省直管縣財政體制

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　　省直管縣財政體制是指省級財政將收人報解、財政結算、轉移支付、資金調度、債務管理、項目申報、工作部署等直接到縣級財政，地級市財政只對省財政有結算關係，與行政轄區內的縣沒有財政結算關係。

　　我們回顧下省直管縣財政體制發展變化狀況。2002年，國務院批轉了《財政部關於完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知=》'該通知對省以下財政體制改革作了一些原則性規定。2005年中共中央十六屆五中全會通過的《關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確提出：“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。2009年中共中央、國務院《關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若幹意見》指出：“推進省直接管理縣(市)財政體制改革。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。”

　　從這些文件我們可以看出中央對省直管縣財政體制改革的重視，分析原因我們有：第一，縣鄉處於行政級次的底層，在分稅制背景下財權上移事權下放導致縣鄉財政困難；第二，中共十八大報告提到要把政府建設成為職責明晰的服務型政府。那政府的職能要轉變為服務民眾，而縣鄉基層政府處於接觸群眾的第一線，就必須要有足夠的財力支持；第三，急需提升挖掘國內消費勢在必行。我國70％左右的民眾生活在縣城和鄉鎮，這些人具有相當驚人的消費潛力，因此發展縣域經濟，挖掘國內消費成為國家戰略，那麼強縣擴權也就勢在必行。在這種背景下，省直管縣財政體制提上日程也就不為怪了。

　　(一)浙江模式

　　建國後，浙江省一直實行省管縣體制。1993年分稅制改革時，浙江省也沒有像其他省份一樣徹底地改成市管縣體制，而是保留了省與縣財政直接結算的做法。浙江地域小，許多縣市經濟發達，縣市財政收入占全省財政收入總量的70％，地級市在全省經濟中的地位不如其他省那樣要。這些特點，決定了省管縣體制在浙江行之有效。具體做法是：在財政體制方面，預算內資金由省財政與縣財政結算，壩算外各種費用由省與市結算；在政策傳達、業務指導上，市財政局對縣財政局仍有上下級關係。為了鼓勵強縣，幫助弱縣，該省財政確立了“抓兩頭、帶中問，分類指導”的政策，即不同類型實行不同的政策，不搞一刀切。1992年、1997年、2002年，浙江省三次實施強縣擴權，將省管縣體制由財政體制改革擴大到其他方面，下放省部分審批權，賦予縣大部分本應該屬於地級市的經濟管理許可權，減少對縣集中，做到藏富於縣，大大調動了縣市發展經濟的積極性。

　　(二)湖北模式

　　2004年4月21日，湖北省人民政府決定：在全省實行省管縣(市)財政管理體制。其基本框架是：

　　1．預算管理體制。以2003年為基數，確保市、縣(市)雙方既得利益，由省直接計算到市(縣)，市不再新增集中縣(市)財力。

　　2．各項轉移支付及專項資金補助。省對下各項轉移支付補助按照規範的辦法直接分配縣(市)；省財政的專項補助資金由省財政廳會同省直有關部門直接分配下達到縣市，同時抄送市(州)財政及有關部門。

　　3．財政結算。每年年終，省財政按照財政體制和有關政策規定，將結算表格及相關結算對賬數據直接下達到縣(市)，直接與縣(市)財政辦理結算，結算結果抄送市財政。

　　4．收入報解及資金調度。各市、縣(市)國庫根據財政體制規定，直接對中央、省報解財政收入。同時，省財政直接確定各縣(市)的資金留解比例，預算執行中的資金調度，由省財政直接撥付到縣(市)。

　　5．債務舉借和償還。一是歷史債務的處理。2003年底以前的政府或財政部門舉借的債務不再重新辦理手續。由市、縣(市)財政分別按規定歸還省財政；到期不按時歸還的，由省財政通過結算直接對有關市、縣(市)扣款。二是新增債務的管理。從2004年起，各市、縣(市)經批准舉借的債務，分別由市、縣(市)財政直接向省財政辦理有關手續並承諾償還；到期後不能按時償還的，由省財政直接對市、縣(市)進行結算扣款。

