公共财产管理

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公共财产管理(Management of public property)

　　公共财产管理是指保障公共财产合法权益、发挥公共财产功能的行为和过程，公共财产存在、发展到哪里，管理就应跟到哪里，它贯穿于公共财产的形成、营运、使用和收益分配全过程，对各类公共财产实施不同目标和内容的保障功能，对经营性公共财产，就是确保资本保值增值；对行政事业性资产，就是实行财产保全；对国有资源性资产，就是保护资源以实现可持续发展。

　　公共财产管理的目标是由公共财产的性质和目的决定的，也是与其他财产管理最显著的区别所在。私有财产等财产占有形式，无论采取何种管理方式，它的目标都是要获得更多的财富，在市场经济下简单地说以实现利润最大化为目标。而我国公共财产，一方面形成来源于全体劳动者的劳动创造，并为全体劳动者占有，为人民谋取最大的福利。国家行使所有者职能，只是代表全体人民管理公共财产，国家作为全体人民认同的法体，集中体现了人民的意愿。另一方面它是公共经济的产物和基础，用于弥补市场失灵和缺陷，支撑社会和经济的全面发展，而不能单纯从经济利益出发，牺牲经济效率和长期发展，依靠政权力量膨胀公共财产。因此，公共财产管理的总目标既要体现人民的集中意志，而不是局部的、个别的；既要用于社会经济发展，而又不是短期的、单纯经济利益的，只能以满足社会公共需要，实现以最少的财产公共占有，达到社会福利最大化作为公共财产管理的目标。

　　公共财产分布于不同的领域，由不同种类的财产构成，不同时期公共财产管理的要求和侧重也不同，不同时期、不同种类，甚至具体的公共财产形态都有其具体的管理目标，如仍处于一般竞争领域的公共财产，其管理仍以追求利润最大化，实现保值增值为目标。但从公共财产管理总目标出发，这些具体目标都必须服从公共财产的总目标，并成为总目标的分解，通过不断调整、改革、完善，为实现总目标服务。

　　公共财产管理的原则随着公共财产管理的实践不断更新、细化，越来越丰富。改革开放以来，公共财产管理探索实践中行之有效的基本原则主要有以下几条：

　　1．国家统一所有，分级管理的原则。国家统一所有是指中央具有国有资产的终极所有权，中央政府——国务院代表国家统一行使国有资产占有、处置、收益支配和监管权，所有权主体是唯一的。它意味着国有资产管理的政策法规由中央统一制定，中央在保持地方、企业国有资产管辖范围相对稳定的情况下，可以依法调度国有资产及其收益，必要时向大型企业直接派出监事会。分级管理主要是指地方各级政府受托对其直接管辖的国有资产行使占有、使用、收益、处分的权利，实行综合管理。地方各级政府的管理权属于所有权范畴，是所有权派生的一种财产权。这一原则既符合我国国有资产发展的历史，也有利于发挥公共财产宏观调控和优化资源配置的作用；既维护了国有资产所有权的统一和中央政府的权威，避免地方割据和封锁，又兼顾了各地的利益和积极性，赋予了地方管理国有资产的职责，鼓励地方管好、用好国有资产。

　　2．政府与企业职责分开的原则。政企职责分开是指根据政府和企业的不同组织性质和功能，区分政府和企业在国有资产管理方面的职责。政府行使所有权行政管理职能，不干预企业的生产经营，企业占用国有资产，负有管理国有资产，实现保值增值的职责。政府作为国有资产所有者，与其他财产所有者不同，它不是一个经济实体，而是政权机构，它不直接具体经营、使用国有资产，而是实施国有资产宏观经营管理，通过建立所有权约束机制，按产权关系间接管理国有资产，行使所有者职能；企业作为占用国有资产的法人实体，通过具体组织、运用、管理国有资产进行生产、经营，保值增值，保证国有资产及其权益不受侵犯。这种管理职责分开，有利于解决政府管不了、管不好的问题，促使政府正确行使所有者职能，按出资额承担有限责任，制定和完善加强所有权管理的制度办法；也有利于改变企业是行政机关附属物的状况，使企业适应市场，独立自主地切实负起国有资产保值增值责任。

　　3．授权经营、分工监督的原则。授权经营是指政府将国有资产的部分所有者职能授予大型企业、企业集团和控股公司行使，由其代行企业出资人，负责经营国有资产，承担保值增值责任。分工监督是指对授权经营的企业派出监事会，建立分工监督体系。面对庞大的经营性国有资产和众多的国有企业，国有资产出资人缺位，无人负责的现象始终没有解决，在政府转变职能、改革机构和实行企业脱钩后，政府不可能直接面对所有企业行使所有者职能，只能通过保留终极所有权，实行有限授权经营，落实出资人到位，这在后面还将进一步阐述。同时，加强监管，加大监督力度，确保国有资产经营责任落到实处。

