信息化工程監理

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信息化工程監理(Information Engineering Surveillance)

　　信息化工程監理是指信息化監理機構根據相關法律法規及標準，對信息化工程建設單位及承建單位進行督察、監控和評價，並採取各項管理措施，協助有關人員達到預期目標。

　　1．信息化工程監理的範圍

　　根據信息產業部的規定，下列信息化工程應當實施監理：國家級、省部級、地市級的信息化工程；使用國家政策性銀行或者國有商業銀行貸款，規定需要實施監理的信息化工程；使用國家財政性資金的信息化工程；涉及國家安全、生產安全的信息化工程；國家法律、法規規定應當實施監理的其他信息化工程。

　　2．信息化工程監理的內容

　　信息化工程監理的主要內容是對信息化工程的質量、進度和投資進行監督，對項目合同和文檔資料進行管理，協調有關單位間的工作關係，可概括為“三控制、兩管理、一協調”。整個監理活動的絕大多數是圍繞以下信息化工程監理內容進行的。

　　三控制：

　　信息化工程質量控制——採購進貨、網路施工、軟體開發及測試和驗收。

　　信息化工程投資控制——硬體投資、軟體投資、附屬設備投資及工程施工投資。

　　信息化工程進度控制——施工工期和軟體開發工期。

　　兩管理：

　　信息化工程合同管理——採購、施工、系統集成及軟體開發等合同管理。

　　信息化工程信息管理——投資控制管理、設備控制管理、施工管理及軟體管理。

　　所有的合同和表格均應納入管理範圍。

　　一協調：

　　全面的組織協調，包括業主單位、承建單位、監理單位和其他有關單位。可採用現場和會議方式進行協調，實施業主單位、開發單位和監理單位的三方協調製度。

　　與信息化工程監理相關的概念包括信息化項目管理、信息化工程咨詢和信息系統審計等，它們之間有一定的聯繫和相似點，但也存在區別。

　　1)信息化工程監理與信息化項目管理的比較

　　從本質來看，信息化工程監理是信息化項目管理的一種特殊形式。與信息化項目管理的不同之處在於信息化工程監理不是由建設單位來進行，而是委托專業的信息化工程監理單位來進行的。但在管理內容上兩者大同小異，仍然是對工程質量、成本和進度進行監督、檢查、控制、協調與評價等。但信息化項目管理的內容比較全面，較多的是從正面進行指導。而信息化工程監理更多的是找問題，找毛病，針對問題予以解決。由獨立的一方對信息化工程進行監理，最大的優點是更加專業、客觀、嚴格，同時也可以避免建設單位因為信息化項目管理而造成的機構臃腫。

　　2)信息化工程監理與信息化工程咨詢的比較

　　國際上對監理與咨詢沒有嚴格區分，把監理看做是咨詢工作的一部分。儘管如此，兩者之間還是存在一定區別。

　　(1)信息化工程咨詢主要的工作方式是由信息化咨詢機構就項目提出建議和回答問題，建設單位可以採納也可以不採納；而在信息化工程監理中，監理單位的意見是必須要執行的，而且有的要立即辦，具有強制性。

　　(2)信息化工程咨詢機構是建設單位的顧問，而信息化工程監理單位除了受建設單位委托外，還必須要站在第三方立場，強調其工作的獨立性和公正性。

　　(3)信息化工程咨詢的目標是提供一個解決方案，其結果是通過調查研究形成的一份咨詢報告；而信息化工程監理是一個完整的過程，在信息化工程的每個階段都需要監理，直到信息化工程完成。信息化工程監理報告屬於控制、溝通和記錄性報告，是展現信息化工程建設過程成果的報告。

　　3)信息化工程監理與信息系統審計的比較

　　“審計”和“監理”從字面來看意思相近，它們在對象、內容與方法上也有一定的相似處，但也存在不同。

　　(1)信息化工程監理的對象是信息化工程，主要對系統硬體與軟體及其開發、調試到投入正常運行為止的過程進行監督；信息系統審計的對象除了信息化工程建設的各項問題外，還包括信息系統的應用與管理等，信息系統審計人員常常針對信息系統的輸出數據、系統使用人員、列印輸出等進行審查。

　　(2)信息化工程監理主要監督承建單位是否按照承包合同及相關法律法規來實現信息化項目，即代表建設單位對承建單位進行監督，對於建設單位存在的問題也要提出，但不是主要的；而信息系統審計由委托的信息審計師對信息系統的運行與應用進行審計，主要是針對信息系統建設單位的。不過在信息系統的開發過程時，審計對象包括信息系統建設單位與承建單位雙方。

