預算調節穩定基金

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　　預算穩定調節基金是指中央財政通過超收安排，用於彌補短收年份預算執行的收支缺口，及視預算平衡情況，在安排年初預算時調入並安排使用的專用基金。中央預算穩定調節基金單設科目，安排基金時在支出方反映，調入使用基金時在收入方反映，基金的安排使用納入預算管理，接受全國人大及其常委會的監督。

　　1994年分稅制改革以來，我國財政收入能力穩步提高，財政超預算收入由個別年度的偶然現象逐漸向常態化發展。

　　在2002年至2012年這10年中，財政超收率(即財政超收收入占當年預算收入的比重)超過8%的年份多達6個，尤其是2007年和2011年分別達到了16.43%和15.63%，說明預算和決算的偏離度較大。超收收入從1994年的458.15億元到2000年超過1000億元，再到2011年突破10000億元，可見財政超收收入規模擴張現象明顯。

　　財政超收也帶來一系列具有中國特色的問題：一是年底突擊花錢，財政支出進度不平衡。從歷年預算執行情況看，財政支出進度均呈“前低後高”走勢，尤其在12月份，支出進度通常在20%以上，無疑增大了資金使用的不規範、效率降低等問題的可能性。二是超支現象與超收形成相互遞進的迴圈關係，不利於財政可持續性。超收與超支的波動幅度具有一致性。一方面，各級財政非規範性使用讓超收直接安排在當年支出中，形成預算超支；另一方面，超支使各級政府根據需要在預算之外自主追加支出，而政府為了保留超預算支出形成超收。三是財政超收現象的長期持續存在。這實際上是政府預算約束機制弱化的反映，是對現代政府預算制度的靈魂——法治性的違背。四是逐年將大量的預算超收資金結轉下一年預算，影響了下一年部門預算編製的可預測性和準確性，預算編製缺乏必要的科學性和執行力。

　　為了規範財政超收，政府試圖以預算穩定調節基金作為制度性出口。從另一個角度來看，大量財政超收收入的存在為該基金的設立提供了重要的財力基礎。

　　1.與現行預演算法的規定不相符，缺乏嚴格的法律約束

　　事實上，預算穩定調節基金客觀上把當年年度收入的一部分轉為下年度使用。“收支平衡、略有結餘”、“不得把本年度的收入和支出轉為下年度”是現行《預演算法》對我國預算編製和執行原則的規定，顯然，設立並提取預算穩定調節基金有悖於該規定。此外，《預演算法》在對財政超收資金使用的規定方面允許用超收資金成立特別基金，然而法律層面卻沒有更加清晰明確的規定對預算穩定調節基金進行規範。從2007年起，只是在歷年政府工作報告強調將建立在預算超收基礎上的預算穩定調節基金的使用納入預算管理，接受人大及常委會監督，缺乏嚴格的法律約束力。現行的地方性預算穩定調節基金的管理暫行辦法，雖然對基金來源和使用方向等作了一定規定，但仍不夠明確且缺乏約束力和實操性。

　　2.基金收入來源的穩定性和可持續性不足

　　基金來源方面，中央預算穩定調節基金從財政超收收入中加以安排，主要來源於財政當年一般預算凈結餘、年度一般預算超收收入；在各地方預算穩定調節基金管理暫行辦法中規定，各級政府從年度一般預算凈結餘、年度一般預算超收收入、本級一般預算新增財力性資金轉入部分和各級政府批准的其他收入等渠道籌集基金。從整體上看，財政超收是各級預算穩定基金的最主要來源，而建立在超收基礎上的預算穩定基金在面臨超收規範後的資金不足問題時將措手不及。而基金規模方面，財力因素等差異必然導致各地區基金規模的不同。調入預算穩定調節基金的規模由各級財政部門根據當年可支配財力和當年一般預算超收情況提出意見並上報本級政府審批，然而每年財政超收收入究竟要有多大比例投進預算穩定調節基金並沒有硬性規定。

