行政公產

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　　行政公產是行政主體在公法支配下的直接服務於公共利益或者為了完成行政任務而自身使用的財產。^[1]

　　1、公產的主體要素

　　原則上講，公產是由承擔政府公共職能的行政主體提供使用的，但是因為各國在行政主體的表述上存在著認識上的分歧，所以導致提供公產的主體在學理上不甚一致。在法國，公產的提供主體只能是行政機關，而不能包括私人，除非私法人所從事的公益活動具有非常明顯的公共服務標誌。而同為大陸法系的德國、日本和臺灣地區在公產主體的範圍上與法國則有著顯著的區別。以德國為例，其公共行政的主體包括公法組織形式的行政主體和私法組織形式的行政主體。筆者認為，德國的行政主體範圍符合現代行政主體逐漸呈現多元化、民營化變遷的大趨勢。這就意味著，提供公產的主體不再僅限於政府，而是拓展到了一切在法律上獨立的、經行政組織授權執行行政任務的組織和主體，公私部門的多元主體合作提供公產將成為大勢所趨。

　　2、公產的目的要素

　　在公產概念里有兩個目的要素，分別是公共目的和行政目的。首先公共目的也就是公用目的，表現為三層意思，一是非排他性；二是同時性；三是直接性。其次，行政目的是國家目的之一種，與立法目的、司法目的並立，是為了達成預設的行政任務。行政任務則是為了接受人民的委托，為了人民的利益進行活動。而國家目的的實現是行政目的的核心內容，行政目的就是國家目的的具體化。事實上，無論是自由主義國家還是福利主義國家都在名義上或實質上以公共利益的實現為國家最終目的。

　　3、公產權力(利)要素

　　這項要素要求行政主體將公產提供公用時，必須對公產具有權力(利)根據，即對公產在公法上的支配權，它主要包括所有權和管理權。公產支配權的地位高於公產所有權這一結論是公產在歷史發展中形成的一個特性。在新公共行政的時代背景下，公產的提供者已經由單一的代表國家行政主體向政府與社會這樣的公私二元主體轉化，即所有權者是誰已經從判斷一項財產是否是公產的歷史舞臺上退卻了，替而代之的是支配權主義。對於我國來說，我國公產提供主體(這裡主要指行政主體)的權利依據也包括了所有權和管理權。《中華人民共和國物權法》第45條規定，國家所有的財產，屬於國家所有即全民所有，國有財產由國務院代表國家行使所有權。這裡的國有財產就包括了行政公產。因此我們可以說，國務院對行政公產行使的是所有權，其他行政機關、事業單位則行使的是管理權。

　　4、公產的財產要素

　　公產作為一類特殊的財產，並不能完全服從於私法的一般規範。在其公共目的性的限制下，它有著特殊的性質。首先是行政公產的相對通融性。一直以來，行政公產的不可融通性都被認為是不可動搖的一大原則，但是目前，隨著一些新型權利的出現如排污權，以及對現行公產的民營化設想都向公有公產的絕對不可融通性提出了巨大的挑戰。當然，無論是排污權的設置、許可，還是民營資本的引入都必須通過行政合同等行政行為進行，而對排污權的利用、民營資本的運作都要受到行政機關的監督和約束，以確保其符合公共利益的要求。因此，行政公產不可融通並非其本質特征，否定或限制其融通的目的在於使行政公產符合公之目的，因而在不影響公共行政目標實現的限度內，行政公產亦可成為融通之標的物。其次，與通融性的情形相同，公產也以不可強制執行為原則，以滿足公共使用的必要限度內可以強制執行為例外。我國臺灣學者認為，公產之非國有者，在扣押拍賣所有權後，仍以之供公用為目的者，未嘗不能強制執行。再次，我國《民通意見》規定：“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害，不受訴訟時效期間的限制”。這些財產包括了公產，這條規定體現了公產不得作為取得時效的標的這樣一個精神。最後，公產在公用征收方面的限製表現在，禁止征收公產後公共目的之變更，只有在更大的公共利益面前才能讓步。

