公共经济学

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公共经济学(Economics of the Public Sector)也被称为政府经济学、公共部门经济学

　　西方经济学把所有经济主体分为两大类:公共部门、私人部门，前者是指政府及其附属物，后者是指企业和家庭。无论是政府还是企业和家庭，都以各自的方式参与国民经济的运行，影响着国民经济的发展。但它们的行为方式和目的却不一样。企业和居民以实现利润最大化为目标，有强烈的利益动机，行为方式也自然是以有利于自己的方式进行。政府却与此不同，它主要是为了社会目标而存在。当然政府的经济活动不能完全忽视收益和成本，但它更多的是考虑社会公正和公平。市场由于信息不对称、公共产品、垄断、外部性等原因，会出现失灵的现象。如何弥补市场失灵的重担自然就落到了政府的身上，政府可以弥补市场的失灵与不足。在市场经济的作用下，政府的作用主要表现在:提供公共服务、维护市场秩序、影响收入分配、优化资源配置、稳定宏观经济等。

　　政府是以自己特有的方式和规律与企业和居民一起参与和影响国民经济的。公共经济学就是专门研究政府经济行为的规律的科学，它是经济学的分支学科，是论述各级政府部门和公共组织的存在意义和行为，回答政府需要做什么以及应该怎么做的学科。

　　1、公共经济学是主要研究政府及其行为的学科。

　　政府与市场也同样存在着失灵的现象，因此就需要对政府的行为进行科学的研究。公共经济学就要解决此类问题，即政府为什么要干预经济生活？什么时候干预？怎样干预？政府从事经济活动的范围、方式、途径和效果是什么？

　　2、公共经济学是以经济学的方法来研究政府经济行为。

　　人们研究政府可以从许多角度来进行，比如从社会学的角度，从政治学的角度等。但是，经济学认为人们是通过理性的利己主义行为、利用价格机制和竞争机制在商品货币关系中完成自己的交易行为，政府所起的作用是服务性的，政府是服务性的政府。

　　3、公共经济学更加注重对实际问题的研究。

　　公共经济学研究提供公共物品、政府价格管制、外部性与政府行为、政府政策与经济自由度、寻租等问题时，采用了大量的方法。这些方法对解决实际问题起到了极大的作用，比如运用委托—代理理论、博弈理论、信息理论、公共选择理论、制度经济学理论等。作为经济活动主体的政府在实际工作中也迫切需要这样一些理论来指导自己的实践，既完成社会的目标，又能够提高经济效益。

　　西方国家的混合经济大致显示出以下几个方面的特点:

　　1、在混合经济体制下，社会的经济活动不仅要满足个人的经济目标，而且还必须满足某些公共目标；

　　2、在混合经济体制下，社会的经济活动不仅取决于个人的经济决策，而且也取决于以政府为代表的公共经济决策；

　　3、在混合经济体制下，社会处理经济问题的方法，是介于自由放任(自由市场)与政府管制(集中计划)这两种极端方法之间的“中间方法”；

　　4、在混合经济体制下，政府与私人企业、国家与市场通过职能分工而建立起经济的合作关系； 根据混合经济体制以上这些特点，我们可以给它下一个这样的定义:混合经济是当代国家以社会目标补足私人目标，以政府经济政策补足个人经济决策，以政府调节补足市场调节的一种经济体制。在这种体制下，国家与市场、政府与企业和个人通过职能分工与合作以实现国家经济的稳定增长和社会福利的最大化。

　　作为公共经济学研究对象的政府与非政府部门主要有以下两个基本的区别。首先是向谁负责？是向选民负责，还是向投资者负责?一般说来，在民主政治体制下，政府的干涉行为主要是向选民负责，而非政府部门(企业)的行为则主要是向投资者负责。其次是有关强制权的问题。政府部门的行为对于其行为接受者来说通常具有强制性，而非政府部门的行为对于其行为接受者来说则不具有强制性。

　　在区分了政府部门与非政府部门之后，我们还有必要进—步对中央政府与地方政府加以区分。中央政府与地方政府的区别首先是行政等级上的。中央政府与地方政府的区别还表现在它们所承担的不同职能。从以上两个方面的分析中我们可以看到，中央政府与地方政府虽然都是国家行政机关的组成部分，且有着许多一致的目标和行为，但两者间的区分还是十分明显的，即它们在国家行政系统中处于不同的地位，具有不同的权限和管辖范围，并执行不同的职能。