　　3.各級政府相關配套制度、規定不健全

　　目前，各級地方政府財政部門大多出台了本級預算穩定調節基金管理暫行辦法，對基金的設立目的、籌資渠道、支出使用、審批監督等方面作了相應規定，但是這些規定總體來說較為籠統。而目前與預算穩定調節基金有關的規章制度相當有限，即使在現能查到的《財政部關於應發未發國債和預算穩定調節基金會計核算的通知》(財庫[2007]117號法規)這一文件中，對地方各級政府預算穩定調節基金的參照執行依據、提取標準、使用範圍、審批程式等也未作明確規定。相關配套制度和規定的不健全，帶來各級預算穩定調節基金在安排使用方面的相對隨意性和不規範統一性，客觀上給各級人大、審計部門的審查監督工作造成困難。

　　針對以上問題，我們需要借鑒國外經驗，對我國預算穩定調節基金的規範管理和使用約束機制加以完善。

　　(一)提高基金運作的法制化水平，用法律法規保障基金的規範運行

　　《預演算法》自1994年頒佈至今已歷時十多年，這關乎所有人的核心利益的“經濟憲法”如今缺乏許多新內容、新規定，已經滯後於財稅改革。2012年6月26日召開的十一屆全國人大常委會第二十七次會議再次審議了《中華人民共和國預演算法修正案(草案二次審議稿)》，其中將第三十四條改為第三十八條，修改為：“各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用於結轉項目的支出；上一年預算結餘資金應當列入下一年預算，或者補充預算周轉金、預算穩定調節基金。”同時，增加一條，作為第六十一條：“各級政府年度預算執行中有超收收入的，除依照法律、行政法規規定安排支出外，可以用於沖減赤字，或者安排預算穩定調節基金用於補充以後年度預算資金的不足。”但目前為止，修正案並未通過，實質性突破還需努力。因此，應積極推進《預演算法》修訂，為基金尋求有力的法律基礎。

　　我國預算穩定調節基金的運作應建立在法制基礎之上，並借鑒國外經驗。當前條件下，我國首先可以對預算穩定調節基金的性質、籌集和提用原則、審批監督及管理的程式等問題進行更加規範化的制度安排，如採取行政法規或國務院部門規章的形式。其次，依據前述規章制度，各級財政部門將管理辦法具體細化並實施，確保基金在設立、籌資、提用等環節都嚴格合規，以實現財政平衡目標。各級地方政府要在中央指導下，根據地方實際，完善相關配套制度安排並細化具體規定。最後，基金需要保持適度規模或者形成預算收入的固定比例，避免受規模限制影響其作用發揮；基金運作需要優化流動性管理，實現基金支用的決策機制、餘額管理、保值增值計劃的系統化全面公開。

　　(二)規範界定預算穩定調節基金收入，保證資金來源的穩定與可持續性

　　我國各級預算穩定調節基金建立在財政超收收入規模增大的基礎上，從長期看，超收收入不能成為持續且穩定的資金來源，如2008年經濟危機後我國超收率從2007年的16.43%銳降至2008年的4.84%，2009年創新低至3.39%。因此，預算穩定調節基金需要規範界定收入，確保其具有更加穩定和可持續的資金來源支持。

