職住平衡

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　　職住平衡是指在某一給定的地域範圍內，居民中勞動者的數量和就業崗位的數量大致相等，大部分居民可以就近工作；通勤交通可採用步行、自行車或者其他的非機動車方式；即使是使用機動車，出行距離和時間也比較短，限定在一個合理的範圍內，這樣就有利於減少機動車尤其是小汽車的使用，從而減少交通擁堵和空氣污染。

　　職住平衡能夠使就業者居住在離他們工作地更近的地方，其通勤交通也會變得更短，這一理念提出來之後，得到了很多城市規劃師的認可，但由於城市規劃只能在土地利用上貫徹這一理念，而住房和就業崗位的分配是在市場中進行的，市場既無法保證居住在當地的居民就可以得到當地的就業崗位，也無法保證在當地工作就可以購買當地的住房，所以即使規劃從用地角度做到了平衡，市場分配的最後結果也可能是一部分居民實現了就地平衡，而另一部分實現不了。實際當中到底平衡不平衡，在多大程度上平衡，就需要進行測量。測量包括兩個方面：數量的平衡和質量的平衡。前者是指在給定的地域範圍內就業崗位的數量和居住單元的數量是否相等，一般被稱為平衡度(Balance)的測量；後者是指在給定的地域範圍內居住並工作的勞動者數量所占的比重，被稱為自足性(Self-contained)的測量。

　　職住平衡的規劃理念最早可以追溯到19世紀末霍華德“田園城市(Garden Cities)”的思想。針對當時英國最大城市倫敦人口過分擁擠、貧民窟大量出現、城市交通混亂等問題，霍華德認為當城市發展超過一定規模後，就應在它附近發展新的城市，而不是將原來的城市進行擴展。新城市內部要配備齊全的服務設施，就業和居住平衡分佈，使居民的“工作就在住宅的步行距離之內”(E.Howard,1902).這就是職住平衡理念的最初萌芽。

　　20世紀之後，隨著工業革命向世界更大範圍的擴散，城市化進程進一步加速，城市中的各種問題也日益凸顯，一些城市建設領域的先驅者對田園城市的思想給予了發展與完善，芬蘭建築師伊里爾 沙里寧(Eliel Saarinen)提出了有機疏散(Organic Decentralization)理論，認為城市作為一個有機體，不能聽其自然地凝為一大塊，而要把城市的人口和工作崗位分散到可供其合理髮展的離開中心的地方(Eliel Saarinen,1945).有機疏散的基本原則之一是把個人日常的生活和工作集中佈置，使活動需要的交通量減到最小程度，並且不必都使用機械化交通工具。美國學者芒福德(L.Mumford)則把霍華德的思想作了進一步的闡述和明晰化，提出了“平衡”的概念，即城市和鄉村要在範圍更大的生物環境中取得平衡，以及城市內部各種各樣的功能之間要取得平衡，而且平衡可以通過限制城市的面積、人口數量、居住密度等積極措施來實現(L.Mumford,1968).

　　第二次世界大戰後，西方發達國家的經濟進入高速發展時期，許多大城市經濟和人口急劇增長，給城市環境、城市效率以及城市管理等方面帶來了諸多問題。為了緩解和疏散大城市的人口壓力，以英國為首的發達國家掀起了新城建設的熱潮。新城建設是對前邊提到的各種規劃理論的一次大規模實踐，尤其是明確提出了新城要與原來的中心城市保持一定距離，實現“自給自足、職住平衡”，並通過各種交通工具與中心城市連接起來（陶希東，2005）。這些規劃原則充分體現了霍華德、沙里寧和芒福德規劃理論的核心思想。經過將近半個世紀轟轟烈烈的建設，100多座新城在西歐和亞洲的日韓等國拔地而起，對於緩解大城市的過度擁擠、消除貧民窟、改善居住環境做出了實際的貢獻。但遺憾的是，最初的“自給自足、職住平衡”的目標沒有能得到很好的實現，許多新城變成了卧城，進一步加長了人們的通勤距離，造成了新城和原有中心城市之間的交通擁堵（肖亦卓，2005）。

　　在大約與西歐的新城建設同一時期，美國出現了居住郊區化的浪潮，中產階級把住房遷往郊區，在郊區居住區和城市中心區之間形成了大量的上下班交通流，給城市交通帶來沉重的負擔。1980年代之後，郊區化進一步發展，大量的就業崗位，特別是白領寫字樓和服務行業由市中心遷到郊區，但是這種就業外遷並沒有減少郊區居民的通勤距離，從1977年到1983年，美國郊區居民的平均通勤距離從10.6英里增加到了11.1英里(Cervero,1989).長距離的通勤帶來了交通擁堵和空氣污染的日益嚴重，促使許多學者尋找其成因和解決的辦法。一些學者認為，在美國的許多大都市區內，就業和可支付的住房在空間上的不匹配，是造成人們遠距離通勤和交通擁堵進而造成空氣污染加重的主要原因。而解決問題的根本途徑，就是要在空間上實現“職住平衡”。由此，“職住平衡”成為了一個專業術語，吸引了更多學者對其進行研究，並被地方政府應用到城市發展政策中，如南加利福尼亞聯合政府(SCAG)把職住平衡列入空氣質量管理法和區域發展法，計劃從1990年到2010年，在居住密集(housing-rich)地區增加9%的就業崗位，在就業密集(job-rich)地區增加5%的居住單元，從而最終達到職住平衡的目標(Cervero,1996).

