信息化工程监理

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信息化工程监理(Information Engineering Surveillance)

　　信息化工程监理是指信息化监理机构根据相关法律法规及标准，对信息化工程建设单位及承建单位进行督察、监控和评价，并采取各项管理措施，协助有关人员达到预期目标。

　　1．信息化工程监理的范围

　　根据信息产业部的规定，下列信息化工程应当实施监理：国家级、省部级、地市级的信息化工程；使用国家政策性银行或者国有商业银行贷款，规定需要实施监理的信息化工程；使用国家财政性资金的信息化工程；涉及国家安全、生产安全的信息化工程；国家法律、法规规定应当实施监理的其他信息化工程。

　　2．信息化工程监理的内容

　　信息化工程监理的主要内容是对信息化工程的质量、进度和投资进行监督，对项目合同和文档资料进行管理，协调有关单位间的工作关系，可概括为“三控制、两管理、一协调”。整个监理活动的绝大多数是围绕以下信息化工程监理内容进行的。

　　三控制：

　　信息化工程质量控制——采购进货、网络施工、软件开发及测试和验收。

　　信息化工程投资控制——硬件投资、软件投资、附属设备投资及工程施工投资。

　　信息化工程进度控制——施工工期和软件开发工期。

　　两管理：

　　信息化工程合同管理——采购、施工、系统集成及软件开发等合同管理。

　　信息化工程信息管理——投资控制管理、设备控制管理、施工管理及软件管理。

　　所有的合同和表格均应纳入管理范围。

　　一协调：

　　全面的组织协调，包括业主单位、承建单位、监理单位和其他有关单位。可采用现场和会议方式进行协调，实施业主单位、开发单位和监理单位的三方协调制度。

　　与信息化工程监理相关的概念包括信息化项目管理、信息化工程咨询和信息系统审计等，它们之间有一定的联系和相似点，但也存在区别。

　　1)信息化工程监理与信息化项目管理的比较

　　从本质来看，信息化工程监理是信息化项目管理的一种特殊形式。与信息化项目管理的不同之处在于信息化工程监理不是由建设单位来进行，而是委托专业的信息化工程监理单位来进行的。但在管理内容上两者大同小异，仍然是对工程质量、成本和进度进行监督、检查、控制、协调与评价等。但信息化项目管理的内容比较全面，较多的是从正面进行指导。而信息化工程监理更多的是找问题，找毛病，针对问题予以解决。由独立的一方对信息化工程进行监理，最大的优点是更加专业、客观、严格，同时也可以避免建设单位因为信息化项目管理而造成的机构臃肿。

　　2)信息化工程监理与信息化工程咨询的比较

　　国际上对监理与咨询没有严格区分，把监理看做是咨询工作的一部分。尽管如此，两者之间还是存在一定区别。

　　(1)信息化工程咨询主要的工作方式是由信息化咨询机构就项目提出建议和回答问题，建设单位可以采纳也可以不采纳；而在信息化工程监理中，监理单位的意见是必须要执行的，而且有的要立即办，具有强制性。

　　(2)信息化工程咨询机构是建设单位的顾问，而信息化工程监理单位除了受建设单位委托外，还必须要站在第三方立场，强调其工作的独立性和公正性。

　　(3)信息化工程咨询的目标是提供一个解决方案，其结果是通过调查研究形成的一份咨询报告；而信息化工程监理是一个完整的过程，在信息化工程的每个阶段都需要监理，直到信息化工程完成。信息化工程监理报告属于控制、沟通和记录性报告，是展现信息化工程建设过程成果的报告。

　　3)信息化工程监理与信息系统审计的比较

　　“审计”和“监理”从字面来看意思相近，它们在对象、内容与方法上也有一定的相似处，但也存在不同。

　　(1)信息化工程监理的对象是信息化工程，主要对系统硬件与软件及其开发、调试到投入正常运行为止的过程进行监督；信息系统审计的对象除了信息化工程建设的各项问题外，还包括信息系统的应用与管理等，信息系统审计人员常常针对信息系统的输出数据、系统使用人员、打印输出等进行审查。

　　(2)信息化工程监理主要监督承建单位是否按照承包合同及相关法律法规来实现信息化项目，即代表建设单位对承建单位进行监督，对于建设单位存在的问题也要提出，但不是主要的；而信息系统审计由委托的信息审计师对信息系统的运行与应用进行审计，主要是针对信息系统建设单位的。不过在信息系统的开发过程时，审计对象包括信息系统建设单位与承建单位双方。

