公务员任职

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　　公务员任职是指有任免权的机关依照有关法律规定和任职条件，通过法定的程序和手续，任用公务员担任某一职务的管理活动。它包括经公开考试录用已取得公务员任职资格的公务员的任用，也包括公务员在部门内或跨部门、跨系统流动中的任用。^[1]

　　1．合法原则。公务员是行使国家行政权力，执行国家公务的人员。公务员的任职是一项法律行为，公务员一旦任职，就享有了相应的权利，承担相应的义务。公务员法律法规规定了任命公务员的原则、任命机关、任命权限、任命范围和任命程序。任命公务员必须依法进行，认真履行各种手续，以维护法律的尊严，避免任用工作中出现失误。

　　2．因事择人原则。国家行政机关根据职位的要求来选择任职人员。它以职缺为前提，根据该职位工作的特点、难易程度、责任大小，选择具有一定资格、能力和水平的人担任特定的职务，以保证任职工作的科学性与正确性。因事择人，建立精干的公务员队伍，才能完成行政任务，提高行政效率。因人设事、任人唯亲往往导致效率低下，机构膨胀，是公务员任职的大忌。

　　3．量才适用原则。量才适用既能发挥公务员的能力，又能提高整体效能。有些公务员，如文秘，他们的工作在各部门具有普遍性，处理工作所需的学识、经验以及方法都大致相同，因此在任职的范围上可以适当放宽。对于专业人员，他们的工作分工已趋明确，已经积累了和工作有关的知识、经验和方法，因此在对这些人员任职时，就要注重他们个人的专长是否和拟任职务所需的专业对口，尽量做到人与事的结合。特殊专业的人员和技术人员，他们的知识专业化程度高，且这些人员的来源也往往具有特定的途径，因此在任职的范围上宜严格限制。

　　4．注重整体效能原则。现代社会，越来越多的行政工作不能由一个公务员完成，协作和配合成为无法回避的课题。公务员任职不能只考虑一个公务员的才能和知识水平，考虑一个职位的要求，而应该把公务员放到一个系统里来考量。只有从整体效能出发，形成合理的知识结构和年龄结构，做到知识互补、智力互补、专业互补、能力互补、气质互补和性格互补，扬长避短，互相配合，才能相得益彰，最大限度地发挥整体效能。此外，还应不时关注公务员队伍的结构，及时任免，达到动态最优。

　　世界各国为了在公务员的任职方面有法可依，都对公务员任职的条件做了具体的、明确的规定。《瑞士联邦公务员章程法》第4条规定：“任命须有某些条件，其中主要是年龄、品行、知识和军衔，任命取决于考试和实习结果。”阿根廷公职人员的任用，采取考试制度，择优录用。其主要标准是：具有胜任工作的才能，具有良好的德行，具有适应工作的精力。

　　《公务员职务任免暂行规定》第10条规定在下列六种情形下必须办理任职手续：(1)新录用人员试用期满合格的；(2)从其他机关及企业、事业单位调入国家行政机关的；(3)转换职位的；(4)晋升或降低职务的；(5)免职后需要恢复工作的；(6)其他原因需要任职的。这六种情形又可以归纳为两种类型：第一种类型是对初进入公务员队伍的人员必须对其加以任职。公民进入公务员队伍主要有两种途径，即录用和调任。新录用人员一年试用期满，考核合格后，任免机关屋口必须予以任职，调任人员经考核确认具备拟任职务所要求的条件，任免机关也应及时予以任职。一经上任，录用人员和调任人员的公务员身份便正式确认，其与行政机关的职务关系也正式形成。因此，这种类型的任职，可以说具有双重含义，既具有正式确认其公务员身份的意义，也具有正式确认与任免机关的职务关系的意义。第二种类型是当公务员职位发生变化的时候，也就是公务员从原来的职位转移到另一个新的职位上去，任免机关应及时加以任职，以确认新的职务关系。职务发生变化有四种情形，即转换职位、晋升或降低职务、免职后需要恢复工作的和因其他原因需要任职的。这种类型的任职是公务员职务关系的变更，不具有确认公务员身份的意义，只具有确认新的职务关系的意义。

　　(一)选任制

　　选任制是指通过选举产生的方式确定任用对象的任用方式。选任制公务员，是指按照法律和有关章程规定选举担任公务员职务的公务员。这部分公务员人数不多，但却是公务员队伍中十分重要的一部分。