　　(3)信息化工程監理是一個實時進行的過程，發現的問題大部分要求承建單位及時改正，經過證實已改正後才能繼續進行；而信息系統審計不要求實時性，主要是查找出各種不符合要求的證據，形成審計報告，交付給信息系統建設單位，要求根據報告中提出的問題加以改正。

　　(4)信息化工程監理的重點是工程的實施階段，包括系統集成、安裝、調試及驗收。在信息系統投入運行以後，儘管監理仍應發揮作用，但並不是工作重點。而信息系統審計的重點在信息系統投入運行後。

　　隨著我國改革開放的逐步深入和國民經濟的快速發展，各行各業信息化建設的需求強勁。一些部門和單位想要開展信息化建設活動，而又缺乏信息化工程建設管理方面的經驗和技術。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，為了儘量控制好工程的質量、進度和成本，確保工程投資效益，對信息化工程監理的需求正在不斷增加。

　　1．對信息系統市場的意義

　　一般來說，信息化項目建設單位根據自己的需求，通過直接委托或公開招標的方式，與信息化項目開發商(信息化工程承建單位)簽署委托一代理合同，形成了二元組織機制。

　　信息技術屬於高新技術領域，具有知識密集、結構複雜的特點，而且發展迅速。信息化工程建設具有不可預見性，目標系統難以量化。另外，信息化項目建設單位缺乏專業知識，信息化項目開發商市場的信譽和體制不健全，國家相關的標準體系不完善等因素的共同作用，造成了在這種二元組織機制中信息不對稱現象，存在著突出的逆向選擇和道德風險。所謂的逆向選擇，是指信息系統開發商在簽約前隱藏自己的信息，信息化建設單位不知道開發商的真實信息，委托—代理合同就建立在信息化建設單位對信息系統開發商的平均期望值之上，而技術上占有優勢和信譽好的開發商往往在競爭中處於不利地位而不得不退出市場，於是形成了“優汰劣勝”的窘境。所謂的道德風險，是指信息化建設單位看不到開發商執行合同的行動，只能觀察到合同執行的部分結果，信息化建設方在項目建設完成後，會發現這樣或那樣的問題，甚至認為系統不可接受，但不甚瞭解問題的原因和嚴重性。逆向選擇和道德風險會引起雙方支出的增加。

　　無論是信息化系統開發商還是信息化建設單位，單方面都難以解決信息化建設過程中的信息不對稱問題。隨著我國信息化建設的廣泛開展，此種矛盾更為突出。因此，在信息化建設中逐步引入懂得相關業務、熟悉市場、具有信息化項目管理經驗的監理單位作為工程建設中的第三方監理服務方就顯得十分重要，信息化工程監理單位、建設單位和承建單位(與建設單位簽訂信息化項目建設合同的信息系統開發商)形成了三元組織關係。在信息化項目設計開發之前引進監理方，加強了建設單位對信息系統開發商的甄別能力，在一定的程度上降低了逆向選擇風險。

　　在信息化項目開發合同執行過程中引人監理方，利用監理單位的專業知識和項目管理經驗，對信息化項目進行跟蹤和控制，可以降低道德風險。

　　2．對信息化建設單位的意義

　　1)實現有效溝通和協調

　　建設單位通常對電腦技術方面的知識瞭解不深人；而承建單位雖然對電腦技術非常精通，對建設單位的業務卻不瞭解。這些都造成信息化建設的範圍和目標不明確，從而導致信息化項目的範圍和目標一變再變，致使信息化項目處於無休止的變化中，使信息化項目面臨著失敗的威脅。建設單位需要專業技術力量來指導，而這種專業技術力量必須獨立於承建單位，才能公平公正地對待信息化項目中的問題，為信息化項目提供最合適的技術服務和咨詢。

　　2)增強管理

　　信息化建設單位缺乏甚至沒有相關的信息化項目管理經驗，無法對項目進行監控，無法對信息化項目的進度、質量和成本等進行控制，使項目按照建設單位的意願進行。在二元組織機制中，承建單位可能利用這一點，對建設單位隱瞞信息化項目存在的問題，並且以技術存在難點等問題來搪塞建設單位，延長信息化項目的開發進度，降低信息化項目的質量。顯然，信息化項目建設單位委托監理單位來對項目實施的進度、質量、成本及合同執行情況進行有效的監理是一種必然的選擇。