　　(3)信息化工程监理是一个实时进行的过程，发现的问题大部分要求承建单位及时改正，经过证实已改正后才能继续进行；而信息系统审计不要求实时性，主要是查找出各种不符合要求的证据，形成审计报告，交付给信息系统建设单位，要求根据报告中提出的问题加以改正。

　　(4)信息化工程监理的重点是工程的实施阶段，包括系统集成、安装、调试及验收。在信息系统投入运行以后，尽管监理仍应发挥作用，但并不是工作重点。而信息系统审计的重点在信息系统投入运行后。

　　随着我国改革开放的逐步深入和国民经济的快速发展，各行各业信息化建设的需求强劲。一些部门和单位想要开展信息化建设活动，而又缺乏信息化工程建设管理方面的经验和技术。随着我国市场经济体制的逐步完善，为了尽量控制好工程的质量、进度和成本，确保工程投资效益，对信息化工程监理的需求正在不断增加。

　　1．对信息系统市场的意义

　　一般来说，信息化项目建设单位根据自己的需求，通过直接委托或公开招标的方式，与信息化项目开发商(信息化工程承建单位)签署委托一代理合同，形成了二元组织机制。

　　信息技术属于高新技术领域，具有知识密集、结构复杂的特点，而且发展迅速。信息化工程建设具有不可预见性，目标系统难以量化。另外，信息化项目建设单位缺乏专业知识，信息化项目开发商市场的信誉和体制不健全，国家相关的标准体系不完善等因素的共同作用，造成了在这种二元组织机制中信息不对称现象，存在着突出的逆向选择和道德风险。所谓的逆向选择，是指信息系统开发商在签约前隐藏自己的信息，信息化建设单位不知道开发商的真实信息，委托—代理合同就建立在信息化建设单位对信息系统开发商的平均期望值之上，而技术上占有优势和信誉好的开发商往往在竞争中处于不利地位而不得不退出市场，于是形成了“优汰劣胜”的窘境。所谓的道德风险，是指信息化建设单位看不到开发商执行合同的行动，只能观察到合同执行的部分结果，信息化建设方在项目建设完成后，会发现这样或那样的问题，甚至认为系统不可接受，但不甚了解问题的原因和严重性。逆向选择和道德风险会引起双方支出的增加。

　　无论是信息化系统开发商还是信息化建设单位，单方面都难以解决信息化建设过程中的信息不对称问题。随着我国信息化建设的广泛开展，此种矛盾更为突出。因此，在信息化建设中逐步引入懂得相关业务、熟悉市场、具有信息化项目管理经验的监理单位作为工程建设中的第三方监理服务方就显得十分重要，信息化工程监理单位、建设单位和承建单位(与建设单位签订信息化项目建设合同的信息系统开发商)形成了三元组织关系。在信息化项目设计开发之前引进监理方，加强了建设单位对信息系统开发商的甄别能力，在一定的程度上降低了逆向选择风险。

　　在信息化项目开发合同执行过程中引人监理方，利用监理单位的专业知识和项目管理经验，对信息化项目进行跟踪和控制，可以降低道德风险。

　　2．对信息化建设单位的意义

　　1)实现有效沟通和协调

　　建设单位通常对计算机技术方面的知识了解不深人；而承建单位虽然对计算机技术非常精通，对建设单位的业务却不了解。这些都造成信息化建设的范围和目标不明确，从而导致信息化项目的范围和目标一变再变，致使信息化项目处于无休止的变化中，使信息化项目面临着失败的威胁。建设单位需要专业技术力量来指导，而这种专业技术力量必须独立于承建单位，才能公平公正地对待信息化项目中的问题，为信息化项目提供最合适的技术服务和咨询。

　　2)增强管理

　　信息化建设单位缺乏甚至没有相关的信息化项目管理经验，无法对项目进行监控，无法对信息化项目的进度、质量和成本等进行控制，使项目按照建设单位的意愿进行。在二元组织机制中，承建单位可能利用这一点，对建设单位隐瞒信息化项目存在的问题，并且以技术存在难点等问题来搪塞建设单位，延长信息化项目的开发进度，降低信息化项目的质量。显然，信息化项目建设单位委托监理单位来对项目实施的进度、质量、成本及合同执行情况进行有效的监理是一种必然的选择。