　　1．选任制公务员的范围

　　一是中国共产党机关。按照《中国共产党章程》选举产生的职务：(1)中央政治局委员、候补委员，中央政治局常务委员会委员和中央委员会总书记；中央纪律检查委员会常委和书记、副书记。(2)地方各级委员会常务委员会委员和书记、副书记；地方各级纪律检查委员会常委和书记、副书记。(3)乡镇、街道党委书记、副书记；乡镇、街道纪律检查委员会书记和副书记。

　　二是人大机关。按照法律选举产生的职务：(1)全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长。(2)县级以上地方各级人大常委会主任、副主任、秘书长。(3)乡镇人大主席、副主席。

　　三是行政机关。按照法律选举产生的地方各级人民政府的领导人员，即省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长。

　　四是审判机关。按照法律选举产生的职务：最高人民法院院长，地方各级人民法院院长。

　　五是检察机关。按照法律选举产生的职务：最高人民检察院检察长，地方各级人民检察院检察长。

　　六是政协机关。按照《中国人民政治协商会议章程》选举产生的职务：(1)政协全国委员会主席、副主席、秘书长。(2)政协各级地方委员会主席、副主席、秘书长(县级地方委员会根据具体情况也可不设秘书长)。

　　七是民主党派机关。按照各民主党派章程选举产生的职务：中央和地方各级委员会主席(主委)、副主席(副主委)、秘书长。

　　除上述职务以外，还有一部分公务员职务虽然不是通过选举产生，但是依照有关法律规定由国家权力机关通过或决定任命。由于通过或决定任命都是以表决形式进行并遵循少数服从多数的原则，故这部分职务带有选任的成分，因而担任这些职务的公务员也可理解为“准选任制公务员”。比如，全国人大常委会副秘书长、工作委员会的负责人，由委员长提请常务委员会任免。再比如，国务院总理的人选，根据国家主席的提名，由全国人民代表大会决定；国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，其人选根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定(全国人民代表大会闭会期间由全国人大常委会决定)；地方各级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长，由本级人大常委会决定任免，等等。此外，法官、检察官和驻外全权代表职务的任免，也采用类似方法和程序。

　　2．选任制公务员的任职情形

　　选任制公务员的职务，主要通过选举方式获得，选举结果生效时即任当选职务。但在某些时候，也可不经过选举直接决定任命。

　　其一，通过选举方式任职。按照有关法律、章程完成选举后，选举结果生效，当选者即担任某职务。选举结果生效后，一般采取公告方式向社会宣布。比如，2003年3月15日，第十届全国人民代表大会第一次会议主席团发布大会公告(第一号)，宣布该次会议选举产生了第十届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长。从这个时候起，所有当选者就视为正式任职。

　　其二，有些选举产生的职务，在一定条件下也可决定任命。比如，《地方各级人民代表大会。和地方各级人民政府组织法》(以下称《地方组织法》)规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。再比如，《中国共产党章程》规定，在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。为了维护选举的严肃性，出现上述情况都必须具备两个条件：即代表大会闭会期间；个别任免或者是有必要时。只有两个条件同时具备，才能对这些选举产生的职务实行决定任命。

　　“准选任制公务员”的职务，由国家权力机关通过或决定任命。这类职务一经公告，被通过或决定任命者即为担任该职务。比如，2003年3月16日和17日，国家主席颁布第一号和第二号主席令，根据第十届全国人民代表大会第一次会议的决定，任命了国务院总理和国务院其他组成人员，从这个时候起，被决定任命者即担任相应的职务。

　　(二)委任制

　　委任制是指由任免机关在其任免权限范围内直接委派工作人员担任一定职务的任用方式。我国公务员的任用方式以委任制为主，除上述所列七类机关中选举产生以及少数实行聘任的职务外，其他公务员的职务实行委任制。

　　1．委任制方式的优缺点

　　一是体现治事与用人相统一。委任制具有任用权力高度集中统一的特点，能充分体现上级机关和上级领导的用人权，有利于在机关中贯彻首长负责制，有利于上级对下级的统一指挥调度，有利于保障政令贯彻执行的效率。二是保证公务员队伍相对稳定。在实行委任制的情况下，公务员非因法定事由不被免职和辞退，有利于公务员队伍的相对稳定，有利于工作的连续性、稳定性和专业性。三是操作简便。委任制在办理任免手续上简单明了，便于操作，特别是在对公务员进行调动交流时，手续简便易行。但是，委任制也存在一些缺点，比如在用人上主要根据上级领导的意志，容易滋生主观随意性，缺乏透明度；对委任制公务员中不胜任职务者不易调整，容易造成能上不能下、能进不能出的弊端等。为了防止这些弊端，公务员法在有关管理环节的规定上加大了公开透明和竞争择优的力度，明确规定了任用条件和任用程序。