　　(三)廣東模式

　　縣域經濟落後是廣東的弱項，全省68個縣(市)，面積占全省總量的83．8％．人口占62．8％，但財政收入僅占6．5％。縣域經濟發展緩慢的現狀，被廣東快速工業化取得的經濟成就掩蓋了。權威部門調查表明，目前阻礙廣東省縣域經濟發展的問題是縣級政府權力小、財力弱、負擔重，缺乏經濟發展的自主權和積極性。同時，由於管理層次過多，導致運行效率降低，行政成本加大。廣東把加快縣域經濟發展作為一大戰略來抓，出台了激勵型的財政機制，下放經濟管理許可權，已下放給地級市的審批權，除另有規定外，一律下放到縣(市)。下放的權力主要涉及市場準入、企業投資、外商投資、資金分配和管理、稅收優惠，認定個人的技術資格及部分社會管理等方面的內容。還出台了加強縣級領導班子建設的有關文件，真正從人、財、物人手，加強省管縣及激發縣域經濟的發展潛力。

　　(一)充分調動了縣級發展經濟的積極性。促進了縣城經濟的快速發展

　　浙江省到2002年實現億元縣占全部縣市個數的77％，各縣市共消化歷年財政赤字3．7億元，縣市財政自我積累、自我平衡、自我發展的能力大大增強。湖北全省縣域GDP總量小，增長慢，實力弱，外向度低，2000年全省64縣(市)國土面積、人口分別占全省的82．2％和67．8％，而提供的GDP總值、財政收入只占46．2％和38．2％；2004年擴大省直管縣的範圍後，下放239項審批、審核許可權，實行信息、項目、資金直達，使縣域生產總值占全省比重比3年前提高7．4個百分點，達到54．44％。

　　(二)加大了省級財政對縣級的財政支持

　　2004年，湖北省財政直接向縣市各類轉移支付56億多元，2005年又新增1O億元。近三年，省直32個部門都制訂了促進縣域經濟發展的具體措施，實施激勵性財政政策，“放水養魚”：2004至2006年。縣市新增企業所得稅等地方留成部分全部返還。還從改善縣域經濟投資環境入手，緩解中小企業融資難。2004年，省財政出資1億元，支持2O個縣市成立了95家信用擔保機構，註冊資本l4億元，當年為中小企業擔保貸款5O多億元，破解了縣域中小企業融資難題，增強了縣域經濟發展活力。

　　(三)減少了管理層次，提高了管理效率

　　省對縣的補助、資金、專款、財政收入直達繞開了市級財政，避免了被市級截留指標、資金、項目、利益等情況出現，有利於保證各項資金及時到位。縣區財政資金調度和專項資金撥付的及時足額，加快了資金周轉速度，提高了財政支出效率。

　　(一)財政體制與現行法律規定的矛盾

　　按照《預演算法》第二條的規定：一級政府一級預算，設立中央、省、自治區、直轄市、設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。因此按照法律規定，一級政府應當擁有一級財政管理權。實行省管縣財政體制後，實際上改變了市級政府管理所轄區範圍內的財政管理權，與現行法律規定有衝突和矛盾。

　　(二)財政體制與現行行政管理體制的矛盾

　　根據湖北省管縣財政體制的辦法，財政資金、專款、項目、財政預算由省對縣直達。而縣級計劃生育、財政收入的督察、報表彙總、結算等事項還是由市級負責，縣級行政權、審批權、人事權和其他行政管理仍然由市級管理，市級行政還覆蓋全市性事權。這都不可避免地存在著財政體制與行政管理體制、財權與事權不對稱的問題。

　　(三)增大了省級管理幅度，給省級財政增加了壓力

　　實行省直管縣(市)財政體制後，省級財政的直接管理幅度由原來1：17(管理單位比，下同)變成1：115，管理幅度是原來的6．76倍。省級財政最大的不適是管理單位數量劇增帶來的需要處理事務量的劇增。如不採取有效措施加以適應，省對市、縣諸多事務將難以顧及，容易貽誤工作。同時，省級財政的政令傳達成本明顯增加，召開一個會議，開展一次活動，組織一次培訓，辦理一次決算等等，需要付出的成本成倍增長。

