經濟行政機關

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　　經濟行政機關，是指依法建立並代表國家行使經濟管理權的政府機關。經濟法是調整經濟管理關係的法律，其本質是確認和規範政府干預經濟之法。政府在經濟法的形成發展過程中占據了非常重要的地位，併在經濟法的範疇內具有了其特定的主體內涵。^[1]

　　1．經濟行政機關是國家行政機關的組成部分

　　任何一個國家在履行其經濟管理職能時都要依靠一定的國家權力，經濟行政機關代表國家行使經濟管理權，並不是獨立於政府的機關，行政機關代表國家行使行政權力，在政治、經濟、文化等各方面各司其職，經濟行政機關是政府的重要組成部分，在經濟領域內代表國家行使經濟管理權。

　　(1)有別於國家機關中的審判機關和檢察機關

　　國家機關包括權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關。行政機關是權力機關的執行機關，審判機關和檢察機關是實現司法權的機關，經濟行政機關所擁有的經濟管理權是行政權的一種具體形式，與審判權是兩種性質不同的國家權力。

　　(2)是專司經濟職能的行政機關

　　經濟行政機關具有一般行政機關的共性，作為一種相對獨立的行政機關，必然具有其自身的特性，其特性主要是由於它的任務是代表國家行使經濟管理職權決定的。不能籠統地認為一切行政機關都可以成為經濟行政機關，這是抑制政府過多干預的認識基礎。政府機關內部存在具體有效的分工，分別處理國防、文化、教育、衛生、公安等各個領域相關事務。

　　2．經濟行政機關權力的行使以社會利益為終極目標

　　經濟學家提出了“政治創租”和“抽租”的概念。“政治創租”是指政治官員利用行政干預的辦法來增加私人企業的利潤，誘使私人企業向他們提供利益；“抽租”則描述了這樣一種情況，政府官員故意提出某項會使私人企業利益受損的政策作為威脅，迫使私人企業割讓一部分既得利益給政府官員。這些情況的發生使得社會資源浪費，並且破壞了市場競爭的公平性，從而使人們對市場機制的合理性和效率發生了根本性懷疑，進而導致政府失靈。經濟法的本質是確認和規範政府干預經濟之法，“政治創租”和“抽租”現象的發生是與經濟法產生的根本原因相抵觸的，也是政府干預市場經濟要依據經濟法的原因之一。因為政府作為社會公共經濟管理者要進行經濟管理，應當採取一種普遍性的措施，著眼於社會整體，而不是著眼於某個個體，更不是單純為了自身的利益出發，否則不但不能糾正市場失靈，反而會因為擁有強大的行政權力而更嚴重破壞市場經濟的基礎。在現代市場經濟中，應當有效保護公民個人利益、法人利益和國家利益，並對這三種利益加以法定的限制，這是各種利益主體的共同要求，也是實現社會公共利益的根本途徑。因此，經濟行政機關代表國家行使經濟管理職權，是以社會利益為最終目標。

　　3．經濟行政機關具有經濟行政權利能力和行為能力

　　經濟行政機關的權利能力和行為能力是其行使經濟管理職權並承擔相應的義務的前提與基礎。學術界對於經濟行政機關是否具有法律上的人格，有不同的認識，從對目前各學者的論述的整體來看，多已認為經濟行政機關具有經濟權利能力和經濟行為能力。經濟行政機關的經濟行政權力能力和行為能力具體表現為法律賦予的管理許可權。這是經濟法主體區別於民商法主體的一個重要方面。

　　強調其管理許可權是出於兩個方面的理由。一個方面是指：經濟行政機關具有有效的管理許可權是實現其對市場經濟進行有效的管理、調控、監督的保障；另一個方面是為了確認和規範政府對經濟的干預行為。首先，政府對經濟的管理具有權威性和強制性的特征，經濟法主體的地位是不平等的，簡而言之，一方是管理者，另一方是被管理者。經濟法的產生說明瞭市場失靈是政府介入市場經濟的重要原因，但是，政府也是有可能失靈的。原因之一是政策決策和運作會受到利益團體和個人的支配。政府失靈的第二個原因就是政府決策和實施的複雜性。政府決策人員如何構成，決策方案怎樣通過，以及決策所依據的信息是否準確及時，能否作出可靠的分析和正確的判斷，都是十分複雜的。在這個複雜過程中很容易在某個環節出現問題，從而導致決策的失敗，由此就產生了政府失靈。因此，經濟法不但是一部“確權”法，授予國家的相關部門積極管理經濟的權力(管理職責)，糾正市場的失靈。同時，經濟法也是一部“限權”法，具有經濟管理權的經濟行政機關必須依法實施其經濟管理行為，在法律規定的許可權內行使，同時應嚴格依照法定程式。從而使經濟行政機關在廣泛的經濟管理活動中能夠分工明確，管理有效、公平，妥善處理與其他類型的經濟管理機關和被管理者的相互關係。因此，在經濟法中，經濟行政機關對企業負有的義務，是與經濟管理許可權緊密相連的。根據經濟法的本質、特征和功能，從政府與市場的關係人手，經濟行政機關對企業所承擔的義務可以概括為四個方面：尊重企業商法自治的義務；保護企業公平競爭與公平交易應有秩序的義務；促成企業享受法定權利和利益的義務；向企業提供某種經濟利益的義務。