　　2．委任制的任免机关和权限

　　从实际操作看，委任制公务员职务任免行为的完成，要具备主体、条件、程序三要素。主体即具有任免权限的机关，条件即公务员具有职务任免的情形，程序即职务任免必须遵循的操作规程。任免机关，是指委任制公务员职务任免的主体，包括具有法定任免权的机关及其首长。任免权限，是指某一任免机关对一定范围的公务员的职务所具有的任免权。任免机关只有在其任免权限范围内实施任免才是有效的任免。

　　我国委任制公务员分布在中国共产党机关、人大、政府、政协、审判、检察、民主党派等机关，其职务任免权相应地由这些机关承担。这里需要把握几点：(1)各类机关任免权专有。上述七类机关之间，各类机关公务员职务任免权由本类机关专有，任何一类机关对他类机关的委任制职务不拥有任免权。比如，行政机关不能任免审判、检察机关的职务。国家权力机关即人大机关通过或决定任命的政府、审判、检察机关的某些职务，前文界定为准选任制职务，这里不包括在内。(2)任免权分级享有。根据职务不同，任免权也不完全相同。一般地讲，公务员职务的任免权由公务员所在机关行使，即各机关内设机构负责人以下人员，本机关负责其职务任免。但某些职务由上级机关任免，主要是指中国共产党机关、行政机关的一些职务。比如，各级党委、政府工作部门的领导成员，所在部门无权任免其职务，均由上级机关行使任免权。(3)任免权法定。鉴于公务员职务任免的重要性，为了保证任免行为的严肃性和规范化，任免权必须由法律作出规定。目前，有的任免机关及其任免权限，法律法规已有规定。比如，宪法规定，国务院有权“依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”，县级以上的地方各级人民政府有权依照法律规定的权限，“任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”；法院组织法、法官法和检察院组织法、检察官法分别对法院、检察院部分委任制职务的任免作出规定。除了国家机关外，政党机关、政协机关公务员职务的任免，目前均在各自章程以及有关文件中予以规定，具有一定的权威性和规范性。

　　3．委任制公务员的任职情形

　　任职情形，即在何种情况下需要对公务员予以任职。根据公务员职务管理的需要，任职情形可分为两种类型。(1)新进入公务员队伍的，需要进行任职。有三种情况：一是经考试考核合格被批准录用的人员，试用期满考核合格的，任免机关应予以任职。二是从公务员队伍之外其他公职职位调入机关的人员，经考核确认具备拟任职务所要求的条件的，任免机关应予以任职。三是非公职人员通过公开选拔等方式进入公务员队伍的，任免机关应当按照特定职位予以任职。这三种情形下的任职，具有双重含义，既正式确认这些人员具有公务员身份，又正式确认其与机关的职务关系。其中，新录用人员在试用期内，应该也算具有了公务员身份，但这种身份并不稳定，只有在试用期满予以任职后，其公务员身份才正式确认。(2)公务员职位发生变化，任免机关应及时予以任职，以确认新的职务关系。也有三种情况：一是转换职位的，如转任和挂职锻炼等。二是晋升或降低职务的。三是因其他原因职务发生变化的，如由于机构调整、撤并，公务员到新的职位上任职；公务员因犯错误受处分被撤销职务后，改任其他职务等。这三种情形下的任职，有一个共同的特点，就是公务员从原来的职位转移到另一个新的职位上去，需要任免机关及时予以任职，以明确新的职务。这种任职，是公务员职务关系的变更，不具有确认公务员身份的意义，只具有确认新的职务关系的意义。

　　4．委任制的任职程序

　　(1)提出拟任职人选。所在单位在本单位的职数限额内，根据职工位空缺的情况，采取领导和群众相结合的方法，提出拟任职人选，并向任免机关提出报告。报告应说明拟任理由，任职方案，拟任人选的基本情况和有关方面的意见等。(2)考察。任免机关人事部门按照拟任职务所要求的资格条件，对拟任人选进行资格审查，对审查合格者进行考察。正式填写职务任免呈报表，连同考察材料一并报送任免机关。(3)决定任命。任免机关按照任免权限，通过集体讨论，作出是否任职的决定。(4)下发任职通知。根据不同情况，有的是颁发任命书，有的是下发任职通知等。至此，任职程序履行完毕。