　　4．防止公共财产流失原则。防止公共财产流失是指防范、查处公共财产流失，保护公共财产权益。在加快体制转轨、资产重组的过程中，借经济秩序比较混乱，各种管理制度不健全之机，把公共财产作为“唐僧肉”，化大公为小公，化公为私的现象屡禁不止，手段和渠道不断翻新，严重影响了改革和发展的顺利推进。为此，必须加强防范公共财产流失的措施，堵塞漏洞，正确区分财产合理流动与流失；加大查处流失力度，打击经济领域犯罪，坚决制止流失现象的蔓延，捍卫公共财产的合法权益。

　　5．积极探索公共财产管理有效途径原则。它是指我国公共财产管理行之有效的制度和办法都来自于创造性的实践，只有坚持积极探索，才可能建立符合中国实际的公共财产管理体系。公共财产管理没有现成的经验和模式可以照搬，改革和完善公共财产管理是一个渐进、实践的过程。改革开放以来，地方、企业在公共财产管理方面勇于实践，大胆探索试点，形成了不少好的经验和做法。这就要求继续鼓励和允许探索、试点，及时总结、推广，不断深化、完善公共财产管理，逐步建立有中国特色的公共财产管理体系。

　　我国公共财产管理一直基本上是采取政府逐级委托管理，受托者具体实施财产管理的方式，即从中央到乡镇五级政府，按照一级政府、一级财政、一级产权的原则，逐级委托，各级政府管理各自管辖的公有产权，执行中央颁发的统一政策制度，各单位具体执行财产管理。这种管理方式体现了国家统一所有，政府分级管理的原则，与我国的政体制度基本吻合，也便于发挥政府管理的积极性和优势，但是，其最大弊端是出资人不到位，产权约束不足。因此，必须借鉴国外先进有效的管理方式，改革、探索公共财产管理方式。

　　公共财产管理方式是公共财产管理的具体制度性安排，它既运用财产管理的一般理念和方式，又结合公共财产的目标和特点。形成公共财产独特的管理方式。公共财产管理按不同划分方法可以概括出不同方式。从政府行使所有权管理划分，可以分为专职管理、参与管理、委托管理和协作管理方式。专职管理就是政府中成立专司所有权管理的机构，代表政府管理公共财产，这种方式类似于1988年成立国家国有资产管理局的初衷设计。参与管理主要是对国家出资的股份公司和有限责任公司，按其出资额行使管理权能。委托管理是政府委托控股公司等中’间层次代行出资人管理产权。协作管理则是产权主体对非所在地权属企业实行产权管理与属地管理相结合的管理方式。从不同种类公共财产管理来看，可以分为垄断性资产管理、一般经营性资产管理、行政事业资产管理和资源性资产管理。垄断性管理主要是国家直接控制管理的部门，如军队、铁路、烟草、黄金、民航和造币等占用的国有资产就实行垄断管理；行政事业资产管理主要采取按定额、定员，有计划地采购、配置资产方式；资源性资产则是实行有偿探、采、开和征收占用费的方式管理。从公共财产的性质划分，可以分为国有资产管理、集体资产管理等，集体资产因其性质，国家并不直接管理，只制定政策加以引导、扶持。其中，由于地方特别是乡镇政府采取许多措施，兴办扶持集体企业，因此，也有一些地方将其纳入政府财产管理范围。按资产境内外分为境内国有资产管理和境外国有资产管理。境外国有资产管理主要对境外企业设立和通过境内投资主体进行管理，在我国香港、澳门特别行政区的国有资产也比照实行境外国有资产管理方式。鉴于当前公共财产管理中主要实施的是委托代理管理方式，下面就重点介绍这种管理方式。

　　委托代理制是财产管理发展到一定阶段的产物，也是当今社会普遍实行的一种财产管理方式，简单地说，就是财产所有者将其财产委托给受托人，受托人代为经营管理的一种制度安排。在现代社会经济中，国有资产作为公共财产，是以整个社会成员作为所有权主体，一方面，所有权主体是大量的，而不是具体的，每个成员的剩余索取权是无法转让的；另一方面，作为所有权主体，可以放弃自己的权利，但无法退出，因此，在交易成本制约下，国有产权不得不采取一种多级委托代理管理方式，至少包括两个层面的委托代理关系，一是社会成员作为选民，自下而上的所有权行政代理，通过社会公共选择，确定财产所有权代表；二是中央政府作为所有权代表，自上而下的行政和企业的代理关系。当前我国国有资产的委托代理制主要是指第二层次的，也可分为两类委托代理关系，一类是中央政府将国有资产部分所有权委托给中央管理企业，授权其经营管理国有资产；一类是政府间逐级委托，由各级政府行使管理权。授权企业后，政府仍是国有资产的所有者，行使所有者资产收益、选择经营者和决定企业重大事项的权利；授权企业则作为出资者，按产权关系经营管理所授资产。实行授权经营，有利于解决出资人缺位、规范政府与企业的关系、理顺企业集团内部产权关系等问题，但由于我国是先存在大量国有企业，且国有企业办国有企业的现象相当普遍，产权链条比较长，委托代理的成本很大，资产经营的风险也并未自然消失，因此，探索加强公共财产管理的旅程才刚刚开始，公共财产的管理可以说是任重道远。