行政公产

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　　行政公产是行政主体在公法支配下的直接服务于公共利益或者为了完成行政任务而自身使用的财产。^[1]

　　1、公产的主体要素

　　原则上讲，公产是由承担政府公共职能的行政主体提供使用的，但是因为各国在行政主体的表述上存在着认识上的分歧，所以导致提供公产的主体在学理上不甚一致。在法国，公产的提供主体只能是行政机关，而不能包括私人，除非私法人所从事的公益活动具有非常明显的公共服务标志。而同为大陆法系的德国、日本和台湾地区在公产主体的范围上与法国则有着显著的区别。以德国为例，其公共行政的主体包括公法组织形式的行政主体和私法组织形式的行政主体。笔者认为，德国的行政主体范围符合现代行政主体逐渐呈现多元化、民营化变迁的大趋势。这就意味着，提供公产的主体不再仅限于政府，而是拓展到了一切在法律上独立的、经行政组织授权执行行政任务的组织和主体，公私部门的多元主体合作提供公产将成为大势所趋。

　　2、公产的目的要素

　　在公产概念里有两个目的要素，分别是公共目的和行政目的。首先公共目的也就是公用目的，表现为三层意思，一是非排他性；二是同时性；三是直接性。其次，行政目的是国家目的之一种，与立法目的、司法目的并立，是为了达成预设的行政任务。行政任务则是为了接受人民的委托，为了人民的利益进行活动。而国家目的的实现是行政目的的核心内容，行政目的就是国家目的的具体化。事实上，无论是自由主义国家还是福利主义国家都在名义上或实质上以公共利益的实现为国家最终目的。

　　3、公产权力(利)要素

　　这项要素要求行政主体将公产提供公用时，必须对公产具有权力(利)根据，即对公产在公法上的支配权，它主要包括所有权和管理权。公产支配权的地位高于公产所有权这一结论是公产在历史发展中形成的一个特性。在新公共行政的时代背景下，公产的提供者已经由单一的代表国家行政主体向政府与社会这样的公私二元主体转化，即所有权者是谁已经从判断一项财产是否是公产的历史舞台上退却了，替而代之的是支配权主义。对于我国来说，我国公产提供主体(这里主要指行政主体)的权利依据也包括了所有权和管理权。《中华人民共和国物权法》第45条规定，国家所有的财产，属于国家所有即全民所有，国有财产由国务院代表国家行使所有权。这里的国有财产就包括了行政公产。因此我们可以说，国务院对行政公产行使的是所有权，其他行政机关、事业单位则行使的是管理权。

　　4、公产的财产要素

　　公产作为一类特殊的财产，并不能完全服从于私法的一般规范。在其公共目的性的限制下，它有着特殊的性质。首先是行政公产的相对通融性。一直以来，行政公产的不可融通性都被认为是不可动摇的一大原则，但是目前，随着一些新型权利的出现如排污权，以及对现行公产的民营化设想都向公有公产的绝对不可融通性提出了巨大的挑战。当然，无论是排污权的设置、许可，还是民营资本的引入都必须通过行政合同等行政行为进行，而对排污权的利用、民营资本的运作都要受到行政机关的监督和约束，以确保其符合公共利益的要求。因此，行政公产不可融通并非其本质特征，否定或限制其融通的目的在于使行政公产符合公之目的，因而在不影响公共行政目标实现的限度内，行政公产亦可成为融通之标的物。其次，与通融性的情形相同，公产也以不可强制执行为原则，以满足公共使用的必要限度内可以强制执行为例外。我国台湾学者认为，公产之非国有者，在扣押拍卖所有权后，仍以之供公用为目的者，未尝不能强制执行。再次，我国《民通意见》规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害，不受诉讼时效期间的限制”。这些财产包括了公产，这条规定体现了公产不得作为取得时效的标的这样一个精神。最后，公产在公用征收方面的限制表现在，禁止征收公产后公共目的之变更，只有在更大的公共利益面前才能让步。

