區域間政府合作

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　　區域間政府合作是指在經濟全球化和區域經濟一體化的大背景下，相鄰的兩個或者兩個以上的區域內的政府彼此之間加強合作與建立機制以促進經濟交流的便利性和整體解決社會問題的合作模式。

　　詹姆士·H. 米特而曼(Mittelman)曾經對當代的“新區域主義”進行過類型學分析，提出了“巨集觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義”的類型界分。比照這種分類方法，依據區域範圍的大小把當代世界的區域政府間合作歸結為三大類型:

　　一是超國家的( sup ra2national)巨集觀區域間政府合作。所謂巨集觀區域，是指超脫於民族國家而又小於世界的各個大洲結成的地域聯合體，像通常所說的“歐盟”、“非洲統一組織”、“亞太經合組織”、“南方共同體市場”、“北美自由貿易區”，等等。這種類型的區域間政府合作，主要是出於政治和經濟目的，其最大特點是廣泛動員了洲際區域內大部分民族國家，參與巨集觀區域公共事務的協商治理。在全球化的“廣度”和“深度”向縱深發展、洲際區域競爭日益加劇的背景下，超國家的巨集觀區域間政府合作，是各大洲民族國家特別是那些“弱勢”國家結成集體行動，抵禦全球化的負面效應和降低競爭風險的重要組織保障。

　　二是毗鄰國家間( transnational)的次區域政府合作。次區域，是指跨越若幹國家或邊境的“經濟增長三角”或“次區域經濟合作”。在亞洲，近年來主要有東亞地區凸現的“瀾滄江—湄公河地區”次區域經濟合作、“新—柔—廖”次區域經濟合作、“圖門江流域”次區域經濟合作，以及印、巴、孟等國倡導的南亞次區域經濟合作，等等。相比於亞洲，歐洲國家的次區域合作歷史較為悠久，積累了不少經驗，其中最為知名的是“斯堪的納維亞區域合作”和“萊茵河上游的區域合作”。前者由斯堪的納維亞次區域，即北歐五國的丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、冰島組成，萌芽於1920—1945年間，正式創始於二戰結束後的1953年，其標誌是成立了“北歐理事會”( the North2ern Council)這一政府間合作組織。後者由萊茵河上游的跨境三國即瑞士、法國和德國組成，其合作開創的“萊茵河上游創新工程”(Upper Rhine Program of Innovation)模式，已經成為化解區域訴求與民族利益間衝突的有效方式與手段。

　　三是國家內部的( sub—national)微觀區域間政府合作。微觀區域，是一個國家內部依據不同的標準對區域的細分，比如自然(地理)區域、經濟區域、社會區域、行政區域，等等。基於自然區域間的政府合作，主要有流域內政府間合作和政府間關係協調，如中國的黃河、長江和珠江流域治理中的政府合作，美國田納西河流域管理局( TVA)治下的多元政府間關係等。從經濟區域和社會區域角度看，區域一體化下的政府間合作主要是一些跨省(市)的區域經濟合作組織，比如中國近年來興起的“泛珠三角”區域政府合作、“大長三角”區域政府合作、環渤海灣區域政府合作，等等。另外，一些基於跨行政區域的基礎設施共建、環保治理、合作供水等，也是國內區域合作的一個新趨勢。比如，我國的南水北調工程，粵港、粵澳政府間跨行政區域的合作供水，港、珠、澳大橋建設，等等。

　　就現實而言，上述三大類型的區域間政府合作，有著不同的建構目標、制度安排和運作機制，形成了不少頗具特色的合作模式。筆者認為，當今國內外較為成型的區域間政府合作模式主要有:“區域網路治理”下的歐盟政府間合作模式、“大湄公河”次區域政府合作模式、萊茵河流域治理中的政府合作模式、丹麥與瑞典“兩國一制”的“奧瑞桑德”區域合作模式、“一國兩制”下的“泛珠三角”區域政府合作模式、市長聯席會議的政府合作模式。