　　(三)聘任制

　　1．职位聘任的特点

　　职位聘任是机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利、义务的一种任职方式。公务员法以职位聘任为核心，规定了聘任制的基本内容。聘任制与选任制、委任制～样，都是公务员的一种任职方式。但聘任制又有自己的显著特点。一是合同管理。聘任关系确定之后，机关对聘任制公务员的管理主要是依据公务员法和聘任合同进行的。二是平等协商。在聘任关系确定过程中，机关与应聘人员的地位是平等的。在签订聘任合同以后，虽然机关与聘任制公务员的关系已经变成隶属关系，但双方仍然可以协商一致，变更或者解除聘任合同。三是任期明确。聘任制公务员都有明确的聘任期限，聘任期满，任用关系自然解除。需要时，可以再进行续聘。

　　2．实行职位聘任的作用

　　其一，实行聘任制有利于健全用人机制、增强公务员制度的生机和活力。把聘任制作为公务员任用的补充形式，可以打破单一的用人方式，拓宽选人、用人的渠道，增强我国公务员制度的活力。实行聘任制，有利于促进新陈代谢，实现能上能下、能进能出。

　　其二，实行聘任制有利于满足机关吸引和使用多样化人才的需求。我国公共管理事务日益复杂，专业性不断增强，一些职位需要具有特殊专业技术、经验或资历的人员。而具有特殊技能、经验或资历的人才，机关一时难以培养，有的还不适合通过机关自身培养。实行聘任制，可以通过采取特殊的灵活政策，满足机关对高层次专业技术人才的需求。实行聘任制还可以降低机关用人成本，对于一些辅助性、事务性工作，机关可以随时从社会上直接招聘适当人员来做，而不必通过统一组织的考试录用，为机关使用辅助性、事务性的人员提供一种灵活、便捷的方式。

　　其三，实行聘任制有利于提高公务员整体素质，提高公务员队伍的专业化水平。实行聘任制，增加进入公务员队伍的渠道，既可以吸引多样化的高技术、高技能的人才，又可以引导公务员合理流动和树立正确的职业观，改善公务员队伍的整体素质。

　　3．实行聘任制的范围

　　(1)可以实行聘任制的范围根据公务员法的有关规定，两类职位可以实行聘任制：一是专业性较强的职位。这些职位要求具备经过一定时间的专门学习才能掌握的专门知识、专门技能。专业性较强的职位包括领导职位和非领导职位。二是辅助性职位。这部分职位事务性强，在机关工作中处于辅助地位。

　　(2)不实行聘任制的职位根据公务员法的有关规定，涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位不实行聘任制。主要考虑是，在涉及国家秘密的职位上工作，须符合涉密资格条件的要求，并经过必要的培训，有的还需要较长时间的培养。因此，涉及国家秘密的职位不实行聘任制。

　　4．实行聘任制的条件

　　(1)工作需要。工作需要是实行聘任制的前提条件。

　　(2)机关的选择。实行聘任制是机关的一项可以选择的权利，而不是强制性实行的制度。

　　(3)省级以上公务员主管部门批准。

　　(4)在规定的编制限额和工资经费限额内进行。

　　5．聘任人选的产生

　　根据公务员法的有关规定，机关可以采取以下方法选拔合适的聘任人选：

　　(1)公开招聘。公开招聘聘任制公务员的主要程序包括：发布招聘公告；报名与审查；考试；复审、考察和体检；招聘机关根据考试情况、考察情况和体检结果，提出拟聘任任用人员名单，并进行公示。公示期满，招聘机关与应聘人员签订聘任合同。

　　(2)直接选聘。直接选聘的方法是与符合条件的人员直接签订聘任合同。采取直接选聘方法，一般有两种情形。一种是该职位社会通用性较差、应聘人选来源较少、专业适用面较窄。另一种是招聘机关已经掌握应聘人选情况，如应聘人选的专业水平和素质等。

　　6．聘任合同

　　其一，聘任合同的签订、变更和解除。签订聘任合同应当坚持平等自愿、协商一致的原则。

　　聘任合同的形式是书面合同。口头合同是无效的，没有法律效力。这是因为聘任合同的内容比较复杂，期限比较长，且关系到公务员各方面的利益，口头合同难以保证聘任合同的严肃性。

　　签订聘任合同的目的是确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同既可以签订，也可以变更或解除。变更是机关与所聘公务员约定的权利、义务具体内容的改变，如变更职位，变更职责要求等。变更合同内容与签订新的聘任合同的要求是一样的。解除是指当事人双方提前终止聘任合同的履行，即终止双方的权利和义务关系。

