財政支出效益評價體系

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　　財政支出效益評價體系是指運用科學、規範的績效評價方法，對照統一的評價標準，按照績效的內在原則，對公共支出行為過程及其效果(包括經濟績效、政治績效和社會績效)進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。“績”是指財政支出應達到的可量化的目標，“效”則是指財政支出應達到的具體目標，也就是支出完成後所取得的成績和完成工作的情況。

　　隨著我國財政預算管理體制改革的不斷深入和公共財政框架體系的建立，強化財政收支管理與監督，提高財政資金使用效率和效益，已成為財政管理工作中一項十分重要的任務。按照構建公共財政支出體制的要求，建立科學合理的財政支出效益評價體系，既是財政管理工作的重要內容，也是轉變財政管理職能，提高財政預算管理水平的重要舉措。

　　財政支出效益評價的評價目標概括地說就是評價財政支出和耗用效益，即財政支出的合比例性、效益性；評價對象包括財政部門、財政資金使用部門（單位）、公共支出項目。與此對應，財政支出效益評價可分為綜合效益評價和項目效果評價。綜合效益評價包括財政支出總量效益評價和財政支出結構效益評價，項目效果評價是指對具體支出項目所產生的效益的評價。

　　1、開展財政支出效益評價，能夠強化財政支出管理職能。通過科學的指標和方法，對財政資金的運行情況和產生的效益狀況進行追蹤考評，有利於促進財政支出管理的科學化和效益化，進一步轉變和強化財政支出管理職能。

　　2、開展財政支出效益評價，有利於改進財政支出監督方式。財政支出效益評價是按照市場經濟的管理要求對財政支出實行的約束與激勵，對財政投入的成本和產生的效益進行科學的衡量與比較，以綜合判斷財政支出管理水平、風險程度和實際產生的效益，能夠強化財政支出監督手段，引導和規範財政支出管理行為。

　　3、開展財政支出效益評價，能夠提高財政支出決策水平。通過分析評價財政資金分配的合理性和經濟性，評價財政支出產生的經濟效益和社會效益，能夠客觀反映財政支出政策的先進性與有效性，不斷總結財政支出管理經驗，為提高財政投資決策水平提供可靠的參考依據。

　　建立科學合理的財政支出效益評價體系，必須以公共財政職能為基點，把握評價考核的對象，確立評價應遵循的原則和方法。

　　（一）財政支出效益評價的原則

　　建立公共財政支出績效評價體系，必須遵循財政經濟和社會事業發展的一般規律，堅持以下幾個原則：

1. 現實性與前瞻性相結合的原則，突出公共財政支出的重點領域和特色；
2. 可操作性與科學性相結合的原則，根據財政經濟和社會發展的現狀和發展趨勢，研究並設計相應的考核體系；
3. 針對性和兼容性相結合的原則，評價體系的設置必須具有針對性，但又要把握好共性與個性指標的銜接問題；
4. 效率和公平相結合的原則，既要鼓勵和保護競爭，又要兼顧公平，防止兩極分化；
5. 定量分析和定性分析相結合的原則，使評價結果更加合理、準確地反映財政資金使用的各種實際情況。

　　（二）財政支出效益評價的方法

　　1、成本—效益分析法，即將一定時期內項目的總成本與總收益進行對比分析的一種方法，通過多個預選方案進行成本效益分析，選擇最優的支出方案。該方法適用於成本和效益都能準確計量的項目評價，如公共工程項目等，但對於成本和收益都無法用貨幣計量的項目則無能為力，一般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜採用此方法。

　　2、最低成本法，也稱最低費用選擇法，適用於那些成本易於計算而效益不易計量的支出項目，如社會保障支出項目，該方法只計算項目的有形成本，在效益既定的條件下分析其成本費用的高低，以成本最低為原則來確定最終的支出項目。

　　3、綜合指數法，即在多種經濟效益指標計算的基礎上，根據一定的權數計算出綜合經濟效益指數。該方法目前被我國多個部門採用，評價的準確度較高、較全面，但在指標選擇、標準值確定及權數計算方面較複雜，操作難度相對較大。

　　4、公眾評判法，對於無法直接用指標計量其效益的支出項目，可以選擇有關專家進行評估，並對社會公眾進行問卷調查，以評判其效益，適合於對公共管理部門和財政投資興建的公共設施進行評價，具有民主性、公開性的特點。