　　1.“區域網路治理”下的歐盟政府間合作模式

　　貝婭特·科勒—科赫(Beate Kohler2Koch)認為，當今歐盟已經不完全是多層級治理模式的“三明治”體系，而是一種多層次、組織間網路狀治理模式。 她提出，除了傳統的“國家主義”、“多元主義”與“和諧主義”的治理模式，“交織主義”即“網路治理”已經成為政府治理的第四種機制，並認為國家主義、多元主義、和諧主義治理機制主要適用於某個民族國家或行政區政府，而網路主義治理機制則適合於特定的跨國或跨行政區的區域共同體。歸結來看，歐盟這種“區域網路治理”下的政府間合作模式有以下三大顯著特色:·

　　一是它奉行超國家間的權力讓渡合作機制。這是歐盟區域間政府合作有別於其它所有政府間合作的本質特征。通過對民族國家權力的自願讓渡，歐盟成員國創設了足以支撐政府間合作的“三駕馬車”，即歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會。這三大機構行使的職能均是超越國家權力的，其通過的決議具有實質上的合法性效力。另外，歐盟針對成員國之間日益嚴重的區域問題，又在三大機構內部設置了專門的職能機構和顧問機構，包括歐盟委員會內設的第16事務部(D—G16)即“區域政策事務部”、歐盟理事會內設的區域政策委員會，以及歐洲議會內設的區域政策委員會、交通與旅游委員會、環境和公共衛生與消費者保護委員會等。

　　二是形成了縱向上多層次的區域協調機構。它包括超國家、國家、跨境區域、地方等多個等級層次，實現了各個層次的權利平衡和利益表達機制的暢通。在歐盟區域政策制定的過程中，成員國政府居於第二個等級層次，他們一般都擁有自身的一套區域政策，但必須接受歐盟統一的區域政策的協調和整合。成員國區域政策領域的主要權力由中央當局特別是議會掌握。在國家間或地區間跨境區域的合作方面，歐盟國家已發展出一套成熟的區域協作機制，建立健全了各種跨境合作組織。比如，德國“柏林—布蘭登博格首都區域”協調機制，有長效的制度安排作保障。近年來，成員國的地方政府在歐盟系統中的地位和影響出現與日俱增的趨勢，地方一級的因素已成為歐盟事務中國家問題的一個重要組成部分，打破了國家在國內事務特別是地區政策上的壟斷權，改變了歐盟與國家對話的兩層體制，增加了新的對話層次。地方政府參與歐盟區域問題決策的渠道主要有：(1)在地方層次相應設立區域政策機構，如英國在地方政府部下設立區域發展委員會；法國在各大區均設有區域經濟委員會，負責制定五年期區域經濟發展規劃，並對大區行政長官提供技術支持。(2)多數成員國地方政府在歐盟總部布魯塞爾都設有某種形式的辦事處和代表。例如，德國所有的州、法國和西班牙的大多數地區以及英國的大約15個地區、郡和城市都在布魯塞爾設立了辦事處。(3)歐盟的比利時和德國，在部長理事會討論的問題屬於它們的地方政府管轄範圍時，就由地方政府的部長出席會議。

　　三是橫向上出現了多元的區域協調組織。歐盟橫向意義上的區域協調組織名目繁多，在整個區域政策的制定、執行和反饋過程中擔當著重要的角色，日益彰顯出公共部門、私營機構與第三部門的“合力”作用。從一定意義上說，歐洲區域一體化並不主要是一種政府間制定條約的事務，而是一種社會進程。在這些組織群體中，銀行(如歐洲投資銀行) 、利益團體(如“歐洲”企業家聯盟) 、政策聯盟、政黨(如德國的綠黨) 、公共輿論等形成幾股重要的力量。