　　根据公务员法的有关规定，聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。

　　其二，聘任合同的内容。聘任合同的内容，是指在聘任合同中需要明确规定的双方当事人经过协商所达成的有关权利、义务及其他事项的约定。聘任合同的内容是聘任合同成立并发生法律效力的核心问题。如果一份聘任合同没有实质性的权利、义务条款，或者权利、义务条款不明确，那么这份聘任合同就是没有意义的一纸空文。聘任合同的内容，包括必备条款和约定条款两部分，其中必备条款又可分为法定的必备条款和约定的必备条款。必备条款是聘任合同必须具备的内容，缺少这些内容聘任合同就不能成立，或者难以履行。法定的必备条款是法律、法规直接规定的聘任合同必须具备的内容；约定的必备条款是法律、法规没有直接规定，但聘任合同必须具备的内容。约定条款是由双方当事人自愿协商确定的内容。

　　7．对聘任制公务员的管理

　　根据公务员法的有关规定，聘任制公务员管理的依据是公务员法和聘任合同。为了维护公务员制度的统一，保证公务员队伍的协调，同时也为了保障聘任制公务员的合法权益，国务院或者中央公务员主管部门应当制定聘任制公务员管理规定，明确公务员法的哪些具体规定适用聘任制公务员，哪些具体规定可以不执行或者通过聘任合同的约定变通执行。

　　公务员法的主体内容是规范委任制公务员管理的。聘任制公务员的管理与委任制公务员管理有相同的地方，但也有自身的特点。

　　1．由所在单位或上级提出拟任职人选。行政机关在职数限额内，查核职位空缺数，通过行政领导提名，党组织推荐、群众民主推荐、个人自荐等方式提出拟任职人员名单，并向任免机关提出报告。报告中应写明任职理由、任职方案、拟任人选的基本情况和各方面的意见。为了体现量才适用，举贤荐能的原则，做好任职提名工作，主管人事的部门以及各级领导应当在平时的工作中全面地考察每一位公务员，对他们的工作成绩、能力以及素质等做到心中有数。

　　2．对拟任职人选进行考察。人事部门根据职位的要求，对被提名的拟任职人员的任职资格、条件、能力和表现等进行全面考核。必要时，还可以进行考试。对拟任领导职务的，还应广泛征求群众意见，必要时可以进行民主评议或民意测验。人事部门对拟任职公务员在全面考察的基础上，整理考核材料，并填写《国家公务员职务任用审批表》一并报送任免机关。

　　3．按照管理权限，由有关机关领导集体讨论决定。县级以上政府及其工作部门是法定的任免机关，按照法定权限讨论决定任命公务员。有关机关领导主要是指党政领导和人事部门领导。有关领导可举行会议集体讨论，作出任职决定。会议讨论结果和批准意见应作出记录。按规定需报上级主管部门批准或备案的，还要呈报上级主管部门批准或备案。

　　4．颁发任职通知和任命书。由任命机关发布任职决定，委任领导职务的，要颁发任命书，并通知任职人员到职。

　　公务员任职的各项程序完成后，要对有关材料进行整理归档。

　　公务员是公共权力的行使者，为了保证公务员合法行使权力，更好地履行自己的职责，对公务员任职提出了一些必要的限制，具体如下：

　　(1)公务员原则上一人一职。公务员担任行政职务，就意味着一定的职责，只有全心全意地投入，才能做好本职工作。

　　(2)特殊情况下工作需要兼职的，只能在国家行政机关内兼任一个实职。实职是相对于虚职来讲的，是指有实际职位任务，需要参加实际工作并履行职责的职务。为完成某项任务设置的临时机构，为协调部门间工作设置的协调机构，没有机构实体，是非常设机构，其职务属于虚职。对拟兼职人员，必须对照本职工作和兼职工作的工作量，分析其是否有能力胜任两份工作。经审核确定能够胜任，由任免机关按法定程序批准，方可兼一个实职。

　　(3)公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。既不能兼任实职，也不能兼任名誉性职务。这是为保持公务员的廉洁性，防止公务员利用职务之便获取非法收入，防止企事业单位利用国家行政权力从事各种营利活动采取的必要限制。

　　(4)对担任不同层级领导职务的公务员，实行最高任职年龄限制。

　　(5)有法律规定的应回避的亲属关系的，应当实行任职回避。实行任职回避是防止公务员因亲属关系等因素而对公务活动产生不良影响。公务员办理任职手续前，应当如实向主管部门报告应回避的亲属关系，由主管部门调整工作。

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