公務員任職

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　　公務員任職是指有任免權的機關依照有關法律規定和任職條件，通過法定的程式和手續，任用公務員擔任某一職務的管理活動。它包括經公開考試錄用已取得公務員任職資格的公務員的任用，也包括公務員在部門內或跨部門、跨系統流動中的任用。^[1]

　　1．合法原則。公務員是行使國家行政權力，執行國家公務的人員。公務員的任職是一項法律行為，公務員一旦任職，就享有了相應的權利，承擔相應的義務。公務員法律法規規定了任命公務員的原則、任命機關、任命許可權、任命範圍和任命程式。任命公務員必須依法進行，認真履行各種手續，以維護法律的尊嚴，避免任用工作中出現失誤。

　　2．因事擇人原則。國家行政機關根據職位的要求來選擇任職人員。它以職缺為前提，根據該職位工作的特點、難易程度、責任大小，選擇具有一定資格、能力和水平的人擔任特定的職務，以保證任職工作的科學性與正確性。因事擇人，建立精幹的公務員隊伍，才能完成行政任務，提高行政效率。因人設事、任人唯親往往導致效率低下，機構膨脹，是公務員任職的大忌。

　　3．量才適用原則。量才適用既能發揮公務員的能力，又能提高整體效能。有些公務員，如文秘，他們的工作在各部門具有普遍性，處理工作所需的學識、經驗以及方法都大致相同，因此在任職的範圍上可以適當放寬。對於專業人員，他們的工作分工已趨明確，已經積累了和工作有關的知識、經驗和方法，因此在對這些人員任職時，就要註重他們個人的專長是否和擬任職務所需的專業對口，儘量做到人與事的結合。特殊專業的人員和技術人員，他們的知識專業化程度高，且這些人員的來源也往往具有特定的途徑，因此在任職的範圍上宜嚴格限制。

　　4．註重整體效能原則。現代社會，越來越多的行政工作不能由一個公務員完成，協作和配合成為無法迴避的課題。公務員任職不能只考慮一個公務員的才能和知識水平，考慮一個職位的要求，而應該把公務員放到一個系統里來考量。只有從整體效能出發，形成合理的知識結構和年齡結構，做到知識互補、智力互補、專業互補、能力互補、氣質互補和性格互補，揚長避短，互相配合，才能相得益彰，最大限度地發揮整體效能。此外，還應不時關註公務員隊伍的結構，及時任免，達到動態最優。

　　世界各國為了在公務員的任職方面有法可依，都對公務員任職的條件做了具體的、明確的規定。《瑞士聯邦公務員章程法》第4條規定：“任命須有某些條件，其中主要是年齡、品行、知識和軍銜，任命取決於考試和實習結果。”阿根廷公職人員的任用，採取考試製度，擇優錄用。其主要標準是：具有勝任工作的才能，具有良好的德行，具有適應工作的精力。

　　《公務員職務任免暫行規定》第10條規定在下列六種情形下必須辦理任職手續：(1)新錄用人員試用期滿合格的；(2)從其他機關及企業、事業單位調入國家行政機關的；(3)轉換職位的；(4)晉升或降低職務的；(5)免職後需要恢復工作的；(6)其他原因需要任職的。這六種情形又可以歸納為兩種類型：第一種類型是對初進入公務員隊伍的人員必須對其加以任職。公民進入公務員隊伍主要有兩種途徑，即錄用和調任。新錄用人員一年試用期滿，考核合格後，任免機關屋口必須予以任職，調任人員經考核確認具備擬任職務所要求的條件，任免機關也應及時予以任職。一經上任，錄用人員和調任人員的公務員身份便正式確認，其與行政機關的職務關係也正式形成。因此，這種類型的任職，可以說具有雙重含義，既具有正式確認其公務員身份的意義，也具有正式確認與任免機關的職務關係的意義。第二種類型是當公務員職位發生變化的時候，也就是公務員從原來的職位轉移到另一個新的職位上去，任免機關應及時加以任職，以確認新的職務關係。職務發生變化有四種情形，即轉換職位、晉升或降低職務、免職後需要恢復工作的和因其他原因需要任職的。這種類型的任職是公務員職務關係的變更，不具有確認公務員身份的意義，只具有確認新的職務關係的意義。