　　2.“大湄公河”次區域政府合作模式

　　目前世界上的次區域政府合作模式較多，本文重點分析大湄公河次區域經濟合作(GreatMekong Sub2Region Cooperation，簡稱GMS) ，它涵蓋中國雲南省、泰國、寮國、越南的北部地區、緬甸的東部地區。經過十幾年的發展探索，大湄公河次區域合作已形成一套較為成熟的組織運作機制，開創了次區域政府合作的新模式:一是亞洲開發銀行成為次區域合作的出資方和協調者，負責籌措各類資金和提供各種技術援助。迄今為止，亞行共提供項目貸款14多億美元，技術援助6000多萬美元，涉及交通、能源、電訊、環境、旅游、人力資源開發以及貿易與投資7個合作領域。此外，亞行還利用自身的影響和擔保作用，呼籲西方發達國家尤其是私人投資者為這些備選項目提供融資。二是創設了次區域國家“領導人會議”，作為大湄公河次區域經濟合作的最高決策機構，該會議每三年召開一次。三是成立了部長級會議，以確保相關的投融資計劃與亞行按成員國董事會決定重大投融資事項的體制相銜接，並討論和決定次區域經濟合作的重大問題。部長級會議每年舉行一次，下設9個專題論壇和工作組，分別負責交通、電信、能源、環境、人力資源開發、旅游、農業、貿易和投資。大湄公河次區域政府合作模式的鮮明特色是：

　　(1)它是一個市場引導的政府合作。亞行是大湄公河次區域合作的始作俑者和推動者，大湄公河次區域合作的組織運作，首先由亞行論證、醞釀、籌備和提供資金資助，規劃合作項目，而後由次區域六國政府緊密合作，組建領導人會議和部長級會議，創立合作的制度平臺，確保亞行資金和項目的成功實施。也就是說，在過去十幾年的區域合作進程中，亞行藉助於於市場的力量大力推動了這個區域的經濟一體化過程，而次區域國家政府在其中扮演的更多是支持者和執行者角色。

　　(2)它實現了由“淺表區域一體化”向“深度區域一體化”的治理結構轉型。在亞行的極力推動和精心策划下，大湄公河次區域國家自覺達成了集體行動的邏輯，建立健全了諸如領導人會議、部長級會議、湄公河委員會等超國家的組織架構和制度平臺，這為合作提供了一套長效的制度安排。儘管這套制度架構和運作機制的合法性和權威性無法與歐盟的相關制度相比擬，但就實際效果而言，它已經摒棄了“淺表區域一體化”時代區域合作的諸多缺失，正在實現向“深度區域一體化”的治理結構轉型。

　　(3)它貫徹了比較優勢的合作法則。區域合作的經驗表明，無論是國家之間或是地區之間的經濟合作，參與方比較優勢的發揮是決定合作能否可持續發展的關鍵。如果成員之間不存在優勢互補而是處於高度的同質狀態，則所謂的“強強聯合”或“弱者共同體”只能是理想的一廂情願。大湄公河次區域經濟合作之所以能取得較大成功，根本的原因在於次區域六國能夠充分發揮各自的比較優勢，實現優勢互補。

　　(4)它實行的是項目開發為主導的合作機制。這種合作思路和運作機制較為務實，有利於合作內容的不斷深化和合作的可持續發展。最重要的是，它能夠對次區域各國經濟社會發展起重要推動作用。大湄公河次區域經濟合作第十一屆部長級會議制定的《大湄公河次區域經濟合作未來10年戰略框架》，同意優先實施框架內提出的11組旗艦項目，即:南部經濟走廊、東西經濟走廊、南北經濟走廊、電訊骨幹網、電力網、便利跨境貿易與投資、私營參與和增強競爭力、人力資源開發、環保戰略框架、洪水控制和水資源管理、旅游。