　　從目前預算穩定調節基金的管理辦法可知，資金籌集主要通過當年一般預算凈結餘和年度一般預算超收收入這兩個渠道，前者視當年經濟發展狀況而定(有可能出現預算不足)，而後者從長期來看也將由於預算體制的完善和規範而逐漸減少，而轉入基金的資金規模或者比例問題都不明確，實際上二者都不具備可持續性，這就需要對基金收入作進一步規範和明確，積極拓寬資金來源渠道，形成常態投入機制。借鑒美國模式，我國可以從一般預算盈餘中轉移部分資金到預算穩定調節基金，可以根據各級政府當年經濟發展狀況，按一定比例轉入基金，不能在當年預算中安排，並逐漸將其他符合條件的收入轉入穩定基金。對於自然資源較豐富的地區，政府可將固定比例的資源稅收入作為籌資渠道，如《內蒙古自治區本級預算穩定調節基金管理暫行辦法》(2008)就已規定，“本級留用的探礦權、採礦權使用費及價款收入的20%、國有資本經營收益及國有資源(資產)有償使用收入、捐贈收入”需調入預算穩定調節基金。此外，我國還可以借鑒俄羅斯石油穩定基金的動作經驗，考慮將部分基金進行積極穩要的投資運營，以其收益作為基金來源之一。

　　(三)建立合理規範的募集和使用規則，充分發揮資金使用效益

　　我國可以考慮借鑒美國的公式法，並與相機抉擇機制相結合：彌補收入短缺的提款方式選擇公式法，特殊情況下可由政府相機抉擇，但須經人大表決通過；應對突發公共事件的提款方式由政府首長相機抉擇。在公式的設計上，需要充分考慮國內和國外經濟變化情勢併在此基礎上來決定基金的補充安排或調入使用，如對各級政府本年度經濟狀況、就業率和居民收入水平等因素進行量化，以指標繫數形式進行縱向、橫向比較和趨勢分析，從而確定補充安排預算穩定基金賬戶或者從中調入使用的規模或比例。為了不對經濟正常發展造成影響，政府有必要為基金結餘上限選擇一個適度規模，有學者提出按上一財政年度稅收收入的3%來確定。

　　地方政府應充分考慮是否有足夠財力迅速有效地解決可能面臨的各種突發性事件，並利用比中央更加及時、有效地瞭解和估計當地情況的優勢對預算穩定調節基金以需定量。預算穩定調節基金的設立應根據地區實際情況完善相關規定，如財政收入結構、年度財政收入完成情況、自然災害發生頻率和損失情況等引入科學確定基金規模、來源和使用機制等。

　　此外，無論中央還是地方，都需要在補充安排和調入使用預算穩定調節基金時分別編製基金收入預算和支出預算，並結合年度預算進行相應調整，報各級人大審批，切實將基金的籌集和提取使用置於人大的審查監督之下；同時，設計一套合理有效的績效考評機制，對基金使用方向，投入規模、作用成果、運營收益等採用量化指標進行評價，不斷改進不足，充分發揮基金使用效益。審計部門要做好審計監督工作，要關註基金的籌集和使用，加強對基金支出項目使用和管理的監督檢查，充分發揮基金的使用效益。只有如此，基金監督才能做得更好，基金管理才能更加規範化、法制化、透明化和民主化。

　　綜上所述，預算穩定調節基金作為調節年度預算間“盈虧”以及連接中期預算與年度預算的重要的橋梁與紐帶，是將年度預算推向中期預算以增強預算長期可持續發展的重要工具。它能夠充分發揮維持政府預算平衡、熨平經濟波動、應對重大事件或經濟緊縮之需等功能，對保障我國經濟社會穩定健康發展具有重要意義。建立和完善我國預算穩定調節基金是一項複雜的系統工程，而更加科學化、規範化、需要在不斷深化的學術研究和不斷積累的實踐經驗基礎上來實現。

　　1.作為實現預算平穩運行的重要手段之一，預算穩定調節基金在當前經濟放緩趨勢下作用突出

　　自1997年到2012年，財政收入與支出的增速此起彼伏，而財政支出增長率高於財政收入增長率的年份共8個，一些年份(如1998年至2000年、2008年至2009年)支出增長率明顯高於收入增長。這表明，在經濟快速增長年份中，政府並沒有將增加的財政收入積累起來，而是幾乎全部花掉。經濟高漲年份形成不合需要的財政擴張，經濟衰退年份則形成不合需要的財政緊縮，或者以具有負面影響的赤字和債務來支持所需要的財政擴張，其結果就是威脅財政可持續性並增加未來的財政負擔，加劇經濟波動並使財政刺激措施變得代價高昂[23]。