　　對於中國來說，中國城市正處在劇烈的市場轉型和快速空間重構過程中。一方面，隨著土地有償使用制度的建立，引發了城市以地價為基礎的城市用地功能置換。內城中的工業、居住等用地不斷為商業服務業用地置換，引發了因舊城改造和工業外遷帶來的郊區化浪潮。另一方面，隨著住房福利分配製度解體和住房市場不斷完善，城市居民的居住遷移率和住房消費的市場化率都不斷提高。特別是20世紀90年代以來，由房地產開發商主導的商品住宅建設成為城市住房供應的主體，大量新商品房建設集中在郊區，城市交通基礎設施建設和交通工具的機動化也推動了城市居住空間的郊區化。但是，由於郊區化過程中居住與就業的不同步性、郊區新建居住區職能過於單一等原因，職住分離(home-work separation)、空間錯位等現象在北京等大城市出現，通勤距離和時間明顯增加，引起了國內外學者的關註。

　　職住均衡的主要影響因素包括巨集觀層面的土地使用模式、中觀層面的住房供給與選擇模式，以及微觀層面的綜合配套完善程度。

　　1.土地使用模式

　　合理的土地使用模式主張緊湊佈局、混合使用的用地形態，提倡高強度開發以鼓勵公共交通的使用，促使形成良好的城市結構和土地利用佈局。這些措施將有效地減少居民出行需求總量，縮短居民出行距離，形成有利於公共交通發展的交通需求特性，從而實現居民近距離出行使用步行和自行車、遠距離出行使用公共交通的綠色交通模式。

　　2.住房供給與選擇模式

　　在影響職住空間關係的因素中，住房供給與選擇模式占據重要位置。在計劃經濟時代，市民基本能夠實現職住均衡；在住房市場化背景下，住房價格從市中心開始逐層遞減，呈現較大差異，促進了住宅的郊區化，造成職住空間結構的進一步失衡，然而，在可承受的房價之下，人們還是會選擇距離單位儘量近一些的地方居住，使市場化背景下實現職住均衡成為可能。因此，在住房供給方面，每個分區都應同時提供不同類型的住房，即混合的建築類型和戶型；可根據不同小區的區位特點採用不同的戶型比例以及供給模式，如出售或出租等，從而促進就近工作。尤其是應將經濟適用房和廉租房建設作為政府的重要職責，在總的住房供給中該類住房應占有一定比例，最好不低於30%。

　　3.綜合配套完善程度

　　在職住均衡關係中，加強基礎設施、公共服務體系和生活服務體系建設，大力發展教育、文化、體育、醫療等社會公共事業，建設功能完備、環境優美、交通便捷的生活居住工作區，既是實現職住均衡的微觀影響因素，也是減少居民生活出行總量、縮短生活出行距離的實現途徑。

　　城市交通規划過程中需考慮的城市交通需求特性主要包括需求總量、時空分佈、需求強度、出行距離和交通結構等。其中，需求總量、空間分佈、需求強度、出行距離直接由土地使用狀況決定，交通結構間接由土地使用狀況決定，時間分佈取決於生產生活模式。由此可知，改變土地使用模式，將會直接改變城市交通需求的主體特性。土地使用的影響機理主要包括：

　　1.級差地租

　　隨著城市的發展，城市中心的土地價值不斷提升，依次向金融、商業、居住、公共設施、產業等用地性質置換，從而將城市核心區的居住功能削減，造成功能單一化。這一問題主要發生在城市中央商務區，本文對該區域不強調一定做到職住均衡。

　　2.規模經濟

　　同一企業規模越大、成本越低；相關產業組成產業鏈、成本降低等規模經濟原理，也促進了單一功能產業園區規模的不斷擴大。針對這一問題，本文建議在產業園區配建所需的居住社區，這對規模經濟的實現並無影響。住房價格是影響居民選擇住房的第一因素，這一因素在城市中心區影響顯著，解決辦法是提供混合的住房類型和抑制過高房價。針對城市新區，可以按照交通系統和土地使用一體化規劃的原則進行設計和建設，所以上述問題可通過科學的規劃加以解決。

