國務院部門規章

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　　國務院部門規章是指國務院有關部門，依法按照部門規章制定程式制定發佈的行政規範性文件的總稱。部門規章中的法律問題，主要是制定機關、制定許可權、制定程式和監督程式。

　　國務院部門的規章制定權：首先源自於1982年現行憲法。《憲法》第90條規定，國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權內，發佈命令、指示和規章。《立法法》和2001年公佈的《規章制定程式條例》，對國務院部門規章的制定機關、制定許可權、制定程式和監督程式作出了統一明確的規定。在此之前的1990年國務院還發佈了法規、規章備案規定。

　　一、國務院部門規章的制定原則

　　制定規章需要遵循的基本原則是：一致性原則、權利保障原則、權力責任統一原則、體現改革精神原則、精簡統一效率原則。這些原則不但適用於部門規章，也適用於地方政府規章。

　　一致性原則要求制定規章應當遵循《立法法》確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定。

　　權利保障原則要求制定規章，應當切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務的同時，應當規定其相應的權利和保障權利實現的途徑。

　　權力責任統一原則的要求是，在賦予有關行政機關必要的職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程式和應承擔的責任。

　　體現改革精神原則的要求是，科學規範行政行為，促進政府職能向經濟調節、社會管理和公共服務轉變。

　　精簡統一效率的原則是，相同或者相近的職能應當規定由一個行政機關承擔，簡化行政管理手續。

　　二、制定機關

　　根據《立法法》第71條的規定，國務院部門規章的制定機關是國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構。

　　這類制定機關可以分為國務院組成部門和直屬機構兩大類。國務院部委和中國人民銀行、審計署是國務院組成部門，國務院直屬機構是主管國務院某項專門業務的部門，如國家工商行政管理總局、海關總署、國家稅務總局、新聞出版總署等重要行政管理部門。直屬機構的數量和職能由各屆政府的機構設立和法律的規定而有所不同。

　　制定部門規章的主體，還因為單行法律的授權規定而出現。例如，1998年12月公佈的《證券法》第179條規定，國務院證券監督管理機構的職責之一，是依法制定有關證券市場監督管理的規章，根據第九屆中央人民政府的管理職能配置和機構設置，行使國務院證券監督管理職權的機構是國務院的直屬事業單位中國證券監督管理委員會。對此，這裡行使部門規章制定權的就是國務院的事業單位。

　　三、制定許可權

　　根據《立法法》第71條的現定，部門規章規定的事項，應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。對此應當理解為，部門規章的制定許可權，應當以法律或者國務院的行政法規、決定、命令中對具體事項的規定為根據。

　　這就是說，部門規章是執行性或者補充性的行政規範，而不是自主性的行政規範。在缺乏法律、國務院行政法規和決定、命令的情形下，國務院部門不得只是以管理需要為由主動地制定和發佈部門規章。僅就制定根據這一點而言，國務院部門規章的制定許可權比地方政府規章要小一些。

　　超越一個國務院部門規章制定許可權的，所涉及兩個以上國務院部門職權範圍的事項。對此有兩個解決辦法：第一是提請國務院制定行政法規。它一般適用於以下情形：需要制定的事項涉及兩個以上國務院部門的職權，但是對它們的職權範圍尚有待於國務院作出明確劃分；規章中將規定的措施只能由國務院規定或者採取的；法律規定應當由國務院作出規定的；國務院認為應當由國務院制定行政法規的。第二是由國務院有關部門聯合制定規章。它一般適用於以下情形：需要規定的事項涉及兩個以上部門職權，國務院已經對它們的職權劃分作出了明確規定；涉及兩個以上國務院部門職權的事項，法律規定由國務院有關部門作出規定的。涉及國務院兩個以上部門職權範圍的事項，制定行政法規條件尚不成熟，需要制定規章的，國務院有關部門應當聯合制定規章，否則國務院有關部門單獨制定的規章無效。

　　 四、制定程式

　　規章制定程式是指規章立項、起草、審查、決定、公佈等的程式。修改和廢止規章的程式，參照制定程式的有關規定進行。國務院部門可以依照職權及時修改或者廢止與新公佈的法律、行政法規或者其他上位法的規定不一致的，或者與法律、行政法規或者其他上位法相抵觸的部門規章。