　　(一)選任制

　　選任制是指通過選舉產生的方式確定任用對象的任用方式。選任制公務員，是指按照法律和有關章程規定選舉擔任公務員職務的公務員。這部分公務員人數不多，但卻是公務員隊伍中十分重要的一部分。

　　1．選任制公務員的範圍

　　一是中國共產黨機關。按照《中國共產黨章程》選舉產生的職務：(1)中央政治局委員、候補委員，中央政治局常務委員會委員和中央委員會總書記；中央紀律檢查委員會常委和書記、副書記。(2)地方各級委員會常務委員會委員和書記、副書記；地方各級紀律檢查委員會常委和書記、副書記。(3)鄉鎮、街道黨委書記、副書記；鄉鎮、街道紀律檢查委員會書記和副書記。

　　二是人大機關。按照法律選舉產生的職務：(1)全國人大常委會委員長、副委員長、秘書長。(2)縣級以上地方各級人大常委會主任、副主任、秘書長。(3)鄉鎮人大主席、副主席。

　　三是行政機關。按照法律選舉產生的地方各級人民政府的領導人員，即省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區長、副區長，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長。

　　四是審判機關。按照法律選舉產生的職務：最高人民法院院長，地方各級人民法院院長。

　　五是檢察機關。按照法律選舉產生的職務：最高人民檢察院檢察長，地方各級人民檢察院檢察長。

　　六是政協機關。按照《中國人民政治協商會議章程》選舉產生的職務：(1)政協全國委員會主席、副主席、秘書長。(2)政協各級地方委員會主席、副主席、秘書長(縣級地方委員會根據具體情況也可不設秘書長)。

　　七是民主黨派機關。按照各民主黨派章程選舉產生的職務：中央和地方各級委員會主席(主委)、副主席(副主委)、秘書長。

　　除上述職務以外，還有一部分公務員職務雖然不是通過選舉產生，但是依照有關法律規定由國家權力機關通過或決定任命。由於通過或決定任命都是以表決形式進行並遵循少數服從多數的原則，故這部分職務帶有選任的成分，因而擔任這些職務的公務員也可理解為“準選任制公務員”。比如，全國人大常委會副秘書長、工作委員會的負責人，由委員長提請常務委員會任免。再比如，國務院總理的人選，根據國家主席的提名，由全國人民代表大會決定；國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，其人選根據國務院總理的提名，由全國人民代表大會決定(全國人民代表大會閉會期間由全國人大常委會決定)；地方各級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長，由本級人大常委會決定任免，等等。此外，法官、檢察官和駐外全權代表職務的任免，也採用類似方法和程式。

　　2．選任制公務員的任職情形

　　選任制公務員的職務，主要通過選舉方式獲得，選舉結果生效時即任當選職務。但在某些時候，也可不經過選舉直接決定任命。

　　其一，通過選舉方式任職。按照有關法律、章程完成選舉後，選舉結果生效，當選者即擔任某職務。選舉結果生效後，一般採取公告方式向社會宣佈。比如，2003年3月15日，第十屆全國人民代表大會第一次會議主席團發佈大會公告(第一號)，宣佈該次會議選舉產生了第十屆全國人民代表大會常務委員會委員長、副委員長、秘書長。從這個時候起，所有當選者就視為正式任職。

　　其二，有些選舉產生的職務，在一定條件下也可決定任命。比如，《地方各級人民代表大會。和地方各級人民政府組織法》(以下稱《地方組織法》)規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，可決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免。再比如，《中國共產黨章程》規定，在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認為有必要時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人。為了維護選舉的嚴肅性，出現上述情況都必須具備兩個條件：即代表大會閉會期間；個別任免或者是有必要時。只有兩個條件同時具備，才能對這些選舉產生的職務實行決定任命。