　　3)降低風險

　　風險是每個信息化項目都存在的，建設單位沒有規避和處理風險的經驗，無法預測可能出現的風險，難以在風險出現後立即採取有效的應急措施，從而使信息化項目總是處於險境中。信息化工程監理單位有著豐富的信息化項目管理經驗和有效的風險管理方法，在信息化項目立項階段，監理單位可與建設單位共同分析風險，共同制定規避風險的方法和措施。在項目實施階段，監理單位和建設單位可對風險進行識別和分析，出現重大的問題時，監理單位憑藉豐富的經驗向建設單位提供解決風險的措施和方法，從而使風險最小化。

　　3．對信息系統開發商的意義

　　1)需求管理規範化

　　在信息化項目建設中，最困難的事情就是準確而詳細地瞭解建設單位的業務需求並精確地知道需要開發什麼樣的信息系統。一般認為，一套相對成熟的軟體系統，如果被改動30％，那麼該軟體的性能及穩定性將受到嚴重損害。信息化項目需求的不確定性是最大的風險。造成不確定的原因有兩點：一是建設單位往往在需求分析階段不能完全認識和挖掘出全部需求，只有在建設過程中才不斷地明白，這樣可能出現重大變更；二是信息系統開發商編寫的《需求分析報告》技術性過強，建設單位相關人員無法完全理解。信息化工程監理師作為業務專家，憑藉其信息化項目管理的經驗，協助和引導建設單位提出需求；信息化工程監理師作為技術專家，在對信息系統開發商與建設單位進行溝通的過程中，充當“翻譯”，使需求得到充分的理解。這樣，可以儘可能減少信息化項目需求的不確定性，使信息系統開發商更加明確建設單位的需求，得到較理想的設計方案。信息化工程監理師在信息化項目建設中還充當著管理者的角色，在需求的管理上有著規範的流程和方法，避免建設單位在項目實施後期提出不合理的需求。

　　2)協調信息系統開發商與建設單位的關係

　　在信息化項目建設過程中，由於建設單位和信息系統開發商地位不對稱，有些建設單位會提出比較苛刻的要求，這些苛刻的要求常常導致了項目的延期，甚至使項目最終失敗。監理工程師作為公正的第三方，要從信息化項目整體的角度考慮問題，通過各種溝通渠道和方法，化解矛盾，避免衝突的出現，使信息化項目的各方朝著既定目標共同努力，並且合理和公正地保證各方的正當權益。

　　3)規範信息化項目款的支付

　　由於信息化產品的特殊性，同時國家缺少信息化項目驗收的相關標準，支付項目款的依據成為了承建單位和建設單位爭執的焦點。監理工程師作為信息化項目合同的監督管理者，嚴格按照合同及相關規定的驗收標準和流程執行，在監理工程師的監督下，信息化項目驗收通過後，監理工程師會督促建設單位及時支付項目款，從而保障信息系統開發商的合法利益。

　　我國的信息化工程監理是從傳統的公路、水路、橋梁、土木建築及國外相同工程中吸取經驗，結合信息行業本身的特點，逐步試驗、探索而來的。1988年，建設部頒佈了《關於開展建設監理工作的通知》；1996年，我國全面推行建設監理制度；1997年頒佈了《中華人民共和國建築法》，對工程監理的原則、工作範圍、行為準則和管理辦法等作了明確的規定。這些制度和措施極大地提高了建築工程的質量，理順了建設單位和承建單位之間的關係，同時也對信息化工程監理工作產生了極大影響。

　　1．社會對信息化工程監理的認識

　　有關政府部門已經認識到信息化工程監理單位作為第三方服務機構能夠在信息化項目建設過程中的質量、成本、進度及合同控制等方面發揮重要作用。在國家有關規定的指導下，信息化工程監理的理念已逐漸得到社會各界的認知和接納。

　　國家已經明確地規定，以下信息化工程必須實施監理：“國家級、省部級、地市級的信息系統工程；使用國家政策性銀行或者國有商業銀行貸款，規定需要實施監理的信息系統工程；使用國家財政性資金的信息系統工程；涉及國家安全、生產安全的信息系統工程；國家法律、法規規定應當實施監理的其他信息系統工程”。2003年1月，國務院信息化辦公室、科技部、信息產業部聯合印發的《電子政務工程技術指南》的通知中規定：“同一工程的建設和監理要由相互獨立的機構分別承擔，監理單位要先於承建單位介入，沒有確立監理單位的工程，建設單位不得開始建設。”

