環境行政程式法

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環境行政程式法(Environmental Administrative Procedure Law)

　　環境行政程式法是指規定環境行政主體作出環境行政行為的方式、步驟、順序和時限等內容的法律規範的總稱。

　　隨著現代法治建設的不斷深入，使環境行政程式法在環境行政法律規範中的地位不斷上升。環境行政程式法從程式上對環境行政行為的作出用法律加以制約，使環境行政行為的法制化成為一種現實。環境行政程式法在控制環境行政權、防止其濫用方面可以說比環境行政訴訟法具有更天然的優勢。環境行政程式法對環境行政權積極的控制，在總體上，無論是對保護相對人的利益還是對實現國家的行政職能而言，都有著與司法程式同樣重要的法律效力和地位。

　　環境行政程式法的基本原則是指貫穿於環境行政程式法整個過程的環境行政主體實施環境行政行為時在程式上所應遵循的基本原則，它是指導行政程式法律規範制定、執行的最基本原則。

　　環境行政程式法的基本原則是具體的，它使抽象的立法目的通過一定的原則變成一般性條款，使立法者有明確的指導，並能有效地防止執法者偏離立法的目的和精神。普遍公認的環境行政程式法的基本原則有以下幾個方面。

　　(一)程式公正原則

　　程式公正原則是公平正義的理念在環境行政程式中最充分的體現。其目標是儘可能排除一切會影響環境行政主體公正行使其環境行政權的各種因素，使環境行政相對人得到平等的對待。為了實現這一目標，應當建立以下幾種程式：

　　(1)迴避程式。與民事訴訟和刑事訴訟一樣，在行政程式中應當建立迴避程式。即在環境行政主體作出行政行為時，那些與相對人或環境行政事項有利害關係的工作人員不得參與該環境行政行為，以保證國家環境行政職權的公正行使。

　　(2)合議程式。在一般情況下，環境行政行為的作出應當由若幹行政人員集體討論決定，不能由其中一位環境行政人員單獨作出，這樣可以排除個人獨斷所產生的一系列弊端。

　　(3)辯論程式。在環境行政行為作出之前，環境行政主體應當賦予相對人一定的陳述權利，並且在一定條件下允許其充分地發揮辯論權來維護自身的利益，使環境行政主體對事實的認識更加全面，以防止進入先人為主等思維的誤區。

　　(4)調查程式。環境行政主體在作出環境行政行為時，應當貫徹實事求是的原則，公正地解決一切問題。為此，需要以廣泛的實踐調查為依據，杜絕一切行為的作出都以“想當然”一為原則而放棄深入實際的調查研究。

　　(二)程式公開原則

　　程式公開原則可以作為環境行政程式是否合理的首要外化標準。其法律意義在於，它可以將行政權力的運作置於社會監督之下，使行政主體成為“陽光”下的主體。這樣可以防止權力濫用，杜絕“暗箱操作”給相對人權益帶來的損害。應當說，程式公開原則可以鏟除滋生環境行政權不良運作的土壤，從根本上消除許多環境行政權非法運作的機制上的“掩護”。此外，程式公開還是民主政治的客觀要求，這是以往許多實踐經驗證明瞭的原則性制度。

　　程式公開原則主要包括以下內容：

　　(1)環境行政依據公開。我國《行政處罰法》對此有規定，即對違法行為給予行政處罰的規定必須公佈，未經公佈的不得作為行政處罰依據。

　　(2)環境行政信息公開。目前，我國環境行政機關的許多活動公開性不夠，許多普通百姓還不能儘快瞭解到政府的行政信息，這樣不利於普通公民參與環境行政程式、維護自身的合法權益。

　　(3)環境行政過程公開。包括調查取證、聽證等的公開和允許媒體的報道等，這樣有利於社會的監督。

　　(4)環境行政決定的公開。行政決定公開有利於利用案例擴大對普通公民的教育，同時使其明確自身應當遵守的規則。

　　(三)參與原則

　　環境行政法的功能不僅是保證國家環境行政管理職能的實現，同時更應當保護環境行政相對人的合法權益。參與原則可以更好地實現保護環境行政相對人合法權益這一目的。參與原則是指環境行政相對人在程式上有瞭解並被告知有關自己權益的行政行為的權利。