　　3)降低风险

　　风险是每个信息化项目都存在的，建设单位没有规避和处理风险的经验，无法预测可能出现的风险，难以在风险出现后立即采取有效的应急措施，从而使信息化项目总是处于险境中。信息化工程监理单位有着丰富的信息化项目管理经验和有效的风险管理方法，在信息化项目立项阶段，监理单位可与建设单位共同分析风险，共同制定规避风险的方法和措施。在项目实施阶段，监理单位和建设单位可对风险进行识别和分析，出现重大的问题时，监理单位凭借丰富的经验向建设单位提供解决风险的措施和方法，从而使风险最小化。

　　3．对信息系统开发商的意义

　　1)需求管理规范化

　　在信息化项目建设中，最困难的事情就是准确而详细地了解建设单位的业务需求并精确地知道需要开发什么样的信息系统。一般认为，一套相对成熟的软件系统，如果被改动30％，那么该软件的性能及稳定性将受到严重损害。信息化项目需求的不确定性是最大的风险。造成不确定的原因有两点：一是建设单位往往在需求分析阶段不能完全认识和挖掘出全部需求，只有在建设过程中才不断地明白，这样可能出现重大变更；二是信息系统开发商编写的《需求分析报告》技术性过强，建设单位相关人员无法完全理解。信息化工程监理师作为业务专家，凭借其信息化项目管理的经验，协助和引导建设单位提出需求；信息化工程监理师作为技术专家，在对信息系统开发商与建设单位进行沟通的过程中，充当“翻译”，使需求得到充分的理解。这样，可以尽可能减少信息化项目需求的不确定性，使信息系统开发商更加明确建设单位的需求，得到较理想的设计方案。信息化工程监理师在信息化项目建设中还充当着管理者的角色，在需求的管理上有着规范的流程和方法，避免建设单位在项目实施后期提出不合理的需求。

　　2)协调信息系统开发商与建设单位的关系

　　在信息化项目建设过程中，由于建设单位和信息系统开发商地位不对称，有些建设单位会提出比较苛刻的要求，这些苛刻的要求常常导致了项目的延期，甚至使项目最终失败。监理工程师作为公正的第三方，要从信息化项目整体的角度考虑问题，通过各种沟通渠道和方法，化解矛盾，避免冲突的出现，使信息化项目的各方朝着既定目标共同努力，并且合理和公正地保证各方的正当权益。

　　3)规范信息化项目款的支付

　　由于信息化产品的特殊性，同时国家缺少信息化项目验收的相关标准，支付项目款的依据成为了承建单位和建设单位争执的焦点。监理工程师作为信息化项目合同的监督管理者，严格按照合同及相关规定的验收标准和流程执行，在监理工程师的监督下，信息化项目验收通过后，监理工程师会督促建设单位及时支付项目款，从而保障信息系统开发商的合法利益。

　　我国的信息化工程监理是从传统的公路、水路、桥梁、土木建筑及国外相同工程中吸取经验，结合信息行业本身的特点，逐步试验、探索而来的。1988年，建设部颁布了《关于开展建设监理工作的通知》；1996年，我国全面推行建设监理制度；1997年颁布了《中华人民共和国建筑法》，对工程监理的原则、工作范围、行为准则和管理办法等作了明确的规定。这些制度和措施极大地提高了建筑工程的质量，理顺了建设单位和承建单位之间的关系，同时也对信息化工程监理工作产生了极大影响。

　　1．社会对信息化工程监理的认识

　　有关政府部门已经认识到信息化工程监理单位作为第三方服务机构能够在信息化项目建设过程中的质量、成本、进度及合同控制等方面发挥重要作用。在国家有关规定的指导下，信息化工程监理的理念已逐渐得到社会各界的认知和接纳。

　　国家已经明确地规定，以下信息化工程必须实施监理：“国家级、省部级、地市级的信息系统工程；使用国家政策性银行或者国有商业银行贷款，规定需要实施监理的信息系统工程；使用国家财政性资金的信息系统工程；涉及国家安全、生产安全的信息系统工程；国家法律、法规规定应当实施监理的其他信息系统工程”。2003年1月，国务院信息化办公室、科技部、信息产业部联合印发的《电子政务工程技术指南》的通知中规定：“同一工程的建设和监理要由相互独立的机构分别承担，监理单位要先于承建单位介入，没有确立监理单位的工程，建设单位不得开始建设。”