　　（一）巨集觀效益的綜合指標

　　巨集觀效益主要評價一級政府財政支出對推動本行政區域國民經濟和社會事業持續、快速、健康發展的保障作用發揮的效果和程度。可以用以下指標進行評價：（1）國內生產總值（GDP）及增長率，包括第一、二、三產業比重及增長率，用來評價經濟實力及發展速度，產業結構的優化程度。（2）國民收入、國民收入增長率及人均國民收入，用來評價擴大再生產和提高人民生活水平的程度。（3）財政收入及增長率，用來反映財政收入規模和增長速度，財政收入增長率如略快於國民收入增長率說明財政支出有利於提高社會總效益。另外，中央財政收入占全國財政收入的比重的增長，有助於中央政府加強巨集觀調控。（4）人均消費水平及增長率，用來反映國民收入、國民收入增長率對提高消費水平推進經濟增長的影響作用。

　　（二）微觀效益的分類指標

　　財政支出效益評價必須依據財政支出的不同性質、在不同領域的存在形態，運用定量與定性相結合的辦法，建立一系列相關指標，從不同側面反映各項財政支出效益的高低。

　　1、基本建設投資的效益評價

　　財政基建投資效益主要是指財政基建所耗費的人力、物力、財力與所取得的有用成果之比，它反映財政基建投資領域全部投入與產出的關係，包括直接效益和最終效益。

　　（1）財政基建投資的直接效益——財政基建投資與新增固定資產的關係

　　財政基建投資直接效益= 新增固定資產/財政基建投資

　　財政基建投資直接效益高，表示在最短的時間內用一定的投資增加較多的固定資產，或增加一定的固定資產耗費較少的投資。

　　（2）財政基建投資的最終效益——財政基建投資與新增GDP的關係

　　財政基建投資的最終效益= 新增GDP/財政基建投資

　　運用上述公式時，應該確定新增固定資產或新增國民收入中屬於由財政投資所引起的部分。這樣計算的結果更能準確、客觀評價財政基建投資的效益高低。

　　2、科學研究費支出的效益評價

　　科學研究費的支出效益，就是如何用最少的費用支出取得更多更好的科研成果的問題。可以通過一定科學研究費支出所產生的科技進步來進行。即：

　　科學研究費支出效益= 科技成果/科學研究費支出總額

　　其中，科技成果包括每萬人的科學家和工程師人數、社會勞動生產貢獻率、年授予重大科技成果、新設的重點實驗室等。對於整個社會來說，當該項科技成果在凡是能夠應用它的一切範圍都得到應用，它的價值量充分發揮出來時，所節約的社會勞動總量或創造的超額收益總額就是該項科技成果的使用效益。

　　3、教育經費支出的效益評價

　　教育成果就是培養出具有一定知識的人才，直接表現為培養出合格的畢業生數量。因此，評價教育經費支出的效益，可以將支出量與合格畢業生數量進行比較。即：

　　教育支出效益= 教育成果（年合格畢業生數）/教育經費支出量（教育人力、物力、財力消耗總量）

　　4、行政管理費支出的效益評價

　　評價行政管理費支出的效益，可以運用行政管理費的收益彈性繫數，它說明行政管理費支出增長相對變化與其收益相對變化的影響作用關係。即：

　　行政管理費支出效益= 行政管理費所得收益增長率/行政管理費支出增長率

　　該彈性繫數大於1，說明行政管理費每增長1%，所取得的收益增長超過了1%，效益較好；彈性繫數界於0到1之間，說明行政管理費支出效果並不十分明顯；彈性繫數小於0，則說明行政管理費增長不僅不能帶來產出的增長，相反還阻礙產出，效益較差。

　　另外，還可以通過設置行政管理費與財政支出或GDP的比例、行政人員與行政管理費比例以及其他相關物量因素所組成的指標體系，以全面評價行政管理費支出的效益。

　　5、國防費支出的效益評價

　　國防費支出是為了保衛國家安全而用於與軍事有關的一切耗費，包括軍需品生產的耗費和軍隊活動的耗費，也要進行成本效益分析，以合理有效地運用政府所提供的國防財力。軍力的增強和國家安全度的提高即是國防支出的效益。但應明確的是，評價國防費支出效益，不能單純用經濟觀點來考察，節約費用並不等於軍費支出效益好。只有在能夠保衛國家安全前提下的節約，才是真正意義上的節約。

　　（三）對財政支出項目內容的評價指標

　　目前我國的評價指標方法體系主要集中在對項目的經濟效益評價上，而從國外的評價工作實踐來看，對某項目的評價應該包括四個方面的內容，其相應的評價指標體系應有所反映：

　　1、過程評價，即評價項目決策的合理性，以及立項評估時所預測的產品銷售、產品價格、市場競爭力等目標是否得以實現，並對施工效率、工程質量、投資執行情況等進行評價。

　　2、經濟效益評價，即進行項目的盈利能力和清償能力分析。盈利能力分析，測算主要評價指標，如成本凈現值、投資利潤率等主要財務指標，以及影子價格、影子工資和社會折現率等國民經濟巨集觀分析指標。清償能力分析要計算項目的資產負債率。