　　在開展信息化工程監理試點的初期，往往是監理單位打昕到某地或某部門有大型信息化項目正在建設或將要建設時，派人向有關人員介紹監理的職能和引入監理的好處等。監理單位在試點初期的不少監理合同是在建設單位與承建單位已簽訂了承包合同之後簽訂的，不少項目是在實施階段甚至驗收階段監理才介入的。

　　時至今日，隨著國家有關政策文件的宣傳貫徹，越來越多的信息化工程在招標承建單位之前就招聘監理單位。一些國家法律法規未強制要求實施監理的信息化項目，如企業信息化工程，其工程的實施單位也會主動要求監理單位介入，以規範該工程項目的管理，降低項目失敗的風險。這種情況在經濟發達地區，如北京、上海、廣州等地較多見，而在一些邊遠的欠發達地區，監理企業幾乎還是空白，很多信息化建設單位對信息化工程監理幾乎還一無所知，不同地區對信息化工程監理的認知程度相差甚大。

　　2．信息化工程監理法律法規建設

　　信息化工程監理的法律法規建設可以分為兩個階段。

　　第一階段，20世紀90年代到2002年11月，這一階段的特點是沒有正式的信息化工程監理法律法規出現，信息化工程監理主要是附著在其他監理法律法規上或作為其中部分內容出現。1995年，原電子工業部發佈了《電子工程建設監理規定(試行)》。我國信息化工程監理工作從2001年開始試點，2002年7月，國務院信息化工作辦公室發佈了《振興軟體行業行動綱要》，要求國家重大信息化工程實行工程監理制。

　　第二階段，2002年11月至今，這一階段的特點是信息化工程監理法律法規已經正式形成。2002年11月，信息產業部正式下發《信息系統工程監理暫行規定》，標誌著我國信息化工程監理制度的正式誕生。同期，北京、上海等地也先後發佈了地方性法規，對信息化工程監理的行為、機構、職責、資質、認證、規劃、實施等都作了規定，這些法規還提出了信息化工程中的“五控(進度、成本、質量、信息安全、知識產權)”、“兩管(合同、技術文檔)”、“一協調(建設單位內部的業務部門業務需求和信息技術部門專業管理的協調，建設單位與信息技術產品供應商、技術實施服務商、系統集成商的協調)”原則，發展了傳統工程監理的理念和模式。2003年3月31日，信息產業部發佈了《信息系統工程監理單位資質管理辦法》和《信息系統工程監理工程師資格管理辦法》。2004年5月，信息產業部發佈了《信息系統工程監理資質等級評定條例(試行)》。2005年2月，國家發佈了《信息化工程監理規範》標準，並於同年5月1日正式實施，為信息化工程監理行業明確了具體的行為準則。

　　2007年8月13日，國家發展和改革委員會發佈的《國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法》明確指出電子政務項目必須實行信息化工程監理制，項目建設單位應按照信息化工程監理的有關規定，委托具有相應信息化工程監理資質的監理單位對項目建設進行監理。

　　3．信息化工程監理人才培養體系

　　最早開展信息化工程監理人才培養的是北京市。2002年5月出台的《北京市信息系統監理管理辦法(試行)》中規定了各級監理資質的信息化工程監理單位必須具備相應數量的信息化工程監理工程師，監理工程師必須經過培訓考核合格並具有一定的信息行業從業經驗。為了配合該規定的貫徹和執行，北京市委托北京信息安全評測中心在2002年9月到12月開展了3期信息化工程監理工程師培訓，共培養監理工程師500多名。2003年10月，人事部與信息產業部聯合發佈《電腦技術與軟體專業技術資格(水平)考試暫行規定》和《電腦技術與軟體專業技術資格(水平)考試實施辦法》，規定自2004年1月1日實行。文件中明確了“信息系統監理師”這一專業技術人員職業資格，每年上半年和下半年各開考一次，2005年5月已正式開始專業技術資格的全國統考。自2004年10月起，中國軟體評測中心和信息產業部電子五所開辦了多期信息系統監理工程師培訓班，逾千名學員獲得了信息系統監理工程師技術資格培訓證書。

　　在學歷教育方面，2003年10月北京聯合大學的8個本科班級開設了信息化工程監理課程；與此同時，北京航空航天大學軟體學院設立了“信息工程監理專業”；2004年6月北京交通大學電腦學院設立“信息工程監理工程碩士專業方向”。至此，我國信息化工程監理教育基本形成了職業培訓認證、本科生教育、工程碩士研究生教育的較為完整的體系。