　　行政公产的特性是有关行政公产的内在的特质问题，对其进行研究有助于我们更好地去把握行政公产的实质。具体而言，行政公产大致具有以下几个方面的特性：

　　(一)行政公产的相对可融通性。行政公产是供公众使用、以公共利益为目的的，不能因为私利而任意流转。行政公产原则上不具有可融通性，即其通常不能成为交易的标的。但出于公共利益的考虑，行政公产或者其部分权能也可以适当参与融通。例如我国台湾地区的《国有财产法》第28条规定：“主管机关或管理机关对于公用财产不得为任何处分或擅为收益。但收益不违背其事业目的或原定用途者，不在此限。”

　　(二)行政公产的非营利性。行政公产的作用是提供公用，所以其一般不具有营利目的。即使有收入，也是将其收入投入到行政公产的日常管理与维护中，以使行政公产处于最佳适用状态。行政公产的非营利性，将行政公产管理者的收入同他们所提供的行政公产质量直接挂钩，这就有效地杜绝了行政公产管理机构在管理行政公产过程中的乱收费现象。

　　(三)强制执行的限制。行政公产通常不能作为强制执行的对象。日本学者美浓部达吉认为，“由于公产欠缺融通性的原因，所以当然在供公共使用的目的范围内，不能被扣押、拍卖，否则将妨害其供公共使用的目的”。行政公产若被强制执行，将会妨碍其提供公共服务目的的实现。但笔者认为，如果行政公产适用强制执行后能对公众发挥更大的效用，则在行政公产可融通性的限度内，应当承认行政公产也可以成为强制执行的标的。

　　(四)公用征收的限制。公用征收是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的程序，以强制方式取得私人不动产的所有权或者其他物权并给予补偿的行政行为。行政公产由于其所负担的公共服务使命，一般不宜适用公用征收铝4度。因为根据传统的行政法理论，公用征收的对象为私人所有的物，并且公有的财政财产或行政财产如果需要征用，只需要由财产主管机关依规定程序拨用即可，根本不需要通过征用手段来完成。但这一原则在特定的目的和条件下也有例外，行政公产只有在涉及重大公共利益的事项上才可成为公用征收的对象。

　　(五)取得时效的限制。取得时效是指无权利人以权利人的身份、意思，积极行使权利的状态，经过法定的期间，从而确定地取得该权利，使自己从无权利人成为真正权利人的制度?取得时效用以鼓励人们使用他人闲置之物以达到物尽其用。行政公产的保护不受取得耐效期问的限制，因为假如行政公产可以适用取得时效，将可能使行政主体在不知不觉的情况下对公产丧失所有杖，这是对公产的公共使用使命极大的妨碍。由于我国法律尚未规定取得时效制度，且我国对行政公产的研究又处于早期，为了防止实际操作中出现的问题，所以笔者认为行政公产不适用取得时效制度。

　　行政公产，基于不同的分类标准和角度，自然亦有不同的结论，如一一列举，难求周全，不免挂一漏万。但对行政公产的基本种类予以考察和研究，对我们从不同的视野提升对行政公产制度的理解与认知不无益处。

　　(一)从行政公产的所有权来分，可分作公有公产、他有公产。

　　(1)公有公产，其是指由行政主体所有的行政公产。公有公产的设定根据不同的情形可分为如下三类：<l>基于宪法、法律、行政法规等规范性文件而设定的公有公产，这是行政主体通过制定针对不特定多数人，具有普遍约束力的规范性文件，而将某一财产设定为公有公产。如我国宪法第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有。<2>以具体行政行为所设定的公有公产，这是指公产的设定、变更、废止，皆由行政机关就具体事件，作出对外直接发生法律效果的，且其所针对的相对人并非特定，但依行政行为的具体内容可予以确定的行政行为而设定公有属性的财产。<3>以默示或推定方式所设定的公有公产。这是指公产的设定可由一实际的事实行为而予以设定，无需法律行为的作出。例如，某县人民政府决定建造一座跨江大桥，这并不需将桥提供给公用的形式上的宣告，因为桥梁建造行为的本身已清楚地明示将桥给予公用。

