經濟發達的地區,所得稅收入多,基數自然就高。各省接受所得稅基數返還以後與沒有接受任何轉移支付相比,庫茲涅茨比率反而上升了1.42個百分點(見上表)。出台的每項改革都是在既得利益格局基礎上進行調整的。地區間財力差異的調節只能寄希望於分稅制帶來的財政收入總量迅速增長所提供的增量。雖然中央承諾因所得稅收入分享改革增加收入全部用於對地方主要是中西部地區的一般性轉移支付。但是2002年中央財政因這項改革增加的收入只有124億元,只占同期中央補助地方財政支出(7352億元)的1.69%。因此,新的財政體制未能解決歷史上長期造成的地區間財力分配不均和公共服務水平差距懸殊的問題。

　　現行的分稅制財政體制是在包乾制的基礎上,保留原體制補助、基數返還和既得利益不變的前提下,把原體制中形成的非均衡狀況帶入了新的體制。這一點也鮮明地體現在轉移支付制度上。中國目前的財政轉移支付制度,從政策導向上看是以效率優先,即在承認既得利益的前提下兼顧公平,這不僅有悖於轉移支付的根本目標,不利於地區之間財力均衡,而且與中國的國情不符,從而導致均等化轉移支付資金過少、均衡力度過小、貧富差距拉大。2003年3月25日財政部副部長樓繼偉與中外專家熱論財政話題時說:“2002年中央對地方的補助是7700億元,其中3400億元是固定的,這是體制決定的,沒有談論的餘地,其餘的4000多億元是年度可以調整的,而這其中的一半是有公式的,按當地的人均GDP、每個公共服務承擔人員的人均財政開支、稅收程度、成本因素等按一定的公式來計算,另外2000億才是投資項目”。足以說明在這樣的體制下,現行轉移支付制度對調節地區間財力的政策空間太小。為此提出以下幾點建議:

　　(一)加大一般性轉移支付力度

　　要減少地區間的財力差異,就必須加大轉移支付中用於均等化的資金,一般性轉移支付是現行轉移支付制度中唯一真正體現轉移支付橫向均衡的辦法,但所占的份額太小,作用沒有得到充分的發揮。加大一般性轉移支付的規模,有兩種方法可供選擇:一是以現有一般性轉移支付總額為基數,按固定數額逐年遞增;二是按一定比例與中央集中可供財力掛鉤。相對而言,第二種方法比較有彈性,中央集中的財力越多,巨集觀調控能力越強,用於地區財力均衡的力度越大。

　　(二)改進一般性轉移支付辦法

　　對地方政府標準收入估算要能夠充分調動地方政府增加自有收入的積極性。在按稅種明確劃分地方收入的基礎上,以標準化的收入能力即按經濟稅基和標準稅率測算的收入水平作為轉移支付時衡量收入的標準,而不是以地方的實際收入作為標準。這樣既可以避免藏富於地方,向上多要錢,又可以鼓勵地方努力征收,提高本地的公共服務能力。對地方政府標準支出估算要促使各級政府節制支出,提高財政資金的使用效果。建立統一、規範的支出項目和支出標準,並對各地區由客觀因素造成的支出成本差異在支出標準上給予合理的調整。在此基礎上,按照地方政府的事權和職能測算其標準的支出需求。並以各地標準支出需求和標準收入能力的差額為基礎,來確定對各地轉移支付的數額。通過使地方支出需求標準化、客觀化,可以避免轉移支付過程中的討價還價,防止人為擴大支出需求,浪費財政資金,同時保證公平地對待各個地區。

　　另外,由於中國是一個社會、自然條件差異比較明顯的國家,提供大致相同的公共服務的支出成本在各地區有明顯的差異,不利的自然地理條件如氣候嚴寒、山地較多、面積廣大等會形成較高的單位支出成本。當務之急是在考慮各地公共支出成本差異的基礎上重新建立政府公共支出標準,並作為測定地方政府標準支出的基礎。為此應加緊進行地方政府標準支出的估算工作,為適當調整地方政府既得利益提供可參考的量化依據。

　　(註:在計算時只考慮了財力的均衡,而沒有考慮不同地區在提供相同水平的公共服務時的成本差異,有待日後進一步分析。)

　　對一般性轉移支付制度,人們有種比較普遍的擔心,就是擔心轉移支付會削弱地方努力增收的積極性,會增加對中央政府的依賴;會助長伸手要錢;會對資金使用不負責任,等等。但是從上面可以看到,按照上述原則和方法建立的比較規範的轉移支付制度,其內在機制可以抑制可能產生的不利後果,並且具有較好的公平性。

　　(三)減少非均衡化方面的資金,逐步調整地方既得利益

　　改革本身就是利益調整的過程,如果不敢進行利益調整,改革也就失去了意義。現行的轉移支付制度是建立在保存既得利益的基礎上的,這在當時對於避免因分稅制改革造成社會波動是有益的。但是,如果繼續保存既得利益,僅僅進行微小的增量調整,就會在相當長時期內難以實現各省財政的橫向均衡。貧困地區的財政不能履行自己的職能,全國就難以實現協調發展。因此,在加大一般性轉移支付力度的同時,還要減少非均衡化方面的資金,如稅收返還、體制補助、專項撥款等,在調整地方既得利益的同時,解決了過渡期轉移支付所需的資金。對於稅收返還這樣的轉移支付,可考慮逐漸減少直至取消。

　　(四)加強對專項補助的管理

　　第一,要控制總量。今後幾年的專項撥款,總量不要再繼續增加,最多維持在現有水平。

　　第二,要優化結構。對現行的專項撥款應進行清理整頓:屬於中央政府事權以及委托地方承擔的專項撥款,今後應繼續安排;屬於中央和地方共同的事權,按各自負擔的比例分別承擔的專項撥款,仍繼續安排;對屬於地方事權,應由地方安排的財政支出,中央財政堅決不安排專項撥款;按照政策、制度規定已補到位或已到原定補助期限的專項撥款,應到期取消,不再安排;

　　第三,要確保重點。在堅持總量規模不再增加的基礎上,對優化專項撥款結構所節省下來的資金,要投入到國家重點支持的項目上去,特別是要加大對西部經濟不發達地區的投入。第四,要規範管理。逐步引入因素法來分配專項撥款,並且對專項撥款的使用建立嚴格、有效的監督體系。