　　与私人部门一样，政府部门(公共部门)的存在也会产生一系列相似的经济问题，它们主要有以下三方面。

　　1、生产什么?这个问题首先涉及到公共产品生产与私人产品生产的均衡问题，其次也涉及到各种不同类型的公共产品的均衡问题。

　　2、如何生产?公共产品是由政府来组织生产还是由私人企业去生产。许多人认为由政府来组织生产公共产品，可以减少大公司对消费者的剥削。

　　3、为谁生产?这其实是一个有关公共产出的利益分配问题。政府关于税收与福利计划的决策将直接影响人们的收入分配。同样，政府决定生产什么样的公共产品也就同时决定了哪些个人与利益集团可以从中获益。

　　公共经济学表明该学科已经形成比较完整的学科体系，与传统的财政学相比较，公共经济学增加了两大领域的内容。一是该学科增加了政府决策的内容，二是增加了公共部门支出的经济分析。在学科体系上，传统财政学无法把市场机制和非市场机制的资源配置统一到帕累托状态，而在公共经济学中则建立了两者一致的理论模型。

　　1、重商主义的公共财政思想。

　　重商主义是在欧洲原始积累时期代表商业资产阶级利益的一种经济学说和政策体系。它于15世纪初萌芽，到17世纪达到极盛时期。重商主义考察资本主义生产方式是从流通领域的角度出发，认为国家的强大必须以经济为基础，必须以拥有金银货币的数量来衡量其财富的多少。国家经济政策和活动的一切目的是获取货币，主张实行包括税收政策在内的干预经济的政策，鼓励出口、限制进口，以换回更多的金银，积累货币财富。

　　2、重农学派的财政思想。

　　重农学派的创始人为法国古典政治经济学家弗朗斯瓦·魁奈，该学派18世纪形成于法国，它主要是反对重商主义和封建特权，其内容有提倡、重视和发展农业，反对国家干预经济，提倡在经济上实行自由放任。重农学派把理论研究从流通领域转向农业生产领域，认为农业是物质财富的真正源泉，只有农业才能创造“纯产品”，因此，必须发展农业，才能使财源茂盛，增加财政收入。从这一角度出发，重农学派在财政方面主张实行“单一的土地税”，并由占有“纯产品”的地主承担全部税负，取消其他课税。同时反对行会限制和国家干预经济生活，提倡减轻人头税负担，反对包税制的征收制度。魁奈在1758年发表的名著《经济表》中着重阐述了社会总产品的交换和流通，对财政和社会再生产的联系进行了最初的考察，提出了他的“纯产品”学说和“单一土地税”的税收主张。另外，魁奈还认为国家应该把政策重点放在经济的繁荣上。杜尔哥发展了重农学派的经济理论，他把社会阶级划分为生产阶级、土地所有者阶级和不生产阶级，并进一步划分出雇用工人和资本家。他认为利润、利息、地租都是农业“纯产品”的一部分。主张实行平等纳税，取消徭役制度和苛捐杂税。在对外贸易方面，提倡自由贸易，实行平等关税。同时他还认为除土地所得税之外的税，包括对佃农征收的税，对企业利润和销售商品征收的税，都是来源于农业纯产品，都是由土地所有者负担，因而是间接税，都应废除。

　　3、古典学派的公共财政思想

　　古典经济学派代表新兴资产阶级利益的一种经济理论和体系，产生于17世纪中叶，完成于19 世纪初。英国的威廉·配第1662年发表的《赋税论》是古典经济学产生的标志，亚当·斯密1776年发表的《国民财富的性质和原因的研究》是主要的理论代表，大卫·李嘉图发表的《政治经济学及赋税原理》为古典经济学的终结。其他主要代表人物有布阿吉尔贝尔、魁奈、杜尔哥和西斯蒙第。配第是英国从重商主义向古典政治经济学过渡的代表人物，其在财政理论方面的代表著作为《赋税论》，这部著作主张财政支出按国家职能划分为军事、行政司法、宗教、教育、社会事业和公共土木工程等项目，并认为国家支出应以提高生产率、振兴产业为目标，削减非生产性支出，增加生产性支出。赋税是将一部分人民财产转移给政府，人民所纳赋税应以其在公共秩序中所享受的权益而定。他提出了“公平”、“简便”、“节省”的征税标准。在税收制度上，他主张以地租为主要税源，以单一国内消费税取代其他税种，并倾向于实行比例税制。