　　當事人的參與是程式公正的基本標準之一，也是實現實體公正的重要條件。特別在我國這樣的社會主義國家，人民是國家權力的主人，對環境行政相對人參與權的保障更能體現我國社會主義國家的優越性。在環境行政程式當中註入當事人的參與這種新鮮血液，不僅可以使環境行政程式更加民主化，提高環境行政的透明度，而且可以更好地實現環境資源保護和合理利用之環境行政的終極目的。因為，良好的環境必然應當由廣大公民自覺保護，單靠環境行政主體一方的努力是不可能達到的。參與原則有兩項最基本的要求：第一，相對人對環境行政程式的參與必須是一在自主、自願，不違背真實意思表示的前提下進行的；第二，相對人的參與活動不應當僅僅流於形式，作為環境行政的裝飾，而應當使其能夠對環境行政行為的最終結果產生一定程度的影響。

　　(四)效率原則

　　環境行政程式的效率原則是指環境行政程式的設定與採取在保障環境行政實效的同時，應儘量減少不必要的或繁瑣的環節、手續，以利於加快環境行政管理的速度，提高效率。

　　環境行政行為的主要目的是為了保護公共利益和合理利用環境資源。雖然效率原則從價值取向上與公正在某種程度上有矛盾，特別是在具體程式設計的選擇上尤為突出，是效率優先還是公正優先，這是一個不能避免的問題。根據國情，實踐中我國還是採取更偏重於公正性的方法。因為公正性仍然是環境行政行為應當追求的終極目標之一，也只有這樣，才能更加完善地建立起我國的環境行政機制。但追求效率應當是我國環境行政的基本原則之一。只談公正性而拋棄效率原則，這也是不可取的，它會使許多具體環境行政管理因為採取措施的滯後而帶來問題，特別是對一些不可再生資源開發利用問題的處理更應當強調效率原則，以防止某些不可輓回的事故發生。

　　環境行政程式法的基本制度是指環境行政主體在環境行政程式中必須遵守的程式制度。環境行政程式法的基本制度具有相對獨立性，這是由環境行政基本原則決定的，並且是環境行政基本原則的具體化，在環境行政程式的各個環節都起著橋梁的作用，同時又對整個程式具有重大影響。我國環境行政程式法的基本制度仍然是行政程式法基本制度的體現，因而，我國環境行政程式法的基本制度主要包括以下幾個方面。

　　環境行政程式法的迴避制度是指與環境行政相對人或者與環境行政事項有利害關係的執行環境行政管理職能的行政工作人員應當在處理該事務時避免參與的制度。確立迴避制度的主要目的在於防止偏私，保障環境行政的公正性。在我國的一些法律規範中迴避制度已有所體現，例如《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第42條第1款第4項規定：“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關係的，有權申請迴避。”

　　在我國現行的環境行政程式當中，迴避制度還沒有形成一個普遍的規則，同時一些零星的關於迴避的內容還存在規定不具體、缺乏操作性等問題，對不迴避將會承擔怎樣的法律責任也沒有明確。因此，環境行政程式中的迴避制度還應當逐步完善。

　　情報公開制度是行政相對人有權瞭解並索取環境行政機關相關文件資料和消息的制度。關於情報公開制度，我國法律大多沒有對其詳細規定，僅在個別法律文件中有一些零星的規定，在環境行政程式法上的體現就更少。建立此項制度有利於公民參與和保護自身的權益，有利於環境行政職能的實現，並且可以防止環境行政腐敗。