　　3. 萊茵河流域治理中的政府合作模式

　　流域治理中的政府合作模式是當代區域一體化下政府合作的一種重要形式。國際上較為成功的範例是萊茵河治理中的政府合作，因此本文對其作案例介紹。萊茵河是歐洲第三大河，流經瑞士、法國、德國和荷蘭等國家，流域範圍內還包括奧地利、盧森堡、義大利、列支敦斯登和比利時等9個國家，流域面積為185萬平方公裡。從實際情形來看，歐洲萊茵河流域內的9個國家，經濟發展水平很不平衡，同時，萊茵河對各國經濟發展所起的作用各不相同。因此可以說，世界上沒有其它任何地方比歐洲低地平原國家，更能理解流域整體目標為主的管理必須承擔國際性義務的含義。在百多年的探索實踐中，歐盟9國形成了一套豐富而又實用的政府間合作流域治理模式。一是成立了“萊茵河保護國際委員會”( IKSR) 。1950年7月，該委員會由荷蘭提議，瑞士、法國、盧森堡和德國等參與，在瑞士巴塞爾成立。其初衷旨是全面處理萊茵河流域保護問題並尋求解決方案，初期僅為流域內各國政府和組織提供咨詢和建議，後來逐漸發展成為流域有關國家部長參加的國際協調組織。二是簽署了具有法律效力和制度約束力的“伯爾尼公約”。

　　1963年，流域成員國在瑞士首都伯爾尼簽署了萊茵河國際委員會的框架性協議，即伯爾尼公約，該公約奠定了萊茵河流域管理國際協調和發展的基礎。三是IKSR還設有由政府間組織(如河流委員會、航運委員會等)和非政府組織(如自然保護和環境保護組織、飲用水公司、化工企業、食品企業等)組成的觀察員小組，監督各國工作計劃的實施。委員會下設許多技術和專業協調工組，如水質工作組、生態工作組、排放標準工作組、洪水工作組、可持續發展規劃工作組等。四是簽署了一系列流域水環境管理協議。20世紀80年代， IKSR在國際合作共同治理萊茵河流域環境污染和洪水問題方面，簽署了一系列協議如控制化學污染公約、控制氯化物污染公約、防治熱污染公約、萊茵河2000年行動計劃、洪水管理行動計劃等。五是規劃實施了萊茵河流域可持續發展20年計劃。2001年1月，在法國斯特拉斯堡舉行的萊茵河流域國家部長會議上，總結了萊茵河流域近50年水環境綜合整治的經驗， 批准實施以萊茵河未來環境保護政策為核心的“Rhine2020———萊茵河流域可持續發展計劃”。

　　4. 丹麥、瑞典兩國跨境的“奧瑞桑德區域”政府合作模式

　　“奧瑞桑德區域”(Oresund Region)是丹麥與瑞典兩國的跨境區域，從大的方面講它屬於斯堪的納維亞次區域國家合作的範疇，但由於後者的影響日漸式微，它一躍而被經合組織(OECD)視為“跨境區域合作的佼佼者”(2003) ，由此推動了該區域合作的“第二波”發展。“奧瑞桑德區域”政府合作的願景和目標是:建成為歐洲最具功能性整合的跨邊境大都市區域；取得在經濟發展、社會福利和環境可持續能力方面的全面進步；形成核心地區和邊緣地區利益共用、平衡發展的多中心發展格局。過去幾年，奧瑞桑德區域合作取得重要成就，它使交通和游客流量大增，增進了兩國邊境大學和醫院的緊密合作，引入和創建了很多公司，成為斯堪的納維亞國家引領全球競爭力和吸引外國投資的領頭羊。