　　“準選任制公務員”的職務，由國家權力機關通過或決定任命。這類職務一經公告，被通過或決定任命者即為擔任該職務。比如，2003年3月16日和17日，國家主席頒佈第一號和第二號主席令，根據第十屆全國人民代表大會第一次會議的決定，任命了國務院總理和國務院其他組成人員，從這個時候起，被決定任命者即擔任相應的職務。

　　(二)委任制

　　委任制是指由任免機關在其任免許可權範圍內直接委派工作人員擔任一定職務的任用方式。我國公務員的任用方式以委任製為主，除上述所列七類機關中選舉產生以及少數實行聘任的職務外，其他公務員的職務實行委任制。

　　1．委任制方式的優缺點

　　一是體現治事與用人相統一。委任制具有任用權力高度集中統一的特點，能充分體現上級機關和上級領導的用人權，有利於在機關中貫徹首長負責制，有利於上級對下級的統一指揮調度，有利於保障政令貫徹執行的效率。二是保證公務員隊伍相對穩定。在實行委任制的情況下，公務員非因法定事由不被免職和辭退，有利於公務員隊伍的相對穩定，有利於工作的連續性、穩定性和專業性。三是操作簡便。委任制在辦理任免手續上簡單明瞭，便於操作，特別是在對公務員進行調動交流時，手續簡便易行。但是，委任制也存在一些缺點，比如在用人上主要根據上級領導的意志，容易滋生主觀隨意性，缺乏透明度；對委任制公務員中不勝任職務者不易調整，容易造成能上不能下、能進不能出的弊端等。為了防止這些弊端，公務員法在有關管理環節的規定上加大了公開透明和競爭擇優的力度，明確規定了任用條件和任用程式。

　　2．委任制的任免機關和許可權

　　從實際操作看，委任制公務員職務任免行為的完成，要具備主體、條件、程式三要素。主體即具有任免許可權的機關，條件即公務員具有職務任免的情形，程式即職務任免必須遵循的操作規程。任免機關，是指委任制公務員職務任免的主體，包括具有法定任免權的機關及其首長。任免許可權，是指某一任免機關對一定範圍的公務員的職務所具有的任免權。任免機關只有在其任免許可權範圍內實施任免才是有效的任免。

　　我國委任制公務員分佈在中國共產黨機關、人大、政府、政協、審判、檢察、民主黨派等機關，其職務任免權相應地由這些機關承擔。這裡需要把握幾點：(1)各類機關任免權專有。上述七類機關之間，各類機關公務員職務任免權由本類機關專有，任何一類機關對他類機關的委任制職務不擁有任免權。比如，行政機關不能任免審判、檢察機關的職務。國家權力機關即人大機關通過或決定任命的政府、審判、檢察機關的某些職務，前文界定為準選任制職務，這裡不包括在內。(2)任免權分級享有。根據職務不同，任免權也不完全相同。一般地講，公務員職務的任免權由公務員所在機關行使，即各機關內設機構負責人以下人員，本機關負責其職務任免。但某些職務由上級機關任免，主要是指中國共產黨機關、行政機關的一些職務。比如，各級黨委、政府工作部門的領導成員，所在部門無權任免其職務，均由上級機關行使任免權。(3)任免權法定。鑒於公務員職務任免的重要性，為了保證任免行為的嚴肅性和規範化，任免權必須由法律作出規定。目前，有的任免機關及其任免許可權，法律法規已有規定。比如，憲法規定，國務院有權“依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員”，縣級以上的地方各級人民政府有權依照法律規定的許可權，“任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”；法院組織法、法官法和檢察院組織法、檢察官法分別對法院、檢察院部分委任制職務的任免作出規定。除了國家機關外，政黨機關、政協機關公務員職務的任免，目前均在各自章程以及有關文件中予以規定，具有一定的權威性和規範性。