　　1.立項

　　立項是決定進行部門行政規章制定工作的程式。立項決定權是享有部門規章制定權的國務院部門。首先由部門內設機構或者其他機構提出立項報告，由該部門法制機構彙總研究，擬訂出本部門年度規章制定工作計劃，報本部門批准後執行。年度規章制定工作計劃在執行中，可以根據實際情況予以調整，對擬增加的規章項目應當進行補充論證。

　　2.起草

　　起草是國務院部門提出規章初步方案形成送審稿的程式。起草由國務院部門組織。國務院部門可以確定內設機構或者其他機構具體負責起草工作，也可以確定由其法制機構起草或者組織起草。可以邀請有關專家組織參加，也可以委托有關專家、組織起草。

　　起草程式中的聽取意見：起草規章應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見；聽取意見的形式有書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等。起草的規章直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公佈，征求社會各界的意見。起草單位也可以舉行聽證會。

　　起草規章中的征求意見：起草部門規章，涉及國務院其他部門的職責或者與國務院其他部門關係緊密的，起草單位應當充分征求國務院其他部門的意見。

　　起草規章中送審稿的報送。起草單位應當將規章送審稿及其說明、對規章送審稿主要問題的不同意見和其他有關材料，按規定報送審查。有關材料主要包括彙總的意見、聽證會筆錄、調研報告、國內外有關立法資料等。

　　3.審查

　　審查是對送審稿進行修改形成部門規章草案的程式。審查主體是規章制定部門的法制機構。法制機構根據《規章制定程式條例》的要求進行審查，並可以緩辦或者退回起草單位。

　　審查程式中的聽取建議和協調。法制機構在審查中應當就規章送審稿涉及的主要問題，聽取基層有關機關、組織和公民的意見；涉及重大問題的，應當召開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證；直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公佈，也未舉行聽證會的，法制機構經過本部門批准，可以向社會公佈，也可以舉行聽證會；法制部門可以就規章送審稿涉及的主要措施、管理體制、許可權分工協調有關機構或者部門的意見，不能達成一致的，報本部門決定。

　　形成規章草案。法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草單位協商後，對規章送審稿進行修改，形成規章草案和對草案的說明，並提出本部門有關會議審議的建議。

　　4.決定和公佈

　　決定是審議部門規章草案並作出最終決定的決策程式。公佈是將經過決定程式的部門規章向社會公開公佈使公眾知道的程式。部門規章應當由部門的部務會議或者委員會會議決定。有關會議對規章草案提出審議意見後，由法制機構對規章草案進行修改後形成草案修改稿，報請本部門首長簽署命令予以公佈。

　　公佈規章的命令，應當載明該規章的制定機關、序號、規章名稱、通過日期、施行日期、部門首長的署名以及公佈日期。部門規章簽署公佈後，及時在國務院公報或者部門公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。在部門公報或者國務院公報上刊登的規章文本為標準文本。原則上，規章應當在公佈之日起30日後施行．除非涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公佈後不立即施行將有礙規章施行的，可以自公佈之日起施行。

　　5.備案與解釋

　　規章自公佈之日起30日內，由法制機構依照《立法法》和《法規規章備案條例》的規定向有關機關備案。部門規章應當在公佈後的30日內報國務院備案。

　　規章解釋權屬於規章制定機關。規章解釋由規章制定機關的法制機構參照規章送審稿審查程式提出意見，報請制定機關批准後公佈。進行規章解釋的情形是：規章的規定需要進一步明確具體含義的；規章制定後出現新的情況，需要明確使用規章依據的。規章的解釋同規章有同等效力。

　　五.監督程式

　　部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規，自治條例和單行條例、規章的審查程式，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。

　　國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為部門規章與法律、行政法規相抵觸的，可以向國務院書面提出審查的建議，由國務院法制機構研究處理。

　　根據《立法法》第88條的規定，改變或者撤銷規章的許可權是：國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章，地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；省、自治區、直轄市的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。

　　根據《立法法》第87條的規定，規章有下列情形之一的，由有關機關依照《立法法》第88條規定的許可權予以改變或者撤銷：（1）超越許可權的；（2）下位法違反上位法規定的：（3）規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；（4）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；（5）違背法定程式的。