省直管县财政体制

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什么是省直管县财政体制

  省直管县财政体制是指省级财政将收人报解、财政结算、转移支付资金调度债务管理、项目申报、工作部署等直接到县级财政,地级市财政只对省财政有结算关系,与行政辖区内的县没有财政结算关系。

实行省直管县财政体制的背景[1]

  我们回顾下省直管县财政体制发展变化状况。2002年,国务院批转了《财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知=》'该通知对省以下财政体制改革作了一些原则性规定。2005年中共中央十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出:“完善中央和省级政府的财政转移支付制度,理顺省以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出:“推进省直接管理县(市)财政体制改革。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。”

  从这些文件我们可以看出中央对省直管县财政体制改革的重视,分析原因我们有:第一,县乡处于行政级次的底层,在分税制背景下财权上移事权下放导致县乡财政困难;第二,中共十八大报告提到要把政府建设成为职责明晰的服务型政府。那政府的职能要转变为服务民众,而县乡基层政府处于接触群众的第一线,就必须要有足够的财力支持;第三,急需提升挖掘国内消费势在必行。我国70%左右的民众生活在县城和乡镇,这些人具有相当惊人的消费潜力,因此发展县域经济,挖掘国内消费成为国家战略,那么强县扩权也就势在必行。在这种背景下,省直管县财政体制提上日程也就不为怪了。

省直管县财政体制的三种模式[2]

  (一)浙江模式

  建国后,浙江省一直实行省管县体制。1993年分税制改革时,浙江省也没有像其他省份一样彻底地改成市管县体制,而是保留了省与县财政直接结算的做法。浙江地域小,许多县市经济发达,县市财政收入占全省财政收入总量的70%,地级市在全省经济中的地位不如其他省那样要。这些特点,决定了省管县体制在浙江行之有效。具体做法是:在财政体制方面,预算内资金由省财政与县财政结算,坝算外各种费用由省与市结算;在政策传达、业务指导上,市财政局对县财政局仍有上下级关系。为了鼓励强县,帮助弱县,该省财政确立了“抓两头、带中问,分类指导”的政策,即不同类型实行不同的政策,不搞一刀切。1992年、1997年、2002年,浙江省三次实施强县扩权,将省管县体制由财政体制改革扩大到其他方面,下放省部分审批权,赋予县大部分本应该属于地级市的经济管理权限,减少对县集中,做到藏富于县,大大调动了县市发展经济的积极性。

  (二)湖北模式

  2004年4月21日,湖北省人民政府决定:在全省实行省管县(市)财政管理体制。其基本框架是:

  1.预算管理体制。以2003年为基数,确保市、县(市)双方既得利益,由省直接计算到市(县),市不再新增集中县(市)财力。

  2.各项转移支付及专项资金补助。省对下各项转移支付补助按照规范的办法直接分配县(市);省财政的专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到县市,同时抄送市(州)财政及有关部门。

  3.财政结算。每年年终,省财政按照财政体制和有关政策规定,将结算表格及相关结算对账数据直接下达到县(市),直接与县(市)财政办理结算,结算结果抄送市财政。

  4.收入报解及资金调度。各市、县(市)国库根据财政体制规定,直接对中央、省报解财政收入。同时,省财政直接确定各县(市)的资金留解比例,预算执行中的资金调度,由省财政直接拨付到县(市)。

  5.债务举借和偿还。一是历史债务的处理。2003年底以前的政府或财政部门举借的债务不再重新办理手续。由市、县(市)财政分别按规定归还省财政;到期不按时归还的,由省财政通过结算直接对有关市、县(市)扣款。二是新增债务的管理。从2004年起,各市、县(市)经批准举借的债务,分别由市、县(市)财政直接向省财政办理有关手续并承诺偿还;到期后不能按时偿还的,由省财政直接对市、县(市)进行结算扣款。

  (三)广东模式

  县域经济落后是广东的弱项,全省68个县(市),面积占全省总量的83.8%.人口占62.8%,但财政收入仅占6.5%。县域经济发展缓慢的现状,被广东快速工业化取得的经济成就掩盖了。权威部门调查表明,目前阻碍广东省县域经济发展的问题是县级政府权力小、财力弱、负担重,缺乏经济发展的自主权和积极性。同时,由于管理层次过多,导致运行效率降低,行政成本加大。广东把加快县域经济发展作为一大战略来抓,出台了激励型的财政机制,下放经济管理权限,已下放给地级市的审批权,除另有规定外,一律下放到县(市)。下放的权力主要涉及市场准入企业投资外商投资资金分配和管理、税收优惠,认定个人的技术资格及部分社会管理等方面的内容。还出台了加强县级领导班子建设的有关文件,真正从人、财、物人手,加强省管县及激发县域经济的发展潜力。

省管县财政体制的积极作用[2]

  (一)充分调动了县级发展经济的积极性。促进了县城经济的快速发展

  浙江省到2002年实现亿元县占全部县市个数的77%,各县市共消化历年财政赤字3.7亿元,县市财政自我积累、自我平衡、自我发展的能力大大增强。湖北全省县域GDP总量小,增长慢,实力弱,外向度低,2000年全省64县(市)国土面积、人口分别占全省的82.2%和67.8%,而提供的GDP总值、财政收入只占46.2%和38.2%;2004年扩大省直管县的范围后,下放239项审批、审核权限,实行信息、项目、资金直达,使县域生产总值占全省比重比3年前提高7.4个百分点,达到54.44%。

