公共財產管理

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公共財產管理(Management of public property)

　　公共財產管理是指保障公共財產合法權益、發揮公共財產功能的行為和過程，公共財產存在、發展到哪裡，管理就應跟到哪裡，它貫穿於公共財產的形成、營運、使用和收益分配全過程，對各類公共財產實施不同目標和內容的保障功能，對經營性公共財產，就是確保資本保值增值；對行政事業性資產，就是實行財產保全；對國有資源性資產，就是保護資源以實現可持續發展。

　　公共財產管理的目標是由公共財產的性質和目的決定的，也是與其他財產管理最顯著的區別所在。私有財產等財產占有形式，無論採取何種管理方式，它的目標都是要獲得更多的財富，在市場經濟下簡單地說以實現利潤最大化為目標。而我國公共財產，一方面形成來源於全體勞動者的勞動創造，併為全體勞動者占有，為人民謀取最大的福利。國家行使所有者職能，只是代表全體人民管理公共財產，國家作為全體人民認同的法體，集中體現了人民的意願。另一方面它是公共經濟的產物和基礎，用於彌補市場失靈和缺陷，支撐社會和經濟的全面發展，而不能單純從經濟利益出發，犧牲經濟效率和長期發展，依靠政權力量膨脹公共財產。因此，公共財產管理的總目標既要體現人民的集中意志，而不是局部的、個別的；既要用於社會經濟發展，而又不是短期的、單純經濟利益的，只能以滿足社會公共需要，實現以最少的財產公共占有，達到社會福利最大化作為公共財產管理的目標。

　　公共財產分佈於不同的領域，由不同種類的財產構成，不同時期公共財產管理的要求和側重也不同，不同時期、不同種類，甚至具體的公共財產形態都有其具體的管理目標，如仍處於一般競爭領域的公共財產，其管理仍以追求利潤最大化，實現保值增值為目標。但從公共財產管理總目標出發，這些具體目標都必須服從公共財產的總目標，併成為總目標的分解，通過不斷調整、改革、完善，為實現總目標服務。

　　公共財產管理的原則隨著公共財產管理的實踐不斷更新、細化，越來越豐富。改革開放以來，公共財產管理探索實踐中行之有效的基本原則主要有以下幾條：

　　1．國家統一所有，分級管理的原則。國家統一所有是指中央具有國有資產的終極所有權，中央政府——國務院代表國家統一行使國有資產占有、處置、收益支配和監管權，所有權主體是唯一的。它意味著國有資產管理的政策法規由中央統一制定，中央在保持地方、企業國有資產管轄範圍相對穩定的情況下，可以依法調度國有資產及其收益，必要時向大型企業直接派出監事會。分級管理主要是指地方各級政府受托對其直接管轄的國有資產行使占有、使用、收益、處分的權利，實行綜合管理。地方各級政府的管理權屬於所有權範疇，是所有權派生的一種財產權。這一原則既符合我國國有資產發展的歷史，也有利於發揮公共財產巨集觀調控和優化資源配置的作用；既維護了國有資產所有權的統一和中央政府的權威，避免地方割據和封鎖，又兼顧了各地的利益和積極性，賦予了地方管理國有資產的職責，鼓勵地方管好、用好國有資產。

　　2．政府與企業職責分開的原則。政企職責分開是指根據政府和企業的不同組織性質和功能，區分政府和企業在國有資產管理方面的職責。政府行使所有權行政管理職能，不幹預企業的生產經營，企業占用國有資產，負有管理國有資產，實現保值增值的職責。政府作為國有資產所有者，與其他財產所有者不同，它不是一個經濟實體，而是政權機構，它不直接具體經營、使用國有資產，而是實施國有資產巨集觀經營管理，通過建立所有權約束機制，按產權關係間接管理國有資產，行使所有者職能；企業作為占用國有資產的法人實體，通過具體組織、運用、管理國有資產進行生產、經營，保值增值，保證國有資產及其權益不受侵犯。這種管理職責分開，有利於解決政府管不了、管不好的問題，促使政府正確行使所有者職能，按出資額承擔有限責任，制定和完善加強所有權管理的制度辦法；也有利於改變企業是行政機關附屬物的狀況，使企業適應市場，獨立自主地切實負起國有資產保值增值責任。

　　3．授權經營、分工監督的原則。授權經營是指政府將國有資產的部分所有者職能授予大型企業、企業集團和控股公司行使，由其代行企業出資人，負責經營國有資產，承擔保值增值責任。分工監督是指對授權經營的企業派出監事會，建立分工監督體系。面對龐大的經營性國有資產和眾多的國有企業，國有資產出資人缺位，無人負責的現象始終沒有解決，在政府轉變職能、改革機構和實行企業脫鉤後，政府不可能直接面對所有企業行使所有者職能，只能通過保留終極所有權，實行有限授權經營，落實出資人到位，這在後面還將進一步闡述。同時，加強監管，加大監督力度，確保國有資產經營責任落到實處。