　　在开展信息化工程监理试点的初期，往往是监理单位打昕到某地或某部门有大型信息化项目正在建设或将要建设时，派人向有关人员介绍监理的职能和引入监理的好处等。监理单位在试点初期的不少监理合同是在建设单位与承建单位已签订了承包合同之后签订的，不少项目是在实施阶段甚至验收阶段监理才介入的。

　　时至今日，随着国家有关政策文件的宣传贯彻，越来越多的信息化工程在招标承建单位之前就招聘监理单位。一些国家法律法规未强制要求实施监理的信息化项目，如企业信息化工程，其工程的实施单位也会主动要求监理单位介入，以规范该工程项目的管理，降低项目失败的风险。这种情况在经济发达地区，如北京、上海、广州等地较多见，而在一些边远的欠发达地区，监理企业几乎还是空白，很多信息化建设单位对信息化工程监理几乎还一无所知，不同地区对信息化工程监理的认知程度相差甚大。

　　2．信息化工程监理法律法规建设

　　信息化工程监理的法律法规建设可以分为两个阶段。

　　第一阶段，20世纪90年代到2002年11月，这一阶段的特点是没有正式的信息化工程监理法律法规出现，信息化工程监理主要是附着在其他监理法律法规上或作为其中部分内容出现。1995年，原电子工业部发布了《电子工程建设监理规定(试行)》。我国信息化工程监理工作从2001年开始试点，2002年7月，国务院信息化工作办公室发布了《振兴软件行业行动纲要》，要求国家重大信息化工程实行工程监理制。

　　第二阶段，2002年11月至今，这一阶段的特点是信息化工程监理法律法规已经正式形成。2002年11月，信息产业部正式下发《信息系统工程监理暂行规定》，标志着我国信息化工程监理制度的正式诞生。同期，北京、上海等地也先后发布了地方性法规，对信息化工程监理的行为、机构、职责、资质、认证、规划、实施等都作了规定，这些法规还提出了信息化工程中的“五控(进度、成本、质量、信息安全、知识产权)”、“两管(合同、技术文档)”、“一协调(建设单位内部的业务部门业务需求和信息技术部门专业管理的协调，建设单位与信息技术产品供应商、技术实施服务商、系统集成商的协调)”原则，发展了传统工程监理的理念和模式。2003年3月31日，信息产业部发布了《信息系统工程监理单位资质管理办法》和《信息系统工程监理工程师资格管理办法》。2004年5月，信息产业部发布了《信息系统工程监理资质等级评定条例(试行)》。2005年2月，国家发布了《信息化工程监理规范》标准，并于同年5月1日正式实施，为信息化工程监理行业明确了具体的行为准则。

　　2007年8月13日，国家发展和改革委员会发布的《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》明确指出电子政务项目必须实行信息化工程监理制，项目建设单位应按照信息化工程监理的有关规定，委托具有相应信息化工程监理资质的监理单位对项目建设进行监理。

　　3．信息化工程监理人才培养体系

　　最早开展信息化工程监理人才培养的是北京市。2002年5月出台的《北京市信息系统监理管理办法(试行)》中规定了各级监理资质的信息化工程监理单位必须具备相应数量的信息化工程监理工程师，监理工程师必须经过培训考核合格并具有一定的信息行业从业经验。为了配合该规定的贯彻和执行，北京市委托北京信息安全评测中心在2002年9月到12月开展了3期信息化工程监理工程师培训，共培养监理工程师500多名。2003年10月，人事部与信息产业部联合发布《计算机技术与软件专业技术资格(水平)考试暂行规定》和《计算机技术与软件专业技术资格(水平)考试实施办法》，规定自2004年1月1日实行。文件中明确了“信息系统监理师”这一专业技术人员职业资格，每年上半年和下半年各开考一次，2005年5月已正式开始专业技术资格的全国统考。自2004年10月起，中国软件评测中心和信息产业部电子五所开办了多期信息系统监理工程师培训班，逾千名学员获得了信息系统监理工程师技术资格培训证书。

　　在学历教育方面，2003年10月北京联合大学的8个本科班级开设了信息化工程监理课程；与此同时，北京航空航天大学软件学院设立了“信息工程监理专业”；2004年6月北京交通大学计算机学院设立“信息工程监理工程硕士专业方向”。至此，我国信息化工程监理教育基本形成了职业培训认证、本科生教育、工程硕士研究生教育的较为完整的体系。