　　職住平衡這一傳統規劃理念的有效性正日益受到實證研究的挑戰。從最近的國外研究成果來看，關於職住平衡能否提高通勤效率存在很大的爭議。一部分實證研究肯定了職住平衡對縮短通勤的積極作用的同時，另一部分研究卻認為職住平衡對通勤時耗的影響不大，或者質疑實現職住平衡的可行性。

　　（一）以塞韋羅為代表的支持學派

　　羅伯特•塞韋羅(Robert Cervero) 教授是最早指出居住就業不平衡是造成城市交通擁堵的重要原因並主張政府採取政策手段來加以改善的學者之一。根據對芝加哥和舊金山郊區居住、就業狀況的分析,塞韋羅(1989)認為就業中心附近住房短缺是導致人們長距離通勤的重要原因;尤其是對於收入較低的階層來說, 就業地點周圍沒有他們可以支付得起的住房, 只能在遠離工作地的地方居住,使其平均通勤距離要比高收入階層更長。通過對全美42個最大的郊區就業中心數據的分析,塞韋羅證明瞭居住就業不平衡程度與周圍高速公路的擁堵狀況有著正相關關係,而與非機動車通勤有著反相關關係從而塞韋羅認為,政府通過規劃和稅收政策鼓勵在就業中心附近建造住房,或在居住為主的社區中增加就業崗位可以有效地緩解交通擁堵狀況(Cervero, 1989) 。

　　其他一些學者的實證研究也證實了塞韋羅的觀點弗蘭克(Frank) 等人在對1989年西雅圖地區的通勤研究中發現,在就業和居住平衡的地區, 職工的通勤距離和通勤時間都比不平衡的地區要短(Frank, 1994).尤因( Ewing) 利用1990年的數據對佛羅里達州500個城鎮所做的回歸分析表明, 城鎮內部通勤所占的比例與居住- 就業的平衡度呈正相關關係(Ewing, 1995).維茨等(Weitz) 利用俄勒岡州地區兩個城市的對比數據(Weitzetal, 1997),霍納(Horner) 利用26個美國城市的數據以及相關模型也都證明瞭該觀點(Horner, 2002, 2003)。另外,也有研究表明,在市中心區即就業中心增加房屋供應可以減少高峰期進入這些地區的通勤流量, 如諾蘭(Nowlan)等對多倫多中心商業區的研究發現,隨著在中心區居住人口的增加,工作日進入中心區的通勤流量減少了(Nowlanetal, 1991)這些研究成果使學者們相信,職住平衡是解決城市交通擁堵的重要途徑之一。

　　（二）以朱利亞諾為代表的懷疑學派

　　懷疑學派的學者們也承認居住就業不平衡可能是導致交通擁堵的一個原因,但他們認為還有許多其它因素會導致交通擁堵, 而這些因素可能更重要。朱利亞諾( Giuliano) 指出, 美國20世紀70年代-90年代間,人口的增長,小汽車使用率的提高,女性工作者就業比重的增加以及高速公路建設不足等因素都對交通擁堵的惡化產生了重要的影響,而這些因素與就業和居住的空間分佈沒有什麼關係(Giuliano, 1993)。另外,戈登( Gordon) 等的研究表明,在美國,上下班交通只占工作日個人出行總量的四分之一,並且即使是在交通高峰時段內,上下班交通流也不是主流。非工作交通不僅占交通流的比例很高,增長速度也很快,但它與職住平衡的關係是難以確定的(Gordonetal, 1989) 。

　　也有實證研究的結果支持了上述觀點。華什(Wachs) 利用加利福尼亞州6年的動態數據研究發現,該州的職住平衡情況有了改善, 但就業者的平均通勤時間卻增加了(Wachs, 1993)。彭仲仁通過對俄勒岡州波特蘭大都市區的數據分析證明,只有在居住就業極度不平衡的地區,就業- 居住平衡才對通勤產生明顯的影響( Zhongren Peng, 1997) ,這與朱利亞諾的研究結果是一致的而且,他們的研究認為,大多數大都市區已經大體達到了就業和居住的相對平衡,只有很少的地方存在極度的就業居住不平衡。因此,這些學者們認為,採取更加直接的交通策略來解決城市交通擁堵問題會更加有效,如改善城市立體和地下交通系統;改善城市公共交通系統,提供多樣化的公共交通服務;停車費和擁堵費的征收以及實行可調節的工作時間制度等。