　　經濟行政機關根據不同的標準，可做多種不同的分類。

　　(一)以經濟行政機關享用的經濟管理職權內容區分，可以分為四類

　　1．巨集觀經濟調控機關

　　又稱綜合經濟管理機關。如國家發展改革委員會、財政部和中國人民銀行，即屬於此列。它們的任務是制定經濟和社會發展戰略、方針和產業政策，保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，優化產業經濟結構，實現經濟持續快速健康發展；健全巨集觀調控體系，完善調控手段，改善巨集觀調控機制。無疑，要發展社會主義市場經濟，就必須從國家公權力執掌者的地位出發，強化政府的巨集觀經濟調控的職能。因此巨集觀調控機關的地位是很重要的。

　　2．專業經濟管理機關

　　如鐵道部、交通部、建設部、農業部、水利部、商務部、信息產業部，即屬於此列。它們的任務是制定行業規劃和行業政策，進行行業管理，引導本行業產品結構合理化；維護行業平等競爭的秩序。

　　3．市場管理機關

　　如工商行政管理局等，即屬於此列。它的任務是反對不正當競爭和限制競爭，維護自由、公平競爭的秩序，保護競爭者合法利益和消費者權益。市場經濟的發展依賴於自由、公平競爭秩序，因而市場管理機關的地位是很重要的，應該得到加強。

　　4．職能管理機關

　　如政府的標準化、計量、產品質量部門等。它們的任務是就市場管理或巨集觀經濟管理的需要，在一定的經濟領域實施職能管理。

　　(二)以其行使職權發生效力的區域範圍為標準，經濟行政機關可以分為兩類

　　1．中央經濟行政機關

　　又稱全國性的經濟行政機關，指國務院的各個經濟管理機關，它們依法行使的經濟管理權，其效力及於全國的範圍。

　　2．地方經濟行政機關

　　它們依法行使的經濟管理權，其效力僅及於該機關所在區域。

　　(三)以其設置時間的長短為準，經濟行政機關可以分為兩類

　　1．常設經濟行政機關

　　它所管理的經濟事務具有經常性。除非有關設置該機關的法律廢止或權力機關依法做出撤銷設立該機關的決定，常設經濟行政機關長期存在。

　　2．臨時經濟行政機關

　　它所管理的經濟行政事務具有臨時性。一旦完成特定的臨時性任務，該經濟行政機關即被撤銷。顯然，臨時經濟行政機關的設置，是經濟體制轉變時期的過渡措施。隨著依法治國進程的推進，設置臨時經濟行政機關的現象將會大大減少乃至消滅。

　　根據建立和完善社會主義市場經濟體制和實行社會主義法治的要求，經濟行政機關設置和運行的原則主要包括下列各點。

　　(一)政企分開

　　政府的職能是巨集觀調控、社會公共管理和公共服務，而不是直接經營企業。企業擁有自己的自主經營權，而不具有或兼有政府管理職能。在政府職能中，巨集觀調控和對市場的社會公共管理也主要是間接管理，與計劃經濟條件下的政府對企業的直接管理、直接經營不同。堅持政企分開的精神實質是區分公法與私法、公權與私權、公法主體與私法主體、公法關係與私法關係。政企分開的關鍵在於企業不能享有對經濟事務的社會公共管理權，經濟行政機關不能享有商事權利。

　　(二)精簡、統一、效能

　　這是政府對經濟進行適度干預的需要。應該說，1998年和2003年的國務院機構改革體現了這一精神：一是加強了巨集觀經濟調控部門，二是調整和減少了專業經濟部門，三是加強了經濟監管部門。這樣，可以實現經濟管理的高效和協調運轉。

　　(三)權責一致

　　明確經濟行政機關的職責許可權，劃清部門之間的職能分工。相同或相近的職能交由同一個部門承擔，剋服了多頭管理、政出多門的弊端。

　　(四)依法行政

　　經濟行政機關管理經濟事務的傳統做法是：其機關的業務工作部門負責管理，其機關的法制工作部門負責執法。這種做法，忽視了“管理”與“執法”的一致性，既不可能科學地進行管理，也不可能有效地進行執法，違背了依法治國的精神。社會主義市場經濟的法秩序的要求，是使“管理”與“執法”有機統一起來，即管理必須依法，執法依存於管理之中。兩者結合的核心，是使管理納入法制的軌道，管理的權力接受法律的約束。