　　不單方接觸是指行政機關在處理兩個或兩個以上有利害衝突的當事人的有關事項時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸。設立此項制度的目的是為了防止行政機關及其工作人員因一方當事人的片面影響產生偏頗的內心確認，防止一方當事人與行政機關及其工作人員達成不利於另一方當事人的私下交易，以維護當事人的合法權益和國家行政機關的尊嚴。目前，我國在整個法律體系中還沒有法律對本制度予以明確規定，僅僅是在司法程式中對法官審理案件時不應單獨接觸當事人作了簡單的規定。在環境行政程式中此項制度的引進將是一個必然的趨勢，特別是在一些環境行政裁決和環境行政許可行為的作出過程中引進此項制度，將會使該種事項的處理更加公正、合理，使相對人的合法權益得到更充分的維護。

　　說明理由制度的內容是：環境行政管理機關在作出涉及相對人權益的裁決、決定時，特別是對行政相對人作出不利的裁決決定時，必須在裁決書、決定書等相關文件上說明作出此項裁決決定的事實根據、法律、法規根據和政策根據以及具體的理由。設立說明理由制度是民主政治的要求，也是現代社會文明行政的體現。相對人可以通過行政機關的裁決書、決定書對國家法律、法規和政策有更加深入的認識和理解，同時也可以促進其積極配合環境行政機關實施環境行政管理活動。

　　現今我國有關行政程式的法律還沒有對此種制度進行統一規定，只是在《行政處罰法》中有所體現。《行政處罰法》第39條規定：行政機關給予相對人行政處罰，應在處罰決定書中載明當事人違法的事實、證據以及處罰的依據。

　　環境行政時效制度是指環境行政管理機關實施行政行為時，特別是實施對環境行政相對人產生不利影響的行政行為時，法律、法規對其規定的各種時間上的限制。實施時效制度旨在防止環境行政主體的官僚主義，督促其作出環境行政行為，提高環境行政的效率，避免有關證據因行政主體的拖延而滅失。在以往的立法實踐中，我國對時效制度一直不太重視，現今這一狀況已有所改變。最近出台的一些有關行政程式的法律規範對時效制度的規定比以前更詳細。例如，《行政處罰法》中有關時效、時限的規定就占7條之多。對於環境行政程式而言，時效制度的設立更應得到重視，特別是對於一些重大的環境污染和不可再生資源破壞問題的處理，貫徹時效制度是不容忽視的，否則將會造成不可估量的、無法彌補的損失。

　　告知制度是指環境行政主體在作出影響相對人權益的具體行政行為時，應事先將該行為的內容等有關情況及時通知相對人的制度。此類制度包括表明身份和通知程式兩個部分。表明身份是指環境行政主體在實施具體行政行為時應當以適當的方式讓相對人瞭解其公務身份；通知程式是指環境行政主體將作出行政行為的具體事項告知有關相對人的制度。設立告知制度有利於防止環境行政主體作出違法或者不當的行為給相對人造成損失，同時也體現出對環境行政相對人的尊重，能使相對人更好地配合環境行政行為的實施。

　　救濟制度雖然具有實體的內容，不完全是行政程式制度，但是由於該制度與行政程式緊密相連，是對行政行為違法、不當造成的後果進行補救，故仍在整體上被視為行政程式制度。環境行政救濟制度包括行政覆議、行政覆核(含複查、覆審)、司法救濟等。我國沒有專門的行政程式法，因而行政救濟制度體現在《行政覆議法》、《行政訴訟法》等其他各個法律、法規之中。

　　設立環境行政救濟制度其主要目的在於：

　　(1)通過內部和外部兩方面的監督，及時發現和糾正環境行政主體的錯誤。

　　(2)為環境行政相對人維護自身的合法權益提供有效的途徑和保障。

　　(3)使環境行政主體更加明確地瞭解社會公眾對其行使職能行為的意見和評價，有利於行政主體隨時對自己的工作方式、方法進行調整，從而更好地實現環境行政管理。

　　以上各項環境行政程式制度對於環境行政法治都具有重大作用，但大部分在我國目前還沒有明確的法律規定，因此，我國應廣泛借鑒各國良好的行政程式制度，並適當地將其引入到環境與自然資源管理當中。