  (二)加大了省级财政对县级的财政支持

  2004年,湖北省财政直接向县市各类转移支付56亿多元,2005年又新增1O亿元。近三年,省直32个部门都制订了促进县域经济发展的具体措施,实施激励性财政政策,“放水养鱼”:2004至2006年。县市新增企业所得税等地方留成部分全部返还。还从改善县域经济投资环境入手,缓解中小企业融资难。2004年,省财政出资1亿元,支持2O个县市成立了95家信用担保机构,注册资本l4亿元,当年为中小企业担保贷款5O多亿元,破解了县域中小企业融资难题,增强了县域经济发展活力。

  (三)减少了管理层次,提高了管理效率

  省对县的补助、资金、专款、财政收入直达绕开了市级财政,避免了被市级截留指标、资金、项目、利益等情况出现,有利于保证各项资金及时到位。县区财政资金调度和专项资金拨付的及时足额,加快了资金周转速度,提高了财政支出效率。

省管县财政体制存在的问题[2]

  (一)财政体制与现行法律规定的矛盾

  按照《预算法》第二条的规定:一级政府一级预算,设立中央、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。因此按照法律规定,一级政府应当拥有一级财政管理权。实行省管县财政体制后,实际上改变了市级政府管理所辖区范围内的财政管理权,与现行法律规定有冲突和矛盾。

  (二)财政体制与现行行政管理体制的矛盾

  根据湖北省管县财政体制的办法,财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达。而县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算等事项还是由市级负责,县级行政权、审批权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理,市级行政还覆盖全市性事权。这都不可避免地存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题。

  (三)增大了省级管理幅度,给省级财政增加了压力

  实行省直管县(市)财政体制后,省级财政的直接管理幅度由原来1:17(管理单位比,下同)变成1:115,管理幅度是原来的6.76倍。省级财政最大的不适是管理单位数量剧增带来的需要处理事务量的剧增。如不采取有效措施加以适应,省对市、县诸多事务将难以顾及,容易贻误工作。同时,省级财政的政令传达成本明显增加,召开一个会议,开展一次活动,组织一次培训,办理一次决算等等,需要付出的成本成倍增长。

  (四)市级政府和财政的积极性受到一定的影响

  省在取消市级财政体制的同时,相应取消了市级体制集中财力。由于行政管理体制没有同步改革,除财政部门外,各市州党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权,市级事权与财权不对称问题突出。由于下放的权力大多来源于省辖的地级市,许多地方必然出现既得利益的抵触。一些地方在养路费、。车辆附加、交通规费等的征收中,出现市与扩权县争收的现象。一些地方在地级市权力下放后,义务也一股脑甩出,如县级申报的许多项目的筹资需要在中央财政投入的基础上由省和地级市配套资金。而在扩权改革后一些地级市不愿意再承担配套责任。一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”,扩权后变成“两个婆家”,工作程序重叠,难度加大。

  (五)省、市、县的管理关系不顺

  省以下财政体制中,主要存在省、市、县三个理财主体。在财政体制变迁过程中,市级财政与县级财政的关系变成了平等的关系,造成了两级有利益的事项相互争夺;涉及到要承担责任的需要投资的事项,两级政府相互推诿的现象。

完善省直管县财政体制的举措[1]

  (一)合理推行行政体制改革。财政体制是为一定的政治体制服务的。目前试点县只进行省直管县财政体制改革,行政体制未做改革。按照常理人事权也应改革,由省里来管辖,这样县只对省负责,做事的顾虑就少了。但这样也产生了一些问题,一方面就是省要处理的事情太多了,可能忙不过来。另外一方面就是存在管理效率的问题。省直管县从财政到人事都管辖了,那就是最关键的人事权由省里牢牢掌握了,’在我国单一制国家中,把治权和事权都集中在省里,对省的制衡就少了,那省的权利就膨胀了,这样容易造成地方割据势力的出现,这对政权稳定不利。这个可以从我国唐朝藩镇地方势力坐大威胁中央的历史中看出。所以科学合理地推行行政体制改革显得非常重要。这样省直管县财政体制才能更好地发挥作用。

  (二)合理界定政府间事权。经济要取得繁荣产权必须明晰。为了降低行政成本,保持行政效率,政府间的事权也必须明晰,这样省直管县财政体制才能更好地发挥作用。按照市场经济条件下,政府与市场分工的不同在总体的事权划分上,涉及国家安全、国防、内政、外交、地区财力平衡、宏观调控、大型国有企业兴建与控股监管等支出项目应由中央财政负责。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、省域目标的调控、环境改善、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜等。

  (三)建立现代意义的民主理财机制,实行综合预决算制度。市场经济国家对财政的监督主要就是建立一套严密科学的预决算制度,这样既可以防止政府滥用财政资金,又可以提高财政资金的使用效率。为此我们需要通过以下举措来实现它:一是改革预算编审方法,将地方政府的全部收人纳入预算,积极推行政府采购制度和国库集中收付制度改革;二是硬化预算约束,监督地方政府严格执行《预算法》;三是建立竞争性的资金分配方案和绩效评价体系;四是完善预决算制度,及时向社会公布预决算报告。

  (四)有针对性地进行省直管县财政体制试点。各省有各省的实际情况,比如有的县自身的经济发展潜力巨大,有的县和市产业关联度高,有的县市扶持力度大,因此应根据自己特殊的情况推出相应的试点方案。比如江苏就按苏北(沭阳)、苏中(靖江)和苏南(昆山)来做试点,浙江是按经济重量级县来试点。

参考文献

  1. 1.0 1.1 严晓宝,杨星.省直管县财政体制的思考(A).中国商界:上半月.2013,1
  2. 2.0 2.1 2.2 傅光明.试论省直管县财政体制(A).农村财政与财务.2006,7
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