　　從1997年至2012年的數據看，財政收入和財政支出的增長彈性繫數均值分別達到2.08和2.12，表明我國財政收支的增長明顯快於GDP的增長，而經濟增長對財政收支的影響也較大。我國財政收支受經濟周期左右而出現大幅度波動，尤其是2008年美國金融危機帶來的全球性經濟衰退對我國經濟社會的平穩發展影響較大。由於我國財政收入波動性與支出需求剛性之間的矛盾關係在短期內較難改變，而民生財政的提出要求對民生支出的投入加大，因此保持公共財政收支的穩定與適度增長就更具政治和經濟意義。有效的財政政策能夠通過逆經濟周期操作來實現穩定經濟增長的基本功能，而穩定且雄厚的財政資金支持是重要保障。

　　我國當前經濟增速放緩趨勢明顯，如何穩增長、促發展是緊要的現實問題。經濟增長的波動會帶來財政收支的波動，使得財政政策的連貫性和穩定性面臨考驗。通過政府預算收支以實現“逆”經濟周期的調節是各國主要的財政手段。而預算穩定調節基金的主要功能是調節預算收支，使之避免大幅度波動，以實現預算的平穩運行，其作用在此凸顯。從美國、俄羅斯等國的實踐可見，預算穩定調節基金能夠有效地解決此問題，而在中國是否能夠取得實效，需要我們進行深入考察。

　　2.作為連接中期預算與年度預算的重要橋梁與紐帶，預算穩定調節基金需要優先行動

　　年度預算對巨集觀經濟的關註僅限於短期，即通常以一年為限進行預測，容易造成對未來經濟發展趨勢預測不足，比如，對可能的財政收入下降或支出上升等因素考慮不到位，使得國家運用財政政策進行巨集觀調控受到制約，一定程度上會加大財政風險。年度預算往往註重投入控制，而對產出和結果加以關註的動機不足，預算的可預見性與績效性受限。此外，年度預算在聯結政策、規劃與預算方面作用較弱，主要是政策選擇脫離於資源現實[27]，導致政策不可持續和優先性不能得到明確反映。

　　20世紀80年代以來，為期三到五年的中期預算框架(MTBF)在全球範圍內興起並逐漸制度化。以結果為導向的中期預算作為增強政府施政能力、提高政府施政績效最強有力的政策工具，為“十二五”時期旨在改進財政成果的公共預算改革提供了新的選擇和機遇。理論研究普遍認為，與傳統的年度預算相比，中期預算框架在實現預算管理各層次目標、加強財政受托責任和提高財政透明度等方面均具有明顯優勢[28]。

　　我國亟須完善預算體制，在完善年度預算的基礎上，構建與經濟周期相適應、與國家中長期規劃相銜接的合理的中長期預算框架以彌補年度預算的不足，成為改革與發展的必經之路。預算穩定調節基金是政府用於穩定年度預算收支的重要調節手段，用於防範財政風險，同時它也是實施中期預算的一個重要工具，是連接中期預算與年度預算的重要橋梁與紐帶。在一個健全的中期預算框架下，預算穩定調節基金有助於大大加強預算與政策的聯結，強化預算對促進巨集觀經濟穩定、資源有效配置和收入再分配的積極作用。預算穩定調節基金的完善需要優先行動。