　　3、影響評價，即評價項目的運營對地區和行業經濟發展、項目周邊自然環境，以及對就業和脫貧等社會環境的影響等。

　　4、持續性評價，即評價項目完成後，項目所規定的目標是否可以繼續，項目是否可以持續發揮作用等。

　　建立財政支出效益評價體系不僅包括一套科學指標體系、標準體系和評價方法體系，還應有一套完整的財政支出評價工作制度體系，包括評價的組織管理制度、實施辦法及工作流程、結果運用等。

　　1．單位、財政部門和審計機關三層次的財政支出效益評價制度安排。單位負責提出購買公共產品的依據和用最少的錢獲得最大結果的項目設計，併在預算執行過程中對部門支出項目的目標、任務、投入規模與結構、投入效果進行評價，通過支出項目執行結果與計劃的對比、項目投入規模與實際達成目標的對比，來評價項目是否較好地實現了經濟效益和堅持了例行節約原則，分析項目實施過程中存在的問題和相應的措施。財政部門根據經濟效益原則和例行節約原則，結合單位自我評價，負責對該項公共產品的購買作綜合效益評價。審計部門負責對該筆資金使用效率進行績效審計評價，即在預算執行過程中和執行後，根據財務管理業務，對照原定目標和計劃，檢查項目的實際執行情況，主要側重於貨幣支出效益的檢查，依據計劃與實際的對照，對公共投資項目在支出結構、效益、效率和效果四個方面進行審核。績效審計是財政支出效益評價結果公正合理的有效保障，是在單位自我評價和財政綜合評價基礎上對財政支出的財務合規性和經濟合理性的進一步審核。財政部門根據審計部門的審計結果對各單位進行支出效益評級，並作為來年預算安排、項目支出評價考慮的因素。

　　2．財政支出效益評價實施辦法及工作流程。規定評價應遵循的原則，確定評價的重點，明確評價採取的方法，規範評價的基本流程。評價工作基本程式為：①制定工作計劃，確立評價對象；②組織專業小組，聘請專家；③設計評價方案，下達評價通知；④督促部門自評，收集整理資料；⑤實施評價，形成評價報告；⑥做好評價總結。財政支出效益評價應堅持定性評價和定量評價、事前評價與事後評價、定期評價和經常性評價、當前評價與長遠評價、自我評價與外部評價相結合，形成評價工作制度。

　　3．評價結果的運用。評價結果應及時報告同級政府和有關部門作為決策參考，送組織人事等部門作為公共管理部門績效考核的參考，併為加強項目管理、監督提供經驗。評價結果作為財政信息庫的重要組成部分，為財政預算編製、優化財政支出結構和提高支出效率提供信息支持。重大支出項目的評價結果，經同級政府批准後，可通過新聞媒體對外公佈，以加強社會監督。各級政府和財政部門應建立重大財政支出獎優罰劣機制，對決策科學、項目實施成效巨大的部門，給予必要的獎勵，反之，則給予必要的製裁，對評價報告暴露的財政收支、工程質量等方面問題，依法進行查處。

　　財政支出效益評價體系設置是一個十分複雜而龐大的系統工程， 因此，開展財政支出評價工作，有一系列的問題亟待探索解決。

　　（一）研究制定評價工作體系，逐步擴大評價試點範圍。財政支出涉及眾多行業和領域，類別各異、情況複雜。因此，評價工作應採取循序漸進的方法逐步推進。目前，應儘快選擇對國民經濟有著重大影響力的財政支出類型項目進行試點評價，探索出一套較為成熟的、操作性和指導性較強的評價工作體系。在此基礎上，逐步擴大試點試行工作範圍。

　　（二）建立評價工作信息庫。一是要收集支出項目立項決策、建設實施、生產經營等全過程的實際結果和實際發生的各類技術經濟指標和數據資料，並同預期的各類指標和數據資料進行對比分析，找出差距，總結原因和教訓；二是建立項目監測工作體系，為項目管理部門提供項目進展情況，反映存在的問題；三是建立全國評價資料庫，為實施巨集觀評價和政府巨集觀管理提供基礎依據。

　　（三）研究評價工作結果的應用。要研究和制定評價工作結果的應用管理辦法，規範評價工作結果的運用；要建立健全有關法律規範，對項目具體執行行為和各有關責任人實施有效制約和監督。同時對評價中反映出的有關財政收支、財務收支、項目質量等方面的問題，採取措施依法進行處理，以增強評價工作的權威性。