環境行政績效
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什麼是環境行政績效[1]
環境行政績效是指環境行政機關和其工作人員從事環境行政管理活動所取得的成績和效率，是環境效益、經濟效益和社會效益的多少，和其所消耗的人力、物力、財力、時間的比較。
環境行政績效具體體現[1]
環境行政績效主要體現在以下幾個方面：
(1)環境行政績效首先體現在環境效益上。環境行政管理是保護生態環境，改善環境質量，限制人類損害與破壞環境質量的行政活動。改善環境質量，保護生態環境，追求環境效益，是環境行政機構行政績效的體現。
環境效益是最直觀和具體的環境行政績效指標，是必需量化和可以量化的，應儘可能用量化指標說明問題。如排污量減少，環境質量改善。環境效益指標不是單一的，是多方面多層次的。環境行政的全部環境保護指標，應分解於環境行政機構的各職能部門。環境效益的非量化指標也是必需考核的，如政策的制定、立法的形式、服務的質量、人民群眾的滿意度等等。
(2)環境行政績效也體現在經濟效益方面。環境保護的戰略方針是經濟效益、社會效益與環境效益的統一，它是環境行政和環境保護各項工作的基本準則，指導著環境行政管理。環境績效不只是體現在環境效益，當然也體現在經濟效益方面。我國的環境政策、制度、法律、法規都是在總政策的指導下制定的，環境保護、環境行政管理取得經濟效益是必然的。事實上，經歷了相當長的時間後，回頭看，環境效益高的地區經濟效益一定是不錯的。如青島、大連。就單體而言，被強令治理的污染企業暫時的經濟效益減少了，但區域的經濟效益並沒減少(因污染治理髮展了環保產業)，長期而言，企業因治理達標而獲得了生產權和競爭能力，個體將會有更大的發展。經濟效益方面，對於國家和巨集觀區域在相當長時問內是可以評估的，對於低層次的環境行政主體在短期內可能是不易見，不易評估的。經濟效益的評估標準相對來說更難確定。
(3)環境行政績效最根本的體現在社會效益方面。環境行政具有公益性等特征，自然具有社會效益。環境保護是基本國策，環境保護指導方針是環境效益、經濟效益、社會效益的統一。保護環境是政府一項不可或缺的社會職能。環境行政是環境保護工作的主導，其社會效益應最重要，環境行政績效應最主要體現在社會效益方面。政府經濟學理論表明環境保護是公共物品，因此，環境效益的產生最終必然形成社會效益。
(4)環境行政績效離不開定量分析。評估績效離不開定量分析。環境行政績效目標的確定離不開定量分析。環境行政績效包括環境行政效率，即單位時間和單位費用的環境行政成績，如環境許可的時效性保證，“三同時”驗收率，單位時間排污費征收總額與費用的比較，環境監察次數、處罰違法企業個數、處罰金額等完全定量的考核。非量化的指標也應儘可能的做定量分析。如，環境行政服務質量：環境監測的準確性反饋，有無抱怨；環境審批的規範性考核，有無新超標污染源；污染控制方面，達標排放的企業數，有無污染反彈等。
(5)環境行政績效體現在各個環節。環境行政績效體現在環境行政管理的各個環節、各個層次，決定於每一個環境行政行為。環境行政績效包括環境政策績效、環境法律績效、環境制度績效、環境行政組織績效、環境行政行為績效，是環境行政管理體系多種因素的綜合反映，是對環境行政管理活動的整體要求。
環境行政績效的管理[1]
- 1．環境行政績效管理概念
環境行政績效管理，(從某種程度上講)是環境行政管理組織者的主要職責。環境行政“績效”的取得，就是環境行政管理任務的完成，實現環境行政管理的績效是管理的目的所在。績效管理強調系統的整合，它包括了全方位控制、監測、評估環境行政機關組織績效，代表著環境行政機關的全方位的管理工作，是收集績效信息，進行績效衡量，設計與執行績效管理，推動績效不斷持續改進的整體活動和過程。