　　據不完全資料，到目前為止至少有18個國家或地區設立了不同類型的基金，來實現財政的長期平衡和可持續發展。大體可分為三種類型：一類是新加坡、愛沙尼亞、南非、香港、美國的阿拉斯加等國家和地區設立的一般預算儲備基金，主要來源是政府預算年度盈餘的積累以及非正常因素形成的超收收入，目的是用於平衡在經濟蕭條時的政府預算。另一類是俄羅斯、伊朗、委內瑞拉、哥倫比亞、科威特、奈及利亞、挪威、智利等國家設立的穩定型基金，目的是保持政府預算的長期穩定。第三類是科威特、阿曼、吉里巴斯、巴布亞-新幾內亞以及美國和加拿大的有關州(省)等設立的儲蓄型後代基金，目的是保障子孫後代在將來資源枯竭以後能夠“有飯吃”。

　　需要說明的是，後兩類基金的設立，主要是因為在具有資源型財政特征的國家或地區，其某種或幾種資源性產業的發展(如石油、天然氣、銅礦、磷肥等)以及資源產品市場價格變化對財政收入影響很大，因而需要將資源豐產期以及資源產品價格上升期形成的“超額”收入積累起來，以保障未來(包括子孫後代)的支出需要。而且，在這兩類基金中，有一部分兼具穩定預算和保障後代子孫的雙重功能。例如，伊朗的石油穩定基金、吉里巴斯的收入平衡儲備基金、加拿大艾伯塔省的伯塔遺產儲蓄信托基金等。從趨勢上看，一些原本用於平衡預算目的的基金，也越來越多地被賦予或增加保障後代的功能。如，俄羅斯計劃從2008年起，將其聯邦預算穩定基金改造為“儲備基金”和“下一代基金”；委內瑞拉1999年通過立法對其上年設立的巨集觀經濟穩定基金進行了修訂，主要用於保障後代目標。因此，這些國家和地區設立的財政穩定類基金，與我國目前建立的中央預算穩定調節基金在設立動因、目標定位、資金來源等方面不盡相同，但其在基金管理方面的一些規範化的做法和管理經驗值得我國借鑒。

　　粗略地加以歸納，上述國家和地區在基金的管理和運作方面大體有這樣幾個特點：第一，基金的設立由法律予以規範。如，俄羅斯於2003年12月23日正式頒佈第184號聯邦法律(該法律以第13.1章的形式補充進《俄羅斯預演算法典》)，規定自2004年起設立聯邦預算穩定基金，其收支計劃及其使用方向和使用額度均由每個財政年度的聯邦預演算法確定。挪威於1990年建立石油基金，同年頒佈了《石油基金法》，1996年又制定了《石油基金管理條例》。通過這些法律，基金性質和目標定位都比較明確。第二，基金有確定的收入來源。一是來源於主要資源性產品銷售價格超過基準價格形成的超額收入。如，阿曼規定，當石油價格在每桶15至17美元之間時，每桶兩美元的收入註入“國家儲備基金”。俄羅斯規定，在實際原油價格(“尤拉爾斯”原油實際價格)超過每桶20美元或每噸146美元的固定價格時，將超額稅收收入計提存入預算穩定基金。二是來源於主打產品銷售收入的一定比例。如，奈及利亞規定，按每升5.3那拉(當地貨幣單位)從該國石油銷售收入中提取“特別石油信托基金”。三是部分地來源於政府預算盈餘。如，挪威將因油價上漲而形成的“額外”石油收入及預算盈餘計提進入國家石油基金，最高時從預算中拿出的資金達到當年GDP的6%。第三，基金支出有明確的規則。有些國家允許基金在某些條件下向財政提供補貼用於彌補財政赤字(如挪威、阿曼等)，也有些國家要求投資於基礎設施(如科威特、阿曼、奈及利亞等)。總的看，這些規則保證基金不會成為政府隨意支配的小金庫，以實現穩定長期財政狀況的目的。第四，議會的審批和監督作用比較突出。如，挪威國家石油基金計提額度由議會在審查政府年度預算時專門批准，美國阿拉斯加州的憲法預算儲備基金的規模和基金支出每年由州議會確定，俄羅斯聯邦政府要向議會報送有關穩定基金收入進款、基金使用和投資情況的季度和年度報告。