　　奧瑞桑德區域合作之所以取得巨大成功，最關鍵的因素就在於這種合作有一整套健全的制度安排作保障。它包括兩國間、區域主體間和各級政府間層次的區域合作組織體系。一是通過“斯堪的納維亞國家部長理事會”和“奧瑞桑德發展委員會”，在國家層次加強政治合作；二是由“奧瑞桑德區域委員會”負責區域合作的行政執行工作，以促進經濟發展、日常整合和區域聯合。該委員會擔當三個基本角色，即維持和加強政治對話論壇的角色、跨境利益的集合點角色和提升框架條件和發展潛力的角色。奧瑞桑德區域委員會成員組織共有13個行政單位，包括5個縣、3個城市、2個自治市、1個區域市政局、一個地區和一個鎮。該委員會的日常運轉，主要就是靠13個成員組織的財政支持。同時，斯堪的納維亞國家部長理事會也在經濟上給予一定的經濟支助。三是兩國的官方機構，如丹麥的經貿部、環境部、大哥本哈根當局與瑞典的外交部、斯堪的納維亞縣政當局平時緊密合作，平等協商，甚至為共同利益和未來發展，達成了新的關稅協議，設立了特別的稅收辦公室。特別值得指出的是，奧瑞桑德區域合作的所有活動，自始至終都是基於地方、區域和國家層次的緊密對話。而這些對話的行動者，包括來自於市場、公民和政府各個層次的合作網路。因此，這種區域政府合作模式，明顯烙上了當代公共治理的色彩。

　　從國際上看，類似丹麥與瑞典這種“兩國一制”的跨境區域政府合作模式還很多，比如美國與加拿大兩國間的“五大湖”跨境區域合作、美國與墨西哥兩國間的跨境區域合作，等等。

　　5.“一國兩制”下“泛珠三角”區域政府合作模式

　　“一國兩制”下的“泛珠三角”區域政府合作，歷經了從“小珠三角”區域合作———“大珠三角”區域合作———“泛珠三角”區域合作的歷史嬗變。就目前而言，它是新中國成立以來規模最大、範圍最廣的一次區域政府間合作。與我國曆史上或當下國內其它形式的區域政府合作相比，泛珠三角區域政府合作的顯著區別就在於，它是“一國兩制”下的區域政府間合作，面臨不少制度碰撞、制度摩擦乃至制度衝突的問題。但是，經過“9 + 2”政府共同努力， 2004年6月，各方政府共同簽署了《泛珠三角區域合作框架協議》，這標志著泛珠三角區域合作實現由市場主導的民間合作，向政府主導的公共合作轉變。筆者認為，“一國兩制”下的泛珠三角區域政府合作之所以能夠成功實施，關鍵就在於它在繼承和吸收了“粵港(澳)合作聯席會議”的制度精髓基礎上，進行了大膽的制度創新，形成了一套嶄新的區域公共管理制度框架，這使泛珠三角區域合作走上了制度化和規範化軌道。

　　在實際的運作中，泛珠三角區域政府合作形成了自身的特色:一是創設了區域合作的公共制度平臺；二是構建了有效的合作協調機制。從合作的制度平臺來看，它包括“泛珠三角區域合作與發展論壇”和“泛珠三角區域經貿合作洽談會”，二者均由九省(區)人民政府和香港、澳門特別行政區政府共同主辦；同時，國家發展和改革委員會、商務部、國務院港澳事務辦公室、國務院發展研究中心擔任論壇指導單位。按照規定，論壇和洽談會每年舉辦一次，按照“共同主辦，輪流承辦”的原則由“9 + 2”政府輪流承辦。泛珠三角區域合作的協調機制，主要由五種具體制度安排構成：(1)行政首長聯席會議制度。它由內地省長、自治區主席和港澳特別行政區行政長官組成，每年舉行一次會議，研究決定區域合作重大事宜，協調推進區域合作。( 2)行政首長聯席會議秘書處。它內設於行政首長聯席會議之下，有秘書長1名，常務副秘書長2名，其中1名負責秘書處日常工作，另1名由承辦當屆“論壇”和“洽談會”的政府委派。(3)政府秘書長協調製度。它由9省(區)政府秘書長或副秘書長，香港、澳門特別行政區政府相應官員組成。(4)日常工作辦公室工作制度。“9 + 2”各成員方設立日常工作辦公室，負責區域合作日常工作。9省區的日常工作辦公室設在發展改革委(廳) ，香港、澳門特別行政區政府確定相應的部門負責。(5)部門銜接落實制度。主要負責對政府行政首長聯席會議決定的與本部門有關的事宜制定互相銜接的具體工作方案、合作協議、專題計劃等工作。

