洪水管理

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洪水管理(Flood Management)

　　洪水管理是指政府以公平的方式，採取綜合的措施，管理、利用洪水和土地，規範人的開發和防洪行為，減輕洪水災害影響，最大化社會福利的過程。

　　回顧人類與水打交道的歷程，從“無能為力”、“力不從心”到“控制洪水”，再到“洪水管理”，可以看出人類的治水理念正一步一步地走向理智、升華。洪水管理產生的背景大致可歸納如下：

　　1.控制洪水

　　在過去很長的時間里，人們已經形成控制洪水的觀念，特別是自工業化以來治河手段迅速提高，對洪水的調控能力顯著增長，曾一度助長人們“人定勝天”的信心，而且主要依靠修建工程式控制制洪水。例如：早在19世紀末時，美國國會通過了一項加高加固密西西比河的決議，並堅信足夠堅實和高大的堤防一定能夠阻止洪水的泛濫。結果1827年美國密西西比河暴發了一場大洪水，沿江堤防有120處決口，造成百萬人口流離失所、無家可歸。在以防為主的思想指導下，堤防不斷加高、加長、加固，洪水歸槽，洪泛區不斷被開發利用，調蓄洪水的場所被大大縮小，結果洪水秉性變得越來越桀驁不馴。

　　2.控制與適應相結合

　　從上個世紀六七十年代始，美國率先實行工程與非工程相結合的減災途徑，並逐步為各國所接受。這一新的理念的核心就是將一味追求戰勝洪水、與自然抗衡，轉變為控制與適應相結合，主張由社會承擔適度的災害風險，從而由單純依靠工程技術防洪，轉變為自然與社會綜合措施相結合的防洪減災。這一轉變突出地表明，新階段的治水方略將實現由“控制洪水”向“控制與適應相結合”的重要轉移。

　　3.管理洪水

　　當人類飽嘗了洪水的報複和依靠工程技術措施治水出現困境時，人們不得不轉換思路，開始重新思考對待洪水的“態度”，並開始認識到：人類與水的關係應該是既要改造和利用，又要主動適應和保護，由洪水的主人轉變為洪水的朋友和保護者。於是“洪水管理”這一全新的現代治水理念便應運而生了。

　　由於洪水管理是針對洪水風險進行全面的管理，而不僅僅局限於防禦洪水和減少洪災損失．因此洪水管理亦被稱為洪水風險管理(Flood Risk Management)。洪水綜合管理不僅意味著綜合運用工程措施和非工程措施來實現洪水管理目標，而且意味著對流域範圍的洪水管理措施進行綜合評估。同時與其他資源管理(如水資源管理、土地利用管理與環境管理等)目標相結合，尋求滿足社會各方面發展與安全保障需求的最佳解決方案 這意味著要從政治、經濟、社會和生態與環境目標等巨集觀範圍全面考慮洪水管理問題。

　　洪水管理要遵循可持續發展的原則，具體體現為：

　　①與洪水共存。即人類防洪體系的建設，是以將洪水風險控制在可承受的限度之內為目標：應有利於維護並改善河流固有的各種基本功能。

　　②保障發展。即治水方略要調整為有序地與洪水協調共處．必須以保障社會安定與經濟平穩發展為前提，而不是導致生產力的破壞。

　　③維護社會公正。即防洪減災的政策要有利於縮小貧富差距，而不是使貧者更貧。

　　④分擔風險。即無論什麼地區都有義務承擔自己的固有風險，即使是確保全全的地區．也要對因提高自身工程保護標準而可能對其他地區造成的附加風險，提供必要的補償。

　　⑤ 鼓勵利害相關者參與。即讓利害相關者有知情權、參與權．因為利益受損者．才是糾正危害可持續發展行為的最有力的支持者：此項原則亦適用於跨行政區域以至國際河流治理中的合作與協調。

　　適度承受一定風險以合理利用洪水資源,是解決快速發展中水資源短缺與水環境惡化問題的必要條件之一，也是洪水管理的重要內容。需要強調指出的是：

　　① 洪水的合理利用。除了滿足人類對水量、水能的需求之外，還有維持河道行洪能力、補充地下水源、改善水環境與維持生態系統平衡等多種功能．需要適度承受一定風險才可能從洪水中獲得較大的利益。