績效管理包括個人績效管理和組織績效管理。個人績效管理在政府行政管理部門早已開展，包括環境行政管理部門在內的幾乎所有的政府行政管理部門每年都進行公務人員的個人績效評估。而組織績效管理卻鮮有進行。對於環境行政機構而言，尚不論個人績效評估的效果如何，沒有組織績效的評估，僅僅進行個人績效的評估顯然是不夠的，難見成效的，因為個人績效的提高，並不一定導致組織績效的提高，只有將二者有機結合起來，才能促進組織整體績效的提高。績效管理是環境行政機關內部的管理行為，組織績效管理是考核環境行政機關的根本指標。環境行政績效管理應是在環境行政機關工作人員個人績效管理基礎上的對個人績效和組織績效的雙重考核，強調的是組織績效。
- 2．環境行政績效管理過程
環境績效管理過程一般包括三個最基本的功能活動：
(1)績效評估。是指環境行政機關試圖達成某種目標，以及如何達成和是否達成目標的系統過程。環境行政績效評估包括組織的績效、規劃(計劃)的績效和個人的績效等，強調的是組織的績效。
(2)績效衡量。為了進行環境行政績效評估，必須設計一套足以衡量環境行政機關目標實現的指標系統，也就是衡量環境行政機關行政績效的標準，只有這樣，才可能對不同的環境行政機關、不同的職能部門、不同時期的行政績效進行比較。
(3)績效追蹤。系統對組織績效進行持續性的監測、記錄與考核，作為改進環境行政機關組織績效的基本依據。
- 3．環境行政績效管理面臨的問題
實施績效管理，追求高績效的環境行政是公民與政府一致期盼的目標，也是環境行政發展的目標，是環境行政績效評定的基礎。然而，環境行政績效管理，特別是績效衡量實屬不易，存在著如下幾方面的困難。
(1)績效的量化問題。如前所述，績效指標的量化是困難的，但績效管理的一個重要前提就是必須儘可能地將所有績效都以量化的方式呈現，再據此進行績效衡量。對於環境行政服務而言，例如環境監察，要精確算出“投入與產出比”並不容易，即使可以進行部門量化，以怎樣的量化形式表現績效也值得研究。例如，A市每年環境行政處罰100家企業，B市環境行政處罰50家企業，誰優誰劣?
(2)部門的差異問題。環境行政管理有地區性特征。環境行政機構所處地區的區域有大小，城市基礎建設有高低，經濟發展速度有快慢，工業部局也不相同，以同樣的績效指標來衡量它們之間的績效，並做比較，顯然並不公平。例如，A市年征收排污費1 000萬元，B市年征收排污費800萬元，但A市區域是B市區域的2倍，A市工業產值是B市工業產值的1．5倍，誰的績效更好些?
品質績效指標的設計問題。確定環境行政服務質量即品質績效的有關指標是環境行政績效衡量的主要限制。環境行政服務不但要關註服務效率、效果，也要關註服務的品質。環境行政服務品質很難用客觀具體數據來衡量，問卷調查和人大評議可以作為品質設計指標，但需保證調查的單體總數是足夠多，被調查者的選擇是真正客觀。例如，因超標排污被處罰的企業負責人作為問卷調查對象，怎樣保證其公正客觀?
指標的多樣性和動態性問題。指標的多樣性是指既有環境定量指標，又有環境非定量指標；既有環境統計(會計)指標，又有環境非統計(會計)指標；既有綜合指標又有具體指標：既有巨集觀指標又有微觀指標；既有絕對指標又有相對指標。動態性是指指標的不斷變化和不穩定。評定中既要依據相關標準又不能唯標準，應將定量分析與定性分析相結合。
信息問題。環境行政績效管理做的好不好，環境行政績效評價是否正確，都有賴可靠的信息。如何保證環境行政公開，環境行政信息暢通是績效管理的關鍵。如果所收集的信息失真、或不夠全面，就無法真正反映環境行政機構的實際績效。環境行政績效指標確定時，應特別註意明確指標的數據、範圍、權重，保證信息的可比性。
環境行政績效管理的目的是有效評定環境行政績效。環境行政績效管理是手段和方法。沒有環境行政績效管理，環境行政績效同樣存在，並不以是否進行環境行政績效管理改變其存在性。作為手段，環境行政績效管理的有效進行，可以有效提高環境行政績效，使其發生顯著性的改變。
環境行政績效的評定[1]
- 1．環境行政績效測定的必要性