　　6.“市長聯席會議制度”的政府合作模式

　　市長聯席會議制度是城市間區域性政府聯合體，旨在突破以行政區劃、單一地區或單一城市發展的規劃，建立區域內產業分工體系，促進城市間各個要素的融合和城市間市場銜接，推進和加快經濟區社會經濟的整體發展。它是區域一體化下國內微觀區域政府間合作的一種重要模式。目前，我國主要有長三角市長聯席會議、珠三角市長聯席會議、環渤海地區經濟聯合市長聯席會、武漢經濟協作區市長聯席會議、長株潭黨政領導聯席會議、廈泉漳城市聯盟市長聯席會議、青島煙臺威海三市市長聯席會議等七大市長聯席會議制度。

　　綜合來看，我國的市長聯席會議制度有這麼幾個顯著特點:一是聯席會堅持從實際出發，建立了多元化的區域合作機制，形成了“政府搭台、市場唱戲、民間共進”的格局。二是普遍簽署了《合作框架協議》、《合作宣言》等城市間合作的綱領性文件，成立了城市行政首長(書記)聯席會議制度和對口專業部門辦事機構，使合作有長效的制度保障。三是合作內容實現了由單一的經濟合作向科教、衛生、信息、金融、人才、旅游等全方位合作的轉變。四是建立健全了區域公共產品的合作供給機制，推進區域基礎設施合理對接和推進環境同治工作。

　　1.區域政府合作必須構建一個統一協調的市場競爭規則

　　區域經濟一體化的關鍵是市場競爭規則的一體化。歐共體創建和歐盟運行的實際經驗表明，一個統一的協調的市場競爭規則對建立區域經濟一體化的發展機制來說是至關重要的。因此，區域內各政府應實行統一的非歧視性原則、市場準入原則、透明度原則、公平貿易原則，清理各類法規文件，逐步取消一切妨礙區域市場一體化的制度與政策規定，取消一切妨礙商品、要素自由流動的區域壁壘和歧視性規定，促進市場的發育與完善。

　　2.區域政府合作必須要有跨行政區的制度性的組織協調機構

　　由於我國區域經濟一體化是建立跨行政區基礎之上的，為了消除局部利益對區域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區基礎上形成共同的內在機制，併在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規範，實現組織體系內的超行政區的協調與管理。

　　3.區域政府合作必須強化對區域內交通、港口、通訊等基礎設施的統籌與管理，實現基礎設施建設的一體化

　　基礎設施的一體化是區域一體化的基本架構，交通、港口、通訊是推進區域一體化的重要基礎，也應該是區域整體規劃的核心。沒有基礎設施的一體化，不僅使現有的資源與設施空置與浪費，而且也極大地影響地區間生產要素的自由流動，提高了區域內的交易成本。目前，由於受條塊分割體制的影響，跨區域基礎設施很難實現“無縫隙”銜接，甚至地區之間競相追求大而全、小而全，嚴重影響了區域整體形象，制約了經濟效率的提高。

　　4.區域政府間合作必須構建區域經濟特色，充分發揮產業競爭力

　　區域整體競爭力歸根到底在於產業的競爭力，而產業競爭力的關鍵在於產業區域特色優勢的形成。因此，區域內各地必須從自身的比較優勢和競爭力出發，統一制定適合本地區特點的區域產業政策。各地政府要充分尊重企業的意願，努力為企業的跨地區擴張和競爭創造更為寬鬆的條件和環境，在競爭中進行產業整合，在競爭中形成合理的產業分工和區域優勢。

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