　　行政公產的特性是有關行政公產的內在的特質問題，對其進行研究有助於我們更好地去把握行政公產的實質。具體而言，行政公產大致具有以下幾個方面的特性：

　　(一)行政公產的相對可融通性。行政公產是供公眾使用、以公共利益為目的的，不能因為私利而任意流轉。行政公產原則上不具有可融通性，即其通常不能成為交易的標的。但出於公共利益的考慮，行政公產或者其部分權能也可以適當參與融通。例如我國臺灣地區的《國有財產法》第28條規定：“主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。”

　　(二)行政公產的非營利性。行政公產的作用是提供公用，所以其一般不具有營利目的。即使有收入，也是將其收入投入到行政公產的日常管理與維護中，以使行政公產處於最佳適用狀態。行政公產的非營利性，將行政公產管理者的收入同他們所提供的行政公產質量直接掛鉤，這就有效地杜絕了行政公產管理機構在管理行政公產過程中的亂收費現象。

　　(三)強制執行的限制。行政公產通常不能作為強制執行的對象。日本學者美濃部達吉認為，“由於公產欠缺融通性的原因，所以當然在供公共使用的目的範圍內，不能被扣押、拍賣，否則將妨害其供公共使用的目的”。行政公產若被強制執行，將會妨礙其提供公共服務目的的實現。但筆者認為，如果行政公產適用強制執行後能對公眾發揮更大的效用，則在行政公產可融通性的限度內，應當承認行政公產也可以成為強制執行的標的。

　　(四)公用征收的限制。公用征收是指行政主體為了公共利益目的，按照法定的程式，以強制方式取得私人不動產的所有權或者其他物權並給予補償的行政行為。行政公產由於其所負擔的公共服務使命，一般不宜適用公用征收鋁4度。因為根據傳統的行政法理論，公用征收的對象為私人所有的物，並且公有的財政財產或行政財產如果需要徵用，只需要由財產主管機關依規定程式撥用即可，根本不需要通過徵用手段來完成。但這一原則在特定的目的和條件下也有例外，行政公產只有在涉及重大公共利益的事項上才可成為公用征收的對象。

　　(五)取得時效的限制。取得時效是指無權利人以權利人的身份、意思，積極行使權利的狀態，經過法定的期間，從而確定地取得該權利，使自己從無權利人成為真正權利人的制度?取得時效用以鼓勵人們使用他人閑置之物以達到物盡其用。行政公產的保護不受取得耐效期問的限制，因為假如行政公產可以適用取得時效，將可能使行政主體在不知不覺的情況下對公產喪失所有杖，這是對公產的公共使用使命極大的妨礙。由於我國法律尚未規定取得時效制度，且我國對行政公產的研究又處於早期，為了防止實際操作中出現的問題，所以筆者認為行政公產不適用取得時效制度。

　　行政公產，基於不同的分類標準和角度，自然亦有不同的結論，如一一列舉，難求周全，不免掛一漏萬。但對行政公產的基本種類予以考察和研究，對我們從不同的視野提升對行政公產制度的理解與認知不無益處。

　　(一)從行政公產的所有權來分，可分作公有公產、他有公產。

　　(1)公有公產，其是指由行政主體所有的行政公產。公有公產的設定根據不同的情形可分為如下三類：<l>基於憲法、法律、行政法規等規範性文件而設定的公有公產，這是行政主體通過制定針對不特定多數人，具有普遍約束力的規範性文件，而將某一財產設定為公有公產。如我國憲法第9條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有。<2>以具體行政行為所設定的公有公產，這是指公產的設定、變更、廢止，皆由行政機關就具體事件，作出對外直接發生法律效果的，且其所針對的相對人並非特定，但依行政行為的具體內容可予以確定的行政行為而設定公有屬性的財產。<3>以默示或推定方式所設定的公有公產。這是指公產的設定可由一實際的事實行為而予以設定，無需法律行為的作出。例如，某縣人民政府決定建造一座跨江大橋，這並不需將橋提供給公用的形式上的宣告，因為橋梁建造行為的本身已清楚地明示將橋給予公用。

　　2、他有公產，其是指雖由行政主體支配管理，但其所有權不屬行政主體所有的私有之物，是行政主體為達到一定的行政管理目的，依法律規定，按一定的法律程式，對私人財產取得他物權，使用他人的動產或不動產，以求公共行政目的的實現而所支配管理的財物。如公用地役權的土地。將行政公產區分為公有公產和他有公產兩類，其意義在於說明：行政公產原則上應屬國家、行政機關所有，但並不以所有為其必要條件，只要是基於公共行政目的，事實上由行政主體支配管理即可成為行政公產，而不論其所有權的歸屬。