　　2、他有公产，其是指虽由行政主体支配管理，但其所有权不属行政主体所有的私有之物，是行政主体为达到一定的行政管理目的，依法律规定，按一定的法律程序，对私人财产取得他物权，使用他人的动产或不动产，以求公共行政目的的实现而所支配管理的财物。如公用地役权的土地。将行政公产区分为公有公产和他有公产两类，其意义在于说明：行政公产原则上应属国家、行政机关所有，但并不以所有为其必要条件，只要是基于公共行政目的，事实上由行政主体支配管理即可成为行政公产，而不论其所有权的归属。

　　(二)以行政公产的使用主体而分。可分为：

　　l、行政使用公产——(公务财产)，其是指“直接供公行政用以执行其任务，并由行政人员自行利用之财物。”例如，办公仪器、设备。据法国行政法的观点，行政主体供公务用的财产要成为公产有一个限定条件，即这一财产根据自然的性质或经过人为加工后，专门地、主要地适用于某种公务的目的。天然适应于公务目的的财产，如博物馆展览的历史文物，毋须加工就已构成公务活动的标的，而人为加工的财产，只要加工达到可用于公务目的就可以认已具公产条件，如在散步场所栽培花木，安置凳椅，或在体育场所设置达到可以用于体育锻炼目的，就能使这个场所成为公产。

　　2、供民众使用的公产(公用公产)。这又可分为公共公产、特别公产、营造物公产三者。<l>公共公产，指直接以维持、增进公共福利为目的，而由行政主体提供给一般公众，在该物既定的使用目的的范围内，无需特别许可而自由使用的行政公产。例如：道路、桥梁、广场、湖泊、港湾等。依德国联邦宪法法院的理解，认为在市内行人道、行人徒步区、交通安静区分发传单，属于公产既定使用目的之内，因而并不需许可。值得注意的是，公共公产的自由使用，并非没有限度，公共公产的使用，应遵守公众所能承受的原则，易言之，公共公产的使用不能造成其他权益人的持续重大损害，或者完全排除其他利益人的使用。例如，游行集会而使用公共道路的自由不能滥用，不能阻塞交通，从而妨碍其他公众权益人的自由通行。<2>特别公产，其是指该公产虽由公众使用，但基于该物的作用目的，并非所有民众都有可自由使用，必须经公产管理机构予以批准、许可，方可使用的财产。比如，据我国台湾地区水利法的规定：水为天然资源，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响，??但对地面水或地下水之取用或收益，除航行天然通航水道及本法的有关规定外，皆应取得水权。水权之取得则应向主管机构申请登记及发给水权状。营造物公产，是一种特殊的公产，其不是单纯的物之组合体，而是人与物的同构体，人的因素与物的因素是营造物公产不可或缺的组成部分，物的要素是营造物公产的公产价值和作用的前提与条件，而人的组织运作是营造物公产价值实现的关键因素。营造物公产大致有：学校、图书馆、医院、体育场、剧院等。

　　(三)行政公产以其客体性质可分为：

　　(1)根据行政公产的外在形体可分作：有形公产和无形公产两类。对公产是否限于有体物，学界有两种不同理解。认为公产只限于有体物的学者，“认为要达到公益上之目的，同时受公法上支配，事实上几乎只限于有体物之使用；本来在本质上包括无体物，但在事实上无体物在使用上较少符合公益之功能及受公法之支配。”认为公产不仅包括有体公产，还包括无体公产的学者认为，“公物固不以有体物为限，无体物亦得成为公物，如公共用电，但若非行政主体所能支配者，则非公物之范围。”笔者以为，第二种观点较为妥当。行政公产是基于公行政目标的实现而所需之手段，应以行政目的的达到为其存在的理由，因而出于公共行政管理及福利国家的理念，行政公产虽以有体物为原则，但并不排除无体物，如广播、电视频道等。

　　(2)根据行政公产的产生原因来分，行政公产可分为：自然公产和人工公产两类。自然公产是非因人之建造、加工而自然存在的财产，如：河流、山川、水流等。而人工公产是因为人的因素，制作、加工而产生的财产，如道路、桥梁等。将行政公产界分为自然公产的意义在于说明：自然公产的自然特点、性质并不需要公共使用的开始或设定，而是经公众使用后，即可成为公产。对人工公产而言，人工公产的成立，不仅要求该物供一般公众使用的事实要件，还需行政主体就该公产向公众作出，表示将此公产供给公众使用的意思表。