　　亚当·斯密是英国古典政治经济学的杰出代表，他在1776年出版的《国民财富的性质和原因研究》创立了古典政治经济学理论体系和财政学体系，被誉为“政治经济学之父”、“财政学之父”。《国富论》1776年在伦敦出版。《国富论》产生于英国由工场手工业向大机器工业过渡的时期，反映了产业资本同封建残余作斗争、迅速发展资本主义经济的要求。作者以资产阶级人性论为出发点，以国民财富为研究对象，使用了双重的研究方法，即一方面探索各个经济范畴的内在联系，另一方面仅仅描绘经济现象的表面联系。贯彻全书的一个基本指导思想是主张自由放任，即主张在自由竞争中发展资本主义经济 。

　　大卫·李嘉图继承和发展了威廉·配第和亚当·斯密的财政思想。大卫·李嘉图(1772-1823)，英国资产阶级古典政治经济学的主要代表之一，也是英国资产阶级古典政治经济学的完成者，主要经济学代表作是1817年完成的《政治经济学及赋税原理》。李嘉图早期是交易所的证券经纪人，后受亚当·斯密的书的影响，激发了他对经济学研究的兴趣，其研究的领域主要包括货币和价格，对税收问题也有一定的研究。李嘉图认为:

　　（1）赋税的来源。李嘉图坚持劳动时间决定商品价值的原理，认为劳动是创造价值的唯一源泉。据此，李嘉图认为税收来自劳动产品的价值，赋税是一个国家的土地和劳动的产品中由政府支配的部分，它最后总是由该国的资本中或是由该国的收入中支付的。李嘉图将税收归纳为来源于资本和收入两个方面，如果税收的征收使得人们增加生产或减少消费，那么税收来源于收入；如果人们没有增加生产或减少消费，则税收是来源于资本。李嘉图认为，税收不论来自收入还是来自资本，都是对积累的减少。

　　（2）税收原则。李嘉图的税收原则思想主要体现在税收公平和税收对生产的影响方面，他并没有像亚当·斯密那样比较系统和全面地对税收原则进行分析。李嘉图认为社会一切收入都应征税，人们应按自己的财力来负担税收；政府税收只要负担合理，至于落在哪项收入上面是无关紧要的，只要赋税不是不平均地压在从事积累和节约的阶级身上，它究竟是课加在利润上面、课加在农产品上面、还是课加在工业品上面，并没有多大关系。为了公平地征收税收，应该建立以工资税、利润税和农产品税组成的税收制度。另外，李嘉图认为政府财政支出是非生产性的；政府税收是用于政府支出，因而也具非生产性；税收具有妨碍生产和耕种的通病，给生产带来负担。

　　（3）关于地租税。李嘉图认为地租税只影响地租，地主负担了全部税收，地租税不能转嫁给任何消费阶级。但李嘉图认为有些时候地租税也会使农产品的价格提高，消费者也会承担税负。

　　（4）关于利润税。李嘉图认为对资本利润征税会导致所生产的商品涨价。对资本家来说，如果征税后税收负担不随商品价格上涨而转嫁，生产产品的资本家就不能获得平均利润。通过进一步分析，李嘉图认为对资本利润课税而一切商品都按税额成比例地涨价，就会影响股票持有人。

　　（5）关于工资税。对工资征税会使得工资上涨，因而导致资本利润率的降低。李嘉图指出，对必需品征税和对工资征税的结果不一样，必需品征税必然使必需品价格上涨，而工资税则不然；必需品征税部分是利润税，部分是对富有的消费者征税，工资税则全部是利润税。工资税的影响是使工资增加，增加的数额至少与税额相等。