　　(二)以行政公產的使用主體而分。可分為：

　　l、行政使用公產——(公務財產)，其是指“直接供公行政用以執行其任務，並由行政人員自行利用之財物。”例如，辦公儀器、設備。據法國行政法的觀點，行政主體供公務用的財產要成為公產有一個限定條件，即這一財產根據自然的性質或經過人為加工後，專門地、主要地適用於某種公務的目的。天然適應於公務目的的財產，如博物館展覽的歷史文物，毋須加工就已構成公務活動的標的，而人為加工的財產，只要加工達到可用於公務目的就可以認已具公產條件，如在散步場所栽培花木，安置凳椅，或在體育場所設置達到可以用於體育鍛煉目的，就能使這個場所成為公產。

　　2、供民眾使用的公產(公用公產)。這又可分為公共公產、特別公產、營造物公產三者。<l>公共公產，指直接以維持、增進公共福利為目的，而由行政主體提供給一般公眾，在該物既定的使用目的的範圍內，無需特別許可而自由使用的行政公產。例如：道路、橋梁、廣場、湖泊、港灣等。依德國聯邦憲法法院的理解，認為在市內行人道、行人徒步區、交通安靜區分發傳單，屬於公產既定使用目的之內，因而並不需許可。值得註意的是，公共公產的自由使用，並非沒有限度，公共公產的使用，應遵守公眾所能承受的原則，易言之，公共公產的使用不能造成其他權益人的持續重大損害，或者完全排除其他利益人的使用。例如，游行集會而使用公共道路的自由不能濫用，不能阻塞交通，從而妨礙其他公眾權益人的自由通行。<2>特別公產，其是指該公產雖由公眾使用，但基於該物的作用目的，並非所有民眾都有可自由使用，必須經公產管理機構予以批准、許可，方可使用的財產。比如，據我國臺灣地區水利法的規定：水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響，??但對地面水或地下水之取用或收益，除航行天然通航水道及本法的有關規定外，皆應取得水權。水權之取得則應向主管機構申請登記及發給水權狀。營造物公產，是一種特殊的公產，其不是單純的物之組合體，而是人與物的同構體，人的因素與物的因素是營造物公產不可或缺的組成部分，物的要素是營造物公產的公產價值和作用的前提與條件，而人的組織運作是營造物公產價值實現的關鍵因素。營造物公產大致有：學校、圖書館、醫院、體育場、劇院等。

　　(三)行政公產以其客體性質可分為：

　　(1)根據行政公產的外在形體可分作：有形公產和無形公產兩類。對公產是否限於有體物，學界有兩種不同理解。認為公產只限於有體物的學者，“認為要達到公益上之目的，同時受公法上支配，事實上幾乎只限於有體物之使用；本來在本質上包括無體物，但在事實上無體物在使用上較少符合公益之功能及受公法之支配。”認為公產不僅包括有體公產，還包括無體公產的學者認為，“公物固不以有體物為限，無體物亦得成為公物，如公共用電，但若非行政主體所能支配者，則非公物之範圍。”筆者以為，第二種觀點較為妥當。行政公產是基於公行政目標的實現而所需之手段，應以行政目的的達到為其存在的理由，因而出於公共行政管理及福利國家的理念，行政公產雖以有體物為原則，但並不排除無體物，如廣播、電視頻道等。

　　(2)根據行政公產的產生原因來分，行政公產可分為：自然公產和人工公產兩類。自然公產是非因人之建造、加工而自然存在的財產，如：河流、山川、水流等。而人工公產是因為人的因素，製作、加工而產生的財產，如道路、橋梁等。將行政公產界分為自然公產的意義在於說明：自然公產的自然特點、性質並不需要公共使用的開始或設定，而是經公眾使用後，即可成為公產。對人工公產而言，人工公產的成立，不僅要求該物供一般公眾使用的事實要件，還需行政主體就該公產向公眾作出，表示將此公產供給公眾使用的意思表。