行政績效的測定(評估)，是國內外公認的難題。環境行政績效也不例外。以環境信訪為例，環境行政人員付出勞動是無法予以量化的，其直接的效益和間接效益也是無法予以確定，難以進行比較的，更不能重覆某一行為來進行比較。例如，一個環境污染信訪糾紛，通過耐心的富於技巧的宣傳教育，說服勸解，當事人雙方愉快接受調解；同一個信訪案件，因方法不對頭，結果矛盾激化，越級上訪，形成群訪，造成交通阻塞、中斷等等。環境監察與環境監測因工作內容不同，環境行政行為者對環境管理的貢獻方式、貢獻值不同，其工作績效也難比較。儘管如此，測定環境行政績效仍是十分必要的。
首先，通過環境行政績效的測定，可以確定環境行政管理活動的目標達成度。作為環境行政主管部門，環境行政機構具有特定的環境行政管理職能和特定的環境行政目標，環境行政機構首要的是充分發揮其管理職能，圓滿地完成環境行政目標，否則，沒有發揮管理職能或偏離環境行政目標的管理活動，不管投入怎樣少，也是浪費。
第二，評定環境行政績效可以確定環境行政機構的各種因素的合理程度。通過環境行政績效的評定，可以確定環境行政機構設置的是否合理，權責體系是否完整，決策是否正確，行政程式是否科學，規章制度是否健全，人員素質是否合格，各部門是否協調，信息是否暢通等。
第三，評定環境行政績效可以確定環境行政管理活動的社會效益大小。環境行政管理是以社會服務為對象的，管理活動必然有社會效果，環境行政追求的根本目標是社會效益，社會效益大，環境行政績效高，社會效益小，環境行政績效就低。
- 第四，評定環境行政績效，可以確定環境行政的成本費用高低，為建立精幹、高效的環境行政機構提供依據。
我國明確的環境行政績效測定工作還不曾開展。可以預見，隨著行政改革的不斷進行，行政事業的不斷發展，環境行政績效的測定會很快展開。
- 2．環境行政績效的評價標準(指標)
考核環境行政績效，必須制定環境行政績效的評價標準。制定環境行政績效的評價標準同樣是困難和複雜的，既沒有固定的格式，又非一成不變，需要與時俱進。
理論上講，任何一個組織建構績效指標都包括四個方面：一是輸入(成本)，即提高服務所需要的資源，包括人力、物力、財力等；二是過程，即傳送服務的路徑；三是輸出(成績)，即組織活動或提供的服務；四是結果，即每一個產出或服務所產生的影響。
行政績效的評價指標，一般包括硬性指標和軟性指標。
硬性指標。通常是上級環境行政機構或同級人民政府指令性的行政目標(包括計劃目標)，可以通過量化或以完成率來衡定，如“三同時”執行率100％，區域排污費徵定數額120萬元等。指標完成的情況與行政目標相比較，並結合區域社會、經濟、環境情況，予以評估，確定該環境行政績效指標。
軟性指標。通常不能用具體量進行衡量，由社會大眾對環境行政機構進行評價，表現在支持率大小，認可性多少，滿意度如何。例如：新聞單位的民意調查、人大的評議、主管單位的評價等。
具體的行政績效指標，按照目前美國行政機構流行的模式，包括經濟指標、效率指標、效果指標和公平指標四項。從發揮環境行政組織績效的功能出發，以四項指標為指導，結合環境行政機關的管理特點，確定環境行政績效指標。
(1)經濟指標。即環境行政成本考核指標。經濟指標是評估績效時首先要考核的內容。大到環境行政系統，小到一個層級、一個部門、一個項目都應進行行政成本考核。考核的內容是“在既定的時間內究竟花費了多少錢，是否按照法定的程式花費金錢”，要求的是儘可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的環境公共產品或行政服務。具體地說就是以實際耗費的人力、物力、財力、時間，同這項環境行政活動實際達到的環境行政成果做比較，看人力、物力、財力、時間節約程度的數量界限。績效評價可以把實際達到的行政成果和為之付出的勞動耗費量，同環境行政機構的行動計劃相比較，同本環境行政機構歷史上最高水平相比較，同其他環境行政機構同類行政活動水平相比較，同國內最先進的水平相比較，同國際水平相比較，從中看準位置找出不足，便於提高績效。
1999年發表的《中國環境政策的總體評價①》一文認為我國1978--1998年的20年問的國民經濟總量(GDP)翻了兩番，污染物排放沒有等比例翻兩番，而是總量略增，其政策成本僅是每年GDP總額的1％。行政成本考核，每年預算投入的多少成為成本指標的核心內容。收支兩條線、行政費用全部納入政府財政，將進一步顯現成本考核指標的意義。