　　（6）关于农产品税。李嘉图认为，任何加在农业经营者身上的税收，无论采取土地税的形式、什一税的形式还是产品税的形式，都将增加生产成本，因而会提高农产品的价格。对农产品的征税，不会是由地主负担，因为不能从地租中扣除税款；也不是由农场主的利润负担，因为没有任何理由在其他行业获得较高利润的情况下要求农场主从事这种利润较低的行业。

　　公共经济学理论以凯恩斯1936年发表《就业、利息和货币通论》为始点，按发展顺序划分，主要有凯恩斯学派、供给学派、公共选择学派等。

　　1、 凯恩斯主义的财政理论。

　　凯恩斯经济理论的核心是有效总需求理论，它们取决于“边际消费倾向”、“资本边际效率”及“货币的流动偏好”三大基本心理因素。

　　2、供应学派的财政理论。

　　20世纪70年代以来，市场经济国家出现了经济“滞胀”的局面，凯恩斯学派需求管理政策受到严重挑战。由于凯恩斯学派的需求管理政策忽视劳动、储蓄、投资、生产等供应的因素，从而导致经济增长率的降低。以供应学派为代表的的经济理论应运而生，他们认为要医治“滞胀”的经济顽症，就要重新肯定萨伊定律，重视供给管理政策，降低税率以刺激经济增长，减少国家干预经济，提高私人经济的效率。表现在税收上，就要强调税收的中性原则，即征税结果不要影响纳税人在生产、投资、消费等方面的行为。供应学派反对赤字财政政策，主张实行紧缩性的财政政策，恢复预算平衡。在具体政策措施上，主张减税政策，以鼓励人们的工作积极性，刺激投资，增加供应。他们提出了“拉弗曲线”，以此来描述税收和生产之间的关系。

　　3、货币学派的财政观点。

　　货币学派以米尔顿·弗里德曼为代表，兴起于本世纪五六十年代。他们反对凯恩斯的理论及政策主张，主张实行单一的货币政策以调节经济。货币学派认为推行凯恩斯扩大财政支出政策造成货币供应的增加，导致持续的通货膨胀。因此，他们反对赤字财政政策，主张实行紧缩性的财政政策和货币政策来控制通货膨胀。在税收方面，货币学派提出了全面降低个人所得税的基本税率，减征投资收入税、土地开发税和公司利润税，实行“负所得税”的设想。

　　4、其他观点。除了上述一些主要流派的财政思想和观点外，在当代西方公共财政学理论中、引人注目的还有理查德·马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)的财政学说和公共选择学派的财政学说。

　　马斯格雷夫，在《财政理论和实践》一书中提出税收六原则:

• （1）税负分布应该是公平的，应使每个人都支付合理的份额。
• （2）税收的选择应尽量不干预有效的市场决策，也就是说要使税收的“额外负担”极小化。
• （3）如果税收政策被用于实现刺激投资等其他目标，必须使之对税制公平性的干扰达到最小。
• （4）税收结构应有助于以经济稳定增长为目标的财政政策的实现。
• （5）税收制度应明晰而无行政争议，并且要便于纳税人理解。
• （6）税收的管理和征收费用应在考虑其他目标的基础上尽量降低。

　　总之，随着时代和环境的变化，要求人们从更广泛的范围，更深的层次上研究政府的经济活动。研究方法的进步，更推动了财政学基础上的公共经济学的诞生。为了沿袭历史上财政学的发展，人们往往把财政学叫做旧公共经济学，而把扩大了的财政学叫做公共经济学。

　　微观经济学是以单个经济单位为研究对象，研究单个经济单位的经济行为以及相应的经济变量的决定。如单个消费者、单个家庭、单个厂商、单个产品市场的经济行为等经济现象。微观经济学认为它所要研究解决的是生产什么，如何生产，为谁生产这三大经济问题。

　　公共经济学与微观经济学的联系十分密切，微观经济学研究价格机制、生产者行为、消费者行为，而公共经济学把政府看成一个经济活动主体，该主体为实现其经济利益最大化而生产和消费。因此，微观经济学的优化资源配置的研究目的同样适用于公共经济学。例如，公共经济学把税收看成是政府的成本与价格，通过财政收支的研究来弄清纳税人的每一笔税金是否实现了最大化，政府的每一笔开支是否实现了最大化。