　　3．委任制公務員的任職情形

　　任職情形，即在何種情況下需要對公務員予以任職。根據公務員職務管理的需要，任職情形可分為兩種類型。(1)新進入公務員隊伍的，需要進行任職。有三種情況：一是經考試考核合格被批准錄用的人員，試用期滿考核合格的，任免機關應予以任職。二是從公務員隊伍之外其他公職職位調入機關的人員，經考核確認具備擬任職務所要求的條件的，任免機關應予以任職。三是非公職人員通過公開選拔等方式進入公務員隊伍的，任免機關應當按照特定職位予以任職。這三種情形下的任職，具有雙重含義，既正式確認這些人員具有公務員身份，又正式確認其與機關的職務關係。其中，新錄用人員在試用期內，應該也算具有了公務員身份，但這種身份並不穩定，只有在試用期滿予以任職後，其公務員身份才正式確認。(2)公務員職位發生變化，任免機關應及時予以任職，以確認新的職務關係。也有三種情況：一是轉換職位的，如轉任和掛職鍛煉等。二是晉升或降低職務的。三是因其他原因職務發生變化的，如由於機構調整、撤並，公務員到新的職位上任職；公務員因犯錯誤受處分被撤銷職務後，改任其他職務等。這三種情形下的任職，有一個共同的特點，就是公務員從原來的職位轉移到另一個新的職位上去，需要任免機關及時予以任職，以明確新的職務。這種任職，是公務員職務關係的變更，不具有確認公務員身份的意義，只具有確認新的職務關係的意義。

　　4．委任制的任職程式

　　(1)提出擬任職人選。所在單位在本單位的職數限額內，根據職工位空缺的情況，採取領導和群眾相結合的方法，提出擬任職人選，並向任免機關提出報告。報告應說明擬任理由，任職方案，擬任人選的基本情況和有關方面的意見等。(2)考察。任免機關人事部門按照擬任職務所要求的資格條件，對擬任人選進行資格審查，對審查合格者進行考察。正式填寫職務任免呈報表，連同考察材料一併報送任免機關。(3)決定任命。任免機關按照任免許可權，通過集體討論，作出是否任職的決定。(4)下發任職通知。根據不同情況，有的是頒發任命書，有的是下發任職通知等。至此，任職程式履行完畢。

　　(三)聘任制

　　1．職位聘任的特點

　　職位聘任是機關與所聘公務員按照平等自願、協商一致的原則，簽訂聘任合同，確定雙方權利、義務的一種任職方式。公務員法以職位聘任為核心，規定了聘任制的基本內容。聘任制與選任制、委任制～樣，都是公務員的一種任職方式。但聘任制又有自己的顯著特點。一是合同管理。聘任關係確定之後，機關對聘任制公務員的管理主要是依據公務員法和聘任合同進行的。二是平等協商。在聘任關係確定過程中，機關與應聘人員的地位是平等的。在簽訂聘任合同以後，雖然機關與聘任制公務員的關係已經變成隸屬關係，但雙方仍然可以協商一致，變更或者解除聘任合同。三是任期明確。聘任制公務員都有明確的聘任期限，聘任期滿，任用關係自然解除。需要時，可以再進行續聘。

　　2．實行職位聘任的作用

　　其一，實行聘任制有利於健全用人機制、增強公務員制度的生機和活力。把聘任製作為公務員任用的補充形式，可以打破單一的用人方式，拓寬選人、用人的渠道，增強我國公務員制度的活力。實行聘任制，有利於促進新陳代謝，實現能上能下、能進能出。

　　其二，實行聘任制有利於滿足機關吸引和使用多樣化人才的需求。我國公共管理事務日益複雜，專業性不斷增強，一些職位需要具有特殊專業技術、經驗或資歷的人員。而具有特殊技能、經驗或資歷的人才，機關一時難以培養，有的還不適合通過機關自身培養。實行聘任制，可以通過採取特殊的靈活政策，滿足機關對高層次專業技術人才的需求。實行聘任制還可以降低機關用人成本，對於一些輔助性、事務性工作，機關可以隨時從社會上直接招聘適當人員來做，而不必通過統一組織的考試錄用，為機關使用輔助性、事務性的人員提供一種靈活、便捷的方式。

