“財政均富”理念

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　　改革開放以來，我國財政經濟改革取得了舉世矚目的成就。但是，再分配製度變遷的路徑依賴，並沒使所有人平等地分享經濟社會發展成果。

　　1.不能再放任群體間個體收入差距的日趨擴大問題

　　國民收入再次分配的公平是社會和諧的基礎，但目前在初次分配上存在著嚴重的失衡。一是經濟總量發展不平衡，直接導致地區間和城鄉間居民收入差異。二是資本所有者所得畸高、勞動者所得持續下降，逐步拉大個體收入差距。三是電信、石油、金融等壟斷行業收入偏高，直接擴大了全社會居民收入的差距。可以說，收入初次分配已相當不均等，財政、稅收杠桿的調控作用，遠未得到有效發揮。

　　2.不能再忽視區域間財政收支差距的逐步拉大問題

　　隨著我國財政支持經濟和社會事業發展的保障能力進一步增強，區域間差異也呈逐年擴大趨勢:

• 區域間人均財政收入的差異
• 區域間人均可支配財力的差異
• 區域間人均財政支出的差異

　　3.不能不質疑制度安排的路徑依賴引致地方財政困難問題

　　現行“保存量，調增量”分稅制財政體制是一個非帕累托改善的過程，中央政府憑藉行政上的博弈優勢，突出高度集中和巨集觀調控的目標，造成了經濟持續增長而財政日趨困難的狀況，其根本原因相當程度上是財政體制變遷的路徑依賴問題。一是對既得 “存量”的照顧，固化了起點上的不公平。現行體制中仍然保留“包乾體制”的定額上解、定額補助和結算補助的規定，使原體制確定的人均財力水平基本沒有打破，不能不說“雙軌制”體制中的“包乾基數”對均等化留下了起點上不公平的“後遺症”，加大了實現過程公平的轉移支付的壓力。二是“增量”返還制度的剛性，削弱了均衡地區差異的功效。現行體制“1：0.3”稅收返還繫數的設計，意味著“兩稅”增長速度越快，地方“兩稅”增量返還數額就越少，而中央集中的財力越多，也就越便於中央均衡地區間財力。但目前，地方在增量分配中所得比重的下降重新演化為中央高度集權的模式。1994年地方所得“兩稅”增量為 27%，到2005年已變為10%，年均下降1-1.4個百分點。按此速度，10年之後0.3繫數將趨向於0，中央財政將集中所有“兩稅”增量，對地方形成“兩稅”定額返還。三是缺乏憲政的財政制度變遷，使地方財政供給能力嚴重失衡。1994年以來，中央先後取消了地方固定收入的屠宰稅、固定資產投資方向調節稅，“農業四稅”，又將企業所得稅、個人所得稅變為共用稅種，肢解了地方稅收體系建設，形成“財權上移”格局；同時，中央將煤田、地質、有色地勘等部門和資源枯竭型企業，以及部分高等院校下放地方，增加了地方財政公共支出負擔，形成“事權下移”狀態。可以說，財政體制變遷同時也表現為不同利益主體在改革選擇集中利益互動的多元博弈行為或策略選擇行為。財政體制變遷的起點不公平，到過程不公平，必然引致地方財政困難的結果不公平。

　　1994年我國實行的分稅制財政體制，在正確處理中央與地方的分配關係，調動“兩個積極性”，增強中央巨集觀調控能力方面取得了重大突破。但分稅制財政體制變遷的時滯在某種程度上已影響到經濟市場化進程，財政分配製度性約束要求提倡“財政均富”理念。所謂“財政均富”，是指國家（或政府）憑藉政治權力，科學配置財政資源，調節收入分配差異，使民眾共用發展成果，促進經濟共同富裕目標的實現。在倡導“財政均富”理念時所遵循指導原則是：在促進提高效率的前提下，轉軌財政體制安排做到起點公平，具體分配把握過程公平，最終促進分配結果公平，最大限度縮小東、中、西區域間財力分配差異，實現經濟社會協調發展。其功能表現在：

　　1.調節財政分配起點的公平

　　人與人先天的不平等必然造成私人收入獲取上的差別，集體行動或公共選擇必定會導致目前區域財力差異。著眼地區財力差異來看，財政分配起點的不均等，主要體現在財政體制初始安排上沒有做到財權與事權的均等化匹配。考察西方發達國家財政調控財富分配差異的實踐，歷史地客觀地審視現行財政體制，按照“財政均富”理念，加快創新各級政府間財權和事權的制度安排，進一步強化制度的執行力，已是當務之急。這是財政分配過程均等和結果均等的根本和前提。