　　(四)市級政府和財政的積極性受到一定的影響

　　省在取消市級財政體制的同時，相應取消了市級體制集中財力。由於行政管理體制沒有同步改革，除財政部門外，各市州黨政領導機構及部門單位仍在履行全市性事權，市級事權與財權不對稱問題突出。由於下放的權力大多來源於省轄的地級市，許多地方必然出現既得利益的抵觸。一些地方在養路費、。車輛附加、交通規費等的征收中，出現市與擴權縣爭收的現象。一些地方在地級市權力下放後，義務也一股腦甩出，如縣級申報的許多項目的籌資需要在中央財政投入的基礎上由省和地級市配套資金。而在擴權改革後一些地級市不願意再承擔配套責任。一些垂直管理部門擴權前是“一個婆家”，擴權後變成“兩個婆家”，工作程式重疊，難度加大。

　　(五)省、市、縣的管理關係不順

　　省以下財政體制中，主要存在省、市、縣三個理財主體。在財政體制變遷過程中，市級財政與縣級財政的關係變成了平等的關係，造成了兩級有利益的事項相互爭奪；涉及到要承擔責任的需要投資的事項，兩級政府相互推諉的現象。

　　(一)合理推行行政體制改革。財政體制是為一定的政治體制服務的。目前試點縣只進行省直管縣財政體制改革，行政體制未做改革。按照常理人事權也應改革，由省里來管轄，這樣縣只對省負責，做事的顧慮就少了。但這樣也產生了一些問題，一方面就是省要處理的事情太多了，可能忙不過來。另外一方面就是存在管理效率的問題。省直管縣從財政到人事都管轄了，那就是最關鍵的人事權由省里牢牢掌握了，’在我國單一制國家中，把治權和事權都集中在省里，對省的制衡就少了，那省的權利就膨脹了，這樣容易造成地方割據勢力的出現，這對政權穩定不利。這個可以從我國唐朝藩鎮地方勢力坐大威脅中央的歷史中看出。所以科學合理地推行行政體制改革顯得非常重要。這樣省直管縣財政體制才能更好地發揮作用。

　　(二)合理界定政府間事權。經濟要取得繁榮產權必須明晰。為了降低行政成本，保持行政效率，政府間的事權也必須明晰，這樣省直管縣財政體制才能更好地發揮作用。按照市場經濟條件下，政府與市場分工的不同在總體的事權劃分上，涉及國家安全、國防、內政、外交、地區財力平衡、巨集觀調控、大型國有企業興建與控股監管等支出項目應由中央財政負責。省級財政主要負責區域性的經濟結構調整、省域目標的調控、環境改善、省本級機關的職能運轉和省直管事業的發展等地方性支出項目。市、縣政府具體負責各自轄區範圍內的社會治安、行政管理和公用事業發展等具體支出事宜等。

　　(三)建立現代意義的民主理財機制，實行綜合預決算制度。市場經濟國家對財政的監督主要就是建立一套嚴密科學的預決算制度，這樣既可以防止政府濫用財政資金，又可以提高財政資金的使用效率。為此我們需要通過以下舉措來實現它：一是改革預算編審方法，將地方政府的全部收人納入預算，積極推行政府採購制度和國庫集中收付制度改革；二是硬化預算約束，監督地方政府嚴格執行《預演算法》；三是建立競爭性的資金分配方案和績效評價體系；四是完善預決算制度，及時向社會公佈預決算報告。

　　(四)有針對性地進行省直管縣財政體制試點。各省有各省的實際情況，比如有的縣自身的經濟發展潛力巨大，有的縣和市產業關聯度高，有的縣市扶持力度大，因此應根據自己特殊的情況推出相應的試點方案。比如江蘇就按蘇北(沭陽)、蘇中(靖江)和蘇南(昆山)來做試點，浙江是按經濟重量級縣來試點。