　　其三，實行聘任制有利於提高公務員整體素質，提高公務員隊伍的專業化水平。實行聘任制，增加進入公務員隊伍的渠道，既可以吸引多樣化的高技術、高技能的人才，又可以引導公務員合理流動和樹立正確的職業觀，改善公務員隊伍的整體素質。

　　3．實行聘任制的範圍

　　(1)可以實行聘任制的範圍根據公務員法的有關規定，兩類職位可以實行聘任制：一是專業性較強的職位。這些職位要求具備經過一定時間的專門學習才能掌握的專門知識、專門技能。專業性較強的職位包括領導職位和非領導職位。二是輔助性職位。這部分職位事務性強，在機關工作中處於輔助地位。

　　(2)不實行聘任制的職位根據公務員法的有關規定，涉及國家秘密的專業性較強的職位和輔助性職位不實行聘任制。主要考慮是，在涉及國家秘密的職位上工作，須符合涉密資格條件的要求，並經過必要的培訓，有的還需要較長時間的培養。因此，涉及國家秘密的職位不實行聘任制。

　　4．實行聘任制的條件

　　(1)工作需要。工作需要是實行聘任制的前提條件。

　　(2)機關的選擇。實行聘任制是機關的一項可以選擇的權利，而不是強制性實行的制度。

　　(3)省級以上公務員主管部門批准。

　　(4)在規定的編製限額和工資經費限額內進行。

　　5．聘任人選的產生

　　根據公務員法的有關規定，機關可以採取以下方法選拔合適的聘任人選：

　　(1)公開招聘。公開招聘聘任制公務員的主要程式包括：發佈招聘公告；報名與審查；考試；覆審、考察和體檢；招聘機關根據考試情況、考察情況和體檢結果，提出擬聘任任用人員名單，併進行公示。公示期滿，招聘機關與應聘人員簽訂聘任合同。

　　(2)直接選聘。直接選聘的方法是與符合條件的人員直接簽訂聘任合同。採取直接選聘方法，一般有兩種情形。一種是該職位社會通用性較差、應聘人選來源較少、專業適用面較窄。另一種是招聘機關已經掌握應聘人選情況，如應聘人選的專業水平和素質等。

　　6．聘任合同

　　其一，聘任合同的簽訂、變更和解除。簽訂聘任合同應當堅持平等自願、協商一致的原則。

　　聘任合同的形式是書面合同。口頭合同是無效的，沒有法律效力。這是因為聘任合同的內容比較複雜，期限比較長，且關係到公務員各方面的利益，口頭合同難以保證聘任合同的嚴肅性。

　　簽訂聘任合同的目的是確定機關與所聘公務員雙方的權利、義務。聘任合同既可以簽訂，也可以變更或解除。變更是機關與所聘公務員約定的權利、義務具體內容的改變，如變更職位，變更職責要求等。變更合同內容與簽訂新的聘任合同的要求是一樣的。解除是指當事人雙方提前終止聘任合同的履行，即終止雙方的權利和義務關係。

　　根據公務員法的有關規定，聘任合同的簽訂、變更或者解除，應當報同級公務員主管部門備案。

　　其二，聘任合同的內容。聘任合同的內容，是指在聘任合同中需要明確規定的雙方當事人經過協商所達成的有關權利、義務及其他事項的約定。聘任合同的內容是聘任合同成立併發生法律效力的核心問題。如果一份聘任合同沒有實質性的權利、義務條款，或者權利、義務條款不明確，那麼這份聘任合同就是沒有意義的一紙空文。聘任合同的內容，包括必備條款和約定條款兩部分，其中必備條款又可分為法定的必備條款和約定的必備條款。必備條款是聘任合同必須具備的內容，缺少這些內容聘任合同就不能成立，或者難以履行。法定的必備條款是法律、法規直接規定的聘任合同必須具備的內容；約定的必備條款是法律、法規沒有直接規定，但聘任合同必須具備的內容。約定條款是由雙方當事人自願協商確定的內容。