　　此外，公共经济学广泛运用了微观经济学的经济分析工具，如个量分析、量-本-利分析、均衡分析、边际效用理论、供求理论等。

　　宏观经济学是以整个国民经济活动为考察对象，研究经济中有关总量的决定及其变化。宏观经济学是相对于微观经济学而言，它们两者共同组成当代西方经济学理论。宏观经济学的中心论题是对国民收入这个经济总量作分析，研究国民经济总量和一般价格水平决定等经济问题。宏观经济学主要研究一个国家的资源是否被充分利用，货币和储蓄的购买力是否变动，生产物品的能力是否增长，这三大经济问题。

　　政府的职能与宏观经济学有着更加密切的联系。经济发展是一个从非均衡到均衡的过渡，在过渡的进程中实现质和量的提高。市场机制在微观经济领域发挥着重要的作用，价格调节着生产和消费。特别是在完全竞争市场中，价格可以实现资源的优化配置。但完全竞争市场的前提条件是苛刻的，市场机制在微观经济领域有效，在宏观经济领域可能会失灵。在整个社会经济中，价格调节的作用相对有限，政府调节的作用就十分必要。客观上要求存在一个对整个国民经济进行干预、代表全民意志活动的集体，这个集体就是国家和政府。

　　福利经济学(welfare Economics)是现代经济学的一个重要分支，它在20世纪早期形成于英国，后来在美国、法国和北欧国家得到广泛传播和发展。福利分为个人福利和社会福利。个人福利是指一个人获得的满足，它可以看作是“幸福”或“快乐”的同义语，这种满足既包括个人物质生活需要的满足，也包括个人精神生活需要的满足。社会福利是指一个社会全体成员的个人福利的总和或个人福利的集合。在社会福利中，能够直接或间接用货币来衡量的那部分社会福利，叫做经济福利。经济福利就是福利经济学的研究对象。

　　福利经济学中的帕累托最优原则已经成为公共经济学研究的重要内容。所谓帕累托最优是指如果任何一种改变现状的资源配置方式或措施都会至少使其中一方遭到损失，那么原来的方式就是帕累托最优。福利经济学以帕累托最优原则揭示了资源配置的有效性问题，而这对于公共经济学也十分重要。为了实现社会财富的增长和福利的增加，人们必须要打破过去的平衡而寻求新的平衡，帕累托最优原则是公共经济学的基本原则之一。

　　政治学就是研究政治的科学，政治学的定义是与政治的定义联系在—起的。政治本质上是人们在一定经济基础上，围绕着特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系。因此，政治学就是研究这种特定的社会关系即政治关系及其发展规律的科学。

　　首先，政治学以政治关系作为研究对象。在实际政治生活中，政治关系具有多种外延形态，如政治行为是政治关系的行为形态、政治体系是政治关系的组织和制度形态，政治文化是政治关系的心理和精神形态，这些形态也都是政治学研究的对象。其次，政治学以探求政治关系的发展规律作为自己的目标和任务。因此，政治学既要求对于政治现象的描述和对于政治表征的把握，更要求深入研究政治关系的本质联系及其发展运动。第三，政治学是一门科学，它要求人们以客观政治关系为研究对象，以科学态度和科学方法从事研究，其研究的科学成果和结论必定对于人们认识政治现象、掌握政治规律起着巨大的指导作用。

　　所谓伦理学，就是关于道德的科学。伦理是一种认知对错的信念，是一种大众认知的规范。伦，“犹分也”，引申为人与人的关系之意，理，“犹类也”，引申为道理和规则之意。 “伦理”便是处理人们相互关系所应遵循的道理和规则。政府作为一个经济组织，其决策首先考虑到政治影响，政治因素对政府经济行为有重要的影响力。公共经济学与政治学、伦理学相互影响、相互渗透，政府的许多经济行为是借助政治学的框架来完成的，而随着经济学的发展，公共经济学的思想及研究方法越来越多的渗透到社会生活的各个方面。以布坎南为代表的公共选择学派，强调政府干预经济的新古典综合派的观点，都说明经济学与政治学是密不可分的。而且在选择行为过程中，必然涉及到伦理标准和社会意识形态的问题，使公共经济学与伦理学、社会学等有了内在的联系。