　　②對於不同量級的洪水．其資源特性、環境特性以及利害轉換關係是不同的，對所需承擔風險的差異要有充分的估計與全面的評價。

　　③ 水利工程是加大調蓄洪水能力的基本措施，但也可能成為區域之間、人與自然之間爭奪“洪水資源”的手段 要避免單純以工程措施造成新的人為災難。

　　④洪水資源化的有效途徑之一是作好灘區、行蓄洪區，以及農田的文章。

　　1.從單純的控制洪水轉變為在防洪抗洪的同時要給洪水以出路

　　無數實例已經證明，人類是無法完全駕馭和控制洪水的；洪水與人同屬於自然的一部分，洪水自有它應有的特性和活動空間；人不給水出路，水就自然不會給人出路；人類侵占了洪水的家園，洪水就會淹沒人類的家園。給洪水以出路，就是要歸還河流自身的流域，保護它的生態環境，使洪水能在自己的活動範圍里存在；平垸行洪、退田還湖、保護天然河流、恢復濕地、移民建鎮等，都是切實可行的措施。

　　2.實現由“防洪”到“防洪減災”的戰略調整

　　“防洪”是指依靠針對洪水的工程技術措施，改變自然條件，調控洪水的要素，以防止洪水泛濫為目的，由此產生減少水災的效果。而“防洪減災”是指理性協調人與洪水的關係，承認洪水風險是客觀存在這一事實，運用工程措施以控制洪水，同時運用非工程措施以適應洪水，以減少水災為目的，由此產生人與水和諧相處的效果。

　　要實現由防洪到防洪減災的轉變，還必須構建完善的水資源調控工程體系和現代化的管理與調配體系，實現“引得進，蓄得住，排得出，可調控”，其中的關鍵是“可調控”。所謂“可調控”說到底就是要給洪水預留出充分的活動空間，這也是“洪水管理”的基本要求。

　　3.重視洪水的作用。充分利用洪水資源

　　站在資源水利的角度看，洪水也是寶貴的淡水資源。洪水可以向湖泊濕地、向地下、向土壤補充水源和水分，對土地和耕地補給養料，給物種提供生態環境，為海洋輸送營養物質等。我國大部分地區尤其是我們北方，降雨量的7O%主要集中在汛期，甚至是汛期當中的幾場大雨；而且年際豐枯變化很大，容易形成非澇即旱、旱澇交替發生的局面。大部分水庫都是“靠天吃飯”，指望雨季來臨時能蓄滿水；一旦降水少，城市就要“喊渴”。以我們居住的這座城市來說，因為歷史上泉水豐沛所以獲得了“泉城”的美譽；然而，近年來泉水的噴涌卻越來越依賴於下雨的多少，而且這種依賴程度正變得越來越嚴重；前幾年由於缺水，被譽為“天下第一泉”的趵突泉曾連續停噴926d之久，“泉城”曾一度名不符實。我們正面臨著一力‘面是乾旱和缺水，另一方面是“雨洪”的大量流失，這樣--一種尷尬的局面。那麼，採取什麼措施能留住這些雨水呢?例如：

　　(1)新建一個壩或加高一壩，變棄水為興利水。如果這種工程措施的投資低於跨流域引水工程的投資，那麼這種留水工程將是合理可行的。

　　(2)利用水庫攔蓄洪水，充分挖掘水庫的潛力。通過建立水庫先進、可靠的洪水預測、預報手段，進行科學及時的調度決策，同時科學論證不同時間“汛限水位”的問題；在保障防洪安全的前提下，充分攔蓄洪水特別是“汛尾水”，實現水庫綜合效益的最大化。

　　(3)火量興建城市集雨工程以及雨水處理工程。例如：將城市綠地高程降至下水道進水口以下。如果落實得好雨水利用將相當可觀。

　　4.建設“避災型”的社會體系和“避災型”的經濟模式

　　建設“避災型”的社會體系和“避災型”的經濟模式，是“洪水管理”工作流程中的高級層次，也是實現真正意義 的“人水和諧”的必然要求。舉例如下；

　　(1)“避災型”的社會體系。例如：在城市佈局時，將運動場、停車場、公路、綠地、公園和休閑地等不怕洪水侵害或受洪水危害較小的設施和場所安排在低窪地段；洪水來了損失 ：大，洪水過後照樣可以使用。而重要的經濟設施、居民居住區、政府和公司的辦公樓等建在洪水淹不到的地方。

　　(2)“避災型”的經濟模式。例如：在低窪地里種植蘆葦，既可為造紙廠提供原料，又比種植水稻經濟效益好；低窪地也可以用來放牧，洪水來了儲存一些乾草或秸稈當臨時飼料，洪水過後照樣放牧；低窪地還可以開展旅游等等。