　　7．對聘任制公務員的管理

　　根據公務員法的有關規定，聘任制公務員管理的依據是公務員法和聘任合同。為了維護公務員制度的統一，保證公務員隊伍的協調，同時也為了保障聘任制公務員的合法權益，國務院或者中央公務員主管部門應當制定聘任制公務員管理規定，明確公務員法的哪些具體規定適用聘任制公務員，哪些具體規定可以不執行或者通過聘任合同的約定變通執行。

　　公務員法的主體內容是規範委任制公務員管理的。聘任制公務員的管理與委任制公務員管理有相同的地方，但也有自身的特點。

　　1．由所在單位或上級提出擬任職人選。行政機關在職數限額內，查核職位空缺數，通過行政領導提名，黨組織推薦、群眾民主推薦、個人自薦等方式提出擬任職人員名單，並向任免機關提出報告。報告中應寫明任職理由、任職方案、擬任人選的基本情況和各方面的意見。為了體現量才適用，舉賢薦能的原則，做好任職提名工作，主管人事的部門以及各級領導應當在平時的工作中全面地考察每一位公務員，對他們的工作成績、能力以及素質等做到心中有數。

　　2．對擬任職人選進行考察。人事部門根據職位的要求，對被提名的擬任職人員的任職資格、條件、能力和表現等進行全面考核。必要時，還可以進行考試。對擬任領導職務的，還應廣泛征求群眾意見，必要時可以進行民主評議或民意測驗。人事部門對擬任職公務員在全面考察的基礎上，整理考核材料，並填寫《國家公務員職務任用審批表》一併報送任免機關。

　　3．按照管理許可權，由有關機關領導集體討論決定。縣級以上政府及其工作部門是法定的任免機關，按照法定許可權討論決定任命公務員。有關機關領導主要是指黨政領導和人事部門領導。有關領導可舉行會議集體討論，作出任職決定。會議討論結果和批准意見應作出記錄。按規定需報上級主管部門批准或備案的，還要呈報上級主管部門批准或備案。

　　4．頒發任職通知和任命書。由任命機關發佈任職決定，委任領導職務的，要頒發任命書，並通知任職人員到職。

　　公務員任職的各項程式完成後，要對有關材料進行整理歸檔。

　　公務員是公共權力的行使者，為了保證公務員合法行使權力，更好地履行自己的職責，對公務員任職提出了一些必要的限制，具體如下：

　　(1)公務員原則上一人一職。公務員擔任行政職務，就意味著一定的職責，只有全心全意地投入，才能做好本職工作。

　　(2)特殊情況下工作需要兼職的，只能在國家行政機關內兼任一個實職。實職是相對於虛職來講的，是指有實際職位任務，需要參加實際工作並履行職責的職務。為完成某項任務設置的臨時機構，為協調部門間工作設置的協調機構，沒有機構實體，是非常設機構，其職務屬於虛職。對擬兼職人員，必須對照本職工作和兼職工作的工作量，分析其是否有能力勝任兩份工作。經審核確定能夠勝任，由任免機關按法定程式批准，方可兼一個實職。

　　(3)公務員不得在企業和營利性事業單位兼任職務。既不能兼任實職，也不能兼任名譽性職務。這是為保持公務員的廉潔性，防止公務員利用職務之便獲取非法收入，防止企事業單位利用國家行政權力從事各種營利活動採取的必要限制。

　　(4)對擔任不同層級領導職務的公務員，實行最高任職年齡限制。

　　(5)有法律規定的應迴避的親屬關係的，應當實行任職迴避。實行任職迴避是防止公務員因親屬關係等因素而對公務活動產生不良影響。公務員辦理任職手續前，應當如實向主管部門報告應迴避的親屬關係，由主管部門調整工作。

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