　　2.註重財政分配過程的公平

　　首先，要有公開的、透明、完善的操作程式和操作規定。公開、透明的財政收支政策，能夠使操作過程有章可循、有法可依，從而可以減少過程“尋租”成本，減輕過程公平分配的壓力。其次，有針對性地制定稅收政策來調節個人的收入水平，比如制定合理的個人所得稅、遺產稅等對高收入人群進行調節；再次，財政利用財政支出手段對低收入者進行補貼，以提高該類人群的實際收入水平，如提供社會保障、低保補貼、支農補貼等。最後，完善必要的過程監督機制。財政政策公開、透明，但必須接受相應的過程監督才能發揮最大效應。

　　3.實現財政分配結果的均等

　　從邏輯上推理，過程是公平的，但由於起點不同，結果也會不同，而且由於起點不同在現實中是通例，再加上活動主體能力發揮不同，所以結果不同也是通例，相同卻是特例。然而，要糾正起點不公平幾乎是不可能的，起點公平並不是我們所追求的最主要內容，最主要的是追求過程公平和結果公平。如果對公共財政制度安排的對起點的公平關註不夠，各方面改革不到位極易引發過程的不公平，人們接受效率優先形成的財力分配結果不均等，由此對公共財政管理“錯位”和“越位”造成的起點和過程不公平深為不滿。進一步地，起點和過程的不公平是結果不公平的重要原因。

　　1.馬克思關於財富公平分配的理論

　　馬克思在批判資本主義社會分配不公的基礎上，提出了社會主義社會的公平分配理論。

　　（1）公平分配的實現條件。馬克思認為，在資本主義社會，市場交換的自由、公平只是形式的公平，它是以工人階級不占有生產資料為前提的。為了實現社會的公平分配，必須推翻資產階級的統治，消滅階級和剝削，建立生產資料公有的社會主義和共產主義。“隨著階級差別的消失，一切由這些差別產生的社會的和政治的不平等也自行消失。”

　　（2）公平分配的基本模式。為了改變資本主義社會收入分配不公的問題，馬克思設計了一種理想的社會主義社會和共產主義社會的分配模式——“按勞分配”和 “按需分配”。在社會主義的初級階段，由於社會生產力不夠發達，總產品仍然是稀缺的，依據勞動貢獻多少來分配就是實現社會公平的惟一途徑。而在社會生產力高度發達的共產主義社會，總產品不再稀缺，社會將按需分配。馬克思在《哥達綱領批判》中指出，在共產主義高級階段，社會才能在自己的旗幟上寫上“各盡所能，按需分配”。此時，人人都將享受社會進步，體現社會公平和共同富裕。

　　（3）社會主義階段公平分配的有限性。馬克思認為，儘管按勞分配製度體現勞動平等和報酬平等，但是這種公平和平等也只是相對的、有限的。因為“一個人在體力或智力上勝過另一個人，因此在同一時間內提供較多的勞動，或者能夠勞動較長的時間，……如此等等。在勞動成果相同、從而由社會消費品中分得的份額相同的條件下，某一個人事實上所得到的比另一個人多些，也就比另一個人富些”。因此，以 “勞動”為尺度的按勞分配，也只是相對、有限的公平。

　　2.西方學者關於財富公平分配的理論

　　在亞當·斯密的理論中，自由參與的市場競爭處在優先地位，也就是把效率放在優先地位。這種效率優先、機會均等的經濟公平觀得到了西方大多數古典經濟學家的認同，並長期成為發達資本主義國家公平觀的主流意識形態。但是，這種只求機會均等、不顧分配結果是否公平的分配機制必然導致社會收入差距的拉大。正因為如此，在20世紀20年代，許多經濟學家對這種分配體制進行了批判。

　　庇古認為，按照邊際效用遞減規律，一個人的收入愈多，其貨幣收入的邊際效用愈小。將貨幣收入從富人那裡轉移一些給窮人，社會福利的總量將增加，收入均等化或減低收入不均的程度是實現福利最大化的必要條件。顯然，庇古的福利經濟學理論不僅註重起點和機會均等，還更加關註分配結果是否平均。

　　除福利經濟學外，羅爾斯更強調收入分配的均等化。“全部社會價值……應該被平均分配，除非某種不平均分配……是對每個人都有利。”他認為，在正義社會裡，公共目標是使境況最壞的那部分人福利最大化，社會通過再分配或一些補償措施使所有成員都處於一種平等的地位。在凱恩斯看來，放任自由的市場制度既不能實現公平，也不能獲得效率。

　　凱恩斯曾尖銳批評道：“我們生存在其中的經濟社會，其顯著缺點，乃在不能提供充分就業，以及財富與所得之分配有欠公平合理。”為解決財富和收入的分配不公問題，凱恩斯既提出了具有社會改良主義色彩的國家干預政策。對當代經濟學有著重要影響的經濟學家薩繆爾森提出通過政府來調節這種收入差距。“我們還必須把通過對不同收入階級的賦稅差別而實現的任何收入的再分配包括在現代福利國家的活動之內。”