(2)效率指標。即環境行政效率指標，包括提供環境行政服務的水準，環境行政服務的產品數目，每項服務的單位成本等。考核的內容是“在既定的時間內，預算投入究竟產生了什麼樣的環境行政結果”，要求降低服務的單位成本，提升服務的數量和水準。
首先是充分發揮環境行政職能。其次是有正確的環境行政目標，並始終為著實現環境行政目標而進行環境行政活動。第三，反映出環境行政部門的特點和不同發展階段的特點，即遵迴圈境行政管理對象和內容的發展特點和規律。
例如，環境監測站年單位成本能夠監測的項目數、報測的監測數據總數效率指標，監測站提供的數據能否滿足總量收費和排污許可證發放所需技術要求效率指標，前例為生產效率，後例為配置效率。再如環境監察，能否儘快趕到現場，及時處置等效率指標。
提高環境行政績效的途徑[1]
- 1．影響環境行政績效的主要因素
提高環境行政績效，必須找到影響環境行政績效的主要因素，對症下藥。環境行政是一個開放的系統，環境行政機構和外部環境構成了環境行政生態系統，影響環境行政績效的因素包括環境行政系統的內部因素和外部因素。外部環境因素對環境行政績效影響雖然是不言自明的，但並不構成影響環境行政績效的主要因素。影響環境績效的主要因素是環境行政機構系統的內部因素，這是環境行政研究的內容。環境行政系統內部影響環境行政績效的因素很多，主要包括行政組織、管理職能、組織人事、行政領導、機關工作、制度規範、管理方法等諸多方面。
- 2．提高行政績效的途徑
- (1)設立合理的行政組織，構建適宜的內部機構，有效發揮各自職能。
機構設置是否合理直接影響環境行政績效。非單獨設立的區環保局權力不到位，管理層次低、管理幅度小，統一管理職能不能實現，以至於行政績效低下；地方保護主義嚴重的地區，實行縣區垂直，層次清晰，職責明確，環境行政績效提高；縣區監測站形如虛設，即環保局內部結構設置不合理不完備，環境監察得不到環境監測的有力支持，環境行政績效同樣低下。只有依法設立環境行政機構，建立適宜的內部機構並有效發揮其職能才能從根本上提高環境行政績效。
- (2)嚴格執行環境政策、制度、法律、法規，依法行政。
環境行政是綜合性的執法行為，必須嚴格執行環境政策、制度、法律、法規，依法行政，要使環境行政管理法制化，以環境行政法治為前提保證和提高環境行政績效。
- (3)嚴肅紀律，提倡環境行政道德，實施政務公開，健全工作管理制度。
建立健全環境行政機關工作制度，提倡環境行政道德、嚴格紀律、政務公開、反腐倡廉，不斷增強服務意識、責任意識，提高環境行政績效。
- 3．建立環境行政績效評價體系
評價環境行政績效就需要建立環境行政評價體系，建立環境行政績效評價體系無疑是困難的。現在，在我國，明確的環境行政績效評價體系尚未建立，但環境行政績效評價體系的基礎是存在的。
(1)人大評議。政府的行政管理權力是人民賦予的，政府對人大負責，人大的評價是對環境行政績效最重要的評價，隨著國家政治體制的健全，人大行使說“不”的權力將會越來越顯現。人大的質詢、評議將成為制度化。
(2)政府評議。通過年度總結、具體環境行政活動工作總結，評價環境行政績效，褒獎高行政績效單位，批評低行政績效單位，這是對環境行政績效最基本的評價。
(3)專職評議。開展行政績效評議工作，政府人事行政部門為專職評價單位。建立評價指標，與時俱進。包括個人績效評議和組織績效評議。
(4)審計評議。政府審計是對環境行政機關的專門監督，通過考核費用(時間、人力、物力、財力)可以量化具體環境行政行為的行政績效。西方國家就是以政府審計為行政績效的評價核心。
(5)社會評議。人民是環境行政績效評價的主體，人民通過投信任票和不滿意率評議環境行政行為和環境行政機關，社會評議是環境行政績效評議體系的最根本的評議。
(6)機構評議。建立民間咨詢機構，專職政府效能評估、行政績效評議，以資質機構的專業特長，做出權威的績效評議。