　　4．防止公共財產流失原則。防止公共財產流失是指防範、查處公共財產流失，保護公共財產權益。在加快體制轉軌、資產重組的過程中，借經濟秩序比較混亂，各種管理制度不健全之機，把公共財產作為“唐僧肉”，化大公為小公，化公為私的現象屢禁不止，手段和渠道不斷翻新，嚴重影響了改革和發展的順利推進。為此，必須加強防範公共財產流失的措施，堵塞漏洞，正確區分財產合理流動與流失；加大查處流失力度，打擊經濟領域犯罪，堅決制止流失現象的蔓延，捍衛公共財產的合法權益。

　　5．積極探索公共財產管理有效途徑原則。它是指我國公共財產管理行之有效的制度和辦法都來自於創造性的實踐，只有堅持積極探索，才可能建立符合中國實際的公共財產管理體系。公共財產管理沒有現成的經驗和模式可以照搬，改革和完善公共財產管理是一個漸進、實踐的過程。改革開放以來，地方、企業在公共財產管理方面勇於實踐，大膽探索試點，形成了不少好的經驗和做法。這就要求繼續鼓勵和允許探索、試點，及時總結、推廣，不斷深化、完善公共財產管理，逐步建立有中國特色的公共財產管理體系。

　　我國公共財產管理一直基本上是採取政府逐級委托管理，受托者具體實施財產管理的方式，即從中央到鄉鎮五級政府，按照一級政府、一級財政、一級產權的原則，逐級委托，各級政府管理各自管轄的公有產權，執行中央頒發的統一政策制度，各單位具體執行財產管理。這種管理方式體現了國家統一所有，政府分級管理的原則，與我國的政體制度基本吻合，也便於發揮政府管理的積極性和優勢，但是，其最大弊端是出資人不到位，產權約束不足。因此，必須借鑒國外先進有效的管理方式，改革、探索公共財產管理方式。

　　公共財產管理方式是公共財產管理的具體制度性安排，它既運用財產管理的一般理念和方式，又結合公共財產的目標和特點。形成公共財產獨特的管理方式。公共財產管理按不同劃分方法可以概括出不同方式。從政府行使所有權管理劃分，可以分為專職管理、參與管理、委托管理和協作管理方式。專職管理就是政府中成立專司所有權管理的機構，代表政府管理公共財產，這種方式類似於1988年成立國家國有資產管理局的初衷設計。參與管理主要是對國家出資的股份公司和有限責任公司，按其出資額行使管理權能。委托管理是政府委托控股公司等中’間層次代行出資人管理產權。協作管理則是產權主體對非所在地權屬企業實行產權管理與屬地管理相結合的管理方式。從不同種類公共財產管理來看，可以分為壟斷性資產管理、一般經營性資產管理、行政事業資產管理和資源性資產管理。壟斷性管理主要是國家直接控制管理的部門，如軍隊、鐵路、煙草、黃金、民航和造幣等占用的國有資產就實行壟斷管理；行政事業資產管理主要採取按定額、定員，有計劃地採購、配置資產方式；資源性資產則是實行有償探、採、開和征收占用費的方式管理。從公共財產的性質劃分，可以分為國有資產管理、集體資產管理等，集體資產因其性質，國家並不直接管理，只制定政策加以引導、扶持。其中，由於地方特別是鄉鎮政府採取許多措施，興辦扶持集體企業，因此，也有一些地方將其納入政府財產管理範圍。按資產境內外分為境內國有資產管理和境外國有資產管理。境外國有資產管理主要對境外企業設立和通過境內投資主體進行管理，在我國香港、澳門特別行政區的國有資產也比照實行境外國有資產管理方式。鑒於當前公共財產管理中主要實施的是委托代理管理方式，下麵就重點介紹這種管理方式。

　　委托代理制是財產管理髮展到一定階段的產物，也是當今社會普遍實行的一種財產管理方式，簡單地說，就是財產所有者將其財產委托給受托人，受托人代為經營管理的一種制度安排。在現代社會經濟中，國有資產作為公共財產，是以整個社會成員作為所有權主體，一方面，所有權主體是大量的，而不是具體的，每個成員的剩餘索取權是無法轉讓的；另一方面，作為所有權主體，可以放棄自己的權利，但無法退出，因此，在交易成本制約下，國有產權不得不採取一種多級委托代理管理方式，至少包括兩個層面的委托代理關係，一是社會成員作為選民，自下而上的所有權行政代理，通過社會公共選擇，確定財產所有權代表；二是中央政府作為所有權代表，自上而下的行政和企業的代理關係。當前我國國有資產的委托代理制主要是指第二層次的，也可分為兩類委托代理關係，一類是中央政府將國有資產部分所有權委托給中央管理企業，授權其經營管理國有資產；一類是政府間逐級委托，由各級政府行使管理權。授權企業後，政府仍是國有資產的所有者，行使所有者資產收益、選擇經營者和決定企業重大事項的權利；授權企業則作為出資者，按產權關係經營管理所授資產。實行授權經營，有利於解決出資人缺位、規範政府與企業的關係、理順企業集團內部產權關係等問題，但由於我國是先存在大量國有企業，且國有企業辦國有企業的現象相當普遍，產權鏈條比較長，委托代理的成本很大，資產經營的風險也並未自然消失，因此，探索加強公共財產管理的旅程才剛剛開始，公共財產的管理可以說是任重道遠。