　　美國的羅默、韋斯科夫等市場社會主義學者探討了收入均等和分配平等實現問題。他們認為，資本主義社會由於私有制和剝削的存在，明顯地形成了不公正和不平等的弊病，而社會主義與資本主義的根本區別就在於社會主義更強調公平和平等。“社會主義者尋求報酬、地位以及平等，以便最大限度地減少社會的不滿，保證人與人之間的公正，使機會均等。它也致力於減少現存的社會分化。對社會平等的信仰是迄今為止社會主義最重要的特征。”

　　3.中國共產黨人關於財富公平分配的理論

　　新中國成立後，我國幾代領導人一直把追求共同富裕作為經濟發展的重要目標。

　　1.西方國家收入分配均等化的實踐

　　（1）目標明確：初次分配培育中產階級，再分配註重弱勢群體。歐美國家在初次分配中確保中等收入人群占多數，再分配中註重完善社會保障和福利制度。他們通過工資、福利和稅收調節等來鞏固和擴大中產階級的比重，構建弱勢群體的保障“安全網”。

　　（2）均等責任：按照受益和效率原則，合理劃分層級政府的事權。從世界範圍看，在多層級政府的治理結構中，適度分權與集權是大多數國家普遍採取的財政均富模式。明確政府與市場邊界，合理配置政府間事權，按照受益和有效性原則劃分支出，財政憲政管理是其普遍做法。

　　（3）均等財權：按照事權與財力對稱原則，劃分政府間收入。世界上大多數國家，無論是聯邦制還是單一制國家都擁有一個相對集中的稅收體制和相對分權的支出體制。從集權與分權意義看，各國政府間的收入劃分模式大致有分散型、集中型、適度集中、相對分散型。但幾乎所有國家都表現出明顯的財政收入先集中後給予的特點。

　　（4）轉移支付：將轉移支付作為平衡地區收入差距的“調節器”。實施轉移支付制度的目的，是促進財政能力均等化，實現社會公平，提高國家總體福利水平。總體上看，均等化的範圍，與經濟發展水平呈正相關的關係。發達國家均等化的範圍較大，欠發達國家只能提供基本公共服務的均等化。

　　2.中國收入分配政策變遷路徑

　　改革開放後，我國一直繼承著按勞分配的基本原則。但是，隨著市場經濟體制改革的逐步深入，收入分配中的公平與效率問題成為理論界和決策部門所面臨的重要問題。要效率，還是要公平？還是兩者兼得？這個問題是決定我國收入分配政策的基石；隨著經濟環境的不斷變化，我國收入分配政策正在發生重要的變化。黨的十三大報告中提出，“我們的分配政策，……在促進效率提高的前提下體現社會公平。”黨的十四大報告則強調，“在分配製度上，以按勞分配為主體，其他分配方式為補充，兼顧效率與公平。”十四屆三中全會指出，“個人收入分配要堅持以按勞分配為主體、多種分配方式並存的制度，體現效率優先、兼顧公平的原則”。

　　自此，“效率優先、兼顧公平”的收入分配政策作為我國收入分配的基本政策得到了貫徹和堅持。應當說，這是符合改革開放後我國的經濟發展條件的，無疑是正確的。從十六大開始，中央不僅考慮把“蛋糕”做大，更考慮了“蛋糕”做大以後怎樣合理分配、公平分配。十六大報告明確指出，“初次分配註重效率，發揮市場的作用，鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來。再分配註重公平，加強政府對收入分配的調節職能，調節差距過大的收入。”黨的十六屆六中全會又提出，到2020年，構建社會主義和諧社會的目標和主要任務之一，就是城鄉、區域發展差距擴大的趨勢逐步扭轉，合理有序的收入分配格局基本形成。考察我國分配政策的變遷路徑，不難發現，我國的收入分配政策在註重社會整體福利增加的同時，更加強調個體之間的公平，強調人人享受社會進步的成果。

　　3.現行分稅制體制均等化功能逐步顯現

　　從我國財政管理體制變遷軌跡看，現行體制也正在實踐著共同富裕的理念，財政體制正發揮其功能作用努力縮小區域間財力分配差距，增進社會公平。從完善體制方面，推行省直管縣財政體制，實行“鄉財縣管”管理方式；從增強地方稅收能力方面，打破企業隸屬關係對所得稅實行中央與地方共用，推行增值稅轉型擴大地方收入規模；從保障絕大多數人利益方面，提高城市離退休人員基本養老金標準和城市最低生活保障水平，擴大城市居民低保範圍；對農民“多予少取”惠農政策，在農村建立和完善農村醫療保險和養老保險制度，等等。

　　但是，由於我國區域面積廣闊，政治、經濟、社會、歷史等方面要素稟賦差異較大，財政體制調控個人收入和區域間財力間差異的功效遠未得以有效發揮。為了實現社會主義共同富裕的目標，只有用“財政均富”理念來完善公共財政體系進而建立起來的收入、支出等一系列分配製度，才能解決市場經濟體制下區域間財力分配中出現的不公平問題，促進實現共同富裕。