　　法以确立人们之间权利、义务的办法来调整人们之间的关系。在阶级社会里，就阶级统治的角度来说，人们之间的关系主要可分为两大类，一类是统治阶级内部的各种关系，如国家机构各部分之间的关系，国家与统治者个人或集团之间的关系，统治者个人或集团之间的相互关系等；另一类是统治阶级和被统治阶级之间的各种关系，这些关系的具体内容是极其广泛的，它包括政治、经济、文化、伦理等方面。法学为公共经济学研究提供了基本的法理基础。在公共经济学中，规范地判断政府的经济行为具有相当的难度，即政府应该做什么，不应该作什么，哪些是政府经济行为，哪些不是政府经济行为。法学可以提供解决此类问题的思路，实证主义法学把国家等同于法律规范，不承认存在一个可以了解的、人格化的国家。而且许多政府行为必须通过法律规范来实施，如反垄断法。美国1890年就通过了反托拉斯法——谢尔曼法。

　　公共经济学是一门新兴的经济学分支，就其由来最为普遍的一种说法是公共经济学是在财政学，尤其是西方公共财政学的基础上发展起来的。因此许多学者认为公共经济学与公共财政学区别不大，内容相近，从而在本质上将其归为一类。但笔者认为虽然公共经济学与公共财政学有着很大的渊源，但归其根本二者之间还是有着内在区别的。笔者认为在以下几个方面二者存在着一些显著的区别。

　　首先，公共经济学与公共财政学在研究的出发点和侧重点不同，公共经济学是研究公共活动的一门经济学，其出发点是社会居民的公共需要，公共经济学研究的目的是研究公共经济活动，尤其是公共产品如何提供的经济规律，以更好的满足社会的公共需求。而公共财政学是研究为实现政府职能而实施的政府收支活动，其出发点是政府职能的实现需要，尽管在此其强调了政府的公共职能是要满足社会公共需要，但其立足点还是政府。可以说公共经济学与公共财政学二者研究出发点分别是社会公众的视角与政府的视角。

　　其次，公共经济学与公共财政学在研究内容上也有许多不同之处。公共经济学在原有公共财政学的基础上，有了更为广泛的研究内容，还包容了除政府部门以外的其他公共部门的经济活动，如各种非盈利性组织、公共企业、民间社会团体、国际组织等。此外除了财政的收支行为以外，也还将其它的公共经济行为作为了其研究对象，如公共规制、社会保障、公共选择等内容。可见公共经济学研究领域要比公共财政宽泛许多。

　　第三，在研究方法上两门学科也有许多不同之处，公共经济学的研究方法中包含了大量的经济分析方法，重视数理分析和计量研究，并且吸收了众多新兴理论和研究方法，一般均衡理论、动态经济分析、博弈论、行为经济学、实验经济学、信息经济学等都在公共经济学研究中得到了广泛运用。而公共财政学的研究则主要靠文字描述为主，而缺少相应的数理分析和计量研究的状况。在研究方法上，与公共财政学相比较而言，公共经济学更为接近于现阶段主流经济学的研究方法。

　　第四，公共经济学与公共财政学在学科的性质和定位上也有内在的区别。公共经济学是经济学的一门分支，一般而言属于应用经济学，研究了许多现实问题，但研究方法和分析框架具有很强的理论性，因此严格讲是一门介于理论经济学与应用经济学之间的一门学科。而公共财政学是一门部门经济学，其研究方法与主流的经济学分析方法有很大的差别，在很大程度上自成体系，是一门典型的应用部门经济学科。

　　最后，在研究的视角上二者也有很大的区别，公共财政学一般是用宏观的视角去看待政府的财政收支活动，是宏观经济学的一个分支，其研究内容也多属于宏观领域。而公共经济学在发展的趋势上看更侧重于微观的视角，注重从个体行为来观察公共产品的提供问题，从研究方法上看是属于微观经济学的分支，福利经济学是其分析研究的理论基础。

　　从以上五个方面可以看出，公共经济学与公共财政学在本质上存在的许多的不同之处，也只有重视和正确的对其进行区分，才能更好的、更深入的研究公共经济问题。