　　（三）以漢密爾頓為代表的過量通勤學派

　　對職住平衡政策持懷疑態度的還有以漢密爾頓(Hamilton) 為代表的城市經濟學家。他們主要從過量通勤( excess commuting)的角度來研究就業- 居住平衡的有效性。根據城市經濟學理論,為了實現效用最大化, 人們選擇居住區位時會最大可能地接近他們的工作地( E. Mills and B. Hamliton, 1984)。但當把理論模型和實際通勤狀況相比較時,就會發現實際的通勤距離遠遠超過了理論上的最佳。因此,學者們把在都市區觀測到的平均通勤距離和理論上的最小平均通勤距離之差定義為過量通勤(White, 1988),並利用實際數據驗證了過量通勤的存在。漢密爾頓利用美國14 個城市1972 年的數據分析表明, 實際的通勤距離是模型所預期的8倍(Hamilton, 1982);斯莫爾( Small )等對洛杉磯大都市區1980年的數據分析結果證明,當採用比較大的區域劃分( 整個大都市區分為31個區)時,過量通勤較少,占實際通勤量的33%;而區域劃分得較小( 706個)時,過量通勤較多,占實際通勤量的66%(Kenneth A. Small. etal, 1992)。克羅波和戈登(Cropper and Gordon)分析了巴爾的摩地區居民的通勤模式,模型預測的平均通勤距離是5英里,而實際的通勤距離是10英里( Cropper and Gordon, 1991) 。

　　過量通勤的存在使學者們認為就業地點的可達性並不是影響居民居住地選擇的重要因素,許多其他因素,如學校質量、公路情況、社區環境等, 都對居住區位選擇有著重要的影響,進而影響到居民的通勤模式( Levine, 1998)。因而職住平衡政策對於改變居民的通勤狀況作用將是有限的。另外,1980年代之後美國雙職工家庭在增加,這使得居住區位選擇變得更加複雜。因為如果居住臨近其中一個家庭成員的工作地點,就有可能會遠離另外一個成員的工作地點。而且美國居民就業崗位的轉換率也是很高的,這使得即使一個地區的就業和居住在某一時間達到了平衡,這個平衡也可能是短暫的。

　　對職住平衡實現的途徑,學者們也提出了不同的觀點。爭論的焦點在於是通過市場的作用自然達到平衡,還是必須要有政府的政策進行干預來實現平衡。

　　1.市場學派

　　大部分學者認為,在市場作用下一個城市最終可以實現就業和居住的均衡發展。基於就業和居住的協同定位(co-location)假設,一方面職工會根據自己的消費偏好和各種基礎設施等外部條件,在一個合理的通勤範圍內選擇居住地,使自身效用最大化;另一方面企業在進行區位選擇時也會考慮潛在員工的空間分佈狀況,儘量靠近勞動力密集區。這兩個力量協同作用的結果會使得就業和居住在空間上很好地連接,並且隨著時間的推進,相互不斷調整。而由於城市基礎設施和建築物具有耐久性,就業和居住平衡的實現需要一個較長的時間(Zhongren Peng,1997)。

　　一些學者的實證研究在一定程度上證明瞭以上觀點的成立。戈登等利用1980年人口普查數據和1985年房屋調查數據對比發現,在美國20個最大的都市區中,有18個都市區的居民平均通勤時間減少了(Cropperand Gordon,1991)。華什(1993)利用南加利福尼亞州連續6年的調查數據分析發現,居民的平均通勤距離縮短了(Wachs,1993)。塞韋羅(1996)通過1980年-1990年加利福尼亞州23個大城市居民的通勤數據分析也發現,該地區的就業和居住有著向平衡發展的趨勢(Cervero,1996)。朱利亞諾(1991)、萊文森(Levinson)等通過研究也發現職住平衡的狀況隨著時間而改善了(Giu liano,1991;Levinsonetal,1994)。鑒於在調整就業和居住的空間關係方面市場可以很好地發揮作用,這些學者認為政府的政策是不必要的。

　　2.政策學派

　　但也有一些學者指出,現實中存在著一些障礙影響著市場作用的發揮,從而影響了職住平衡的實現。一方面,某些地方政府為了追求財政收入,在城市中心用寫字樓來代替老化的住宅區,造成就業過度集中;另一方面,許多郊區市縣實行隔離分區制度,利用分區制度來保護財政來源,並且保護現有的中產階級居民,限制低收入住房的建設(A.Downs,1989)。這些障礙在很大程度上阻礙了市場的作用,使得就業-居住平衡難以實現。如美國馬利蘭州的某一就業中心是屬於極度的居住-就業不平衡,每三個就業崗位對應一戶居民。但當地政府還是採用分區政策,阻止建造預期規劃的1500個新的公寓居住單元(Cervero,1995)。因此這些學者認為,在居住-就業極度不平衡的地區,尤其是就業集中區,需要採取規劃政策,建設可供不同階層居民居住的房屋,從而為居民提供充足的住房選擇,最終促進就業和居住的平衡(Cervero,1998;Weitz,2007)。

　　從國內發展情況看，城市化和城市空間擴張，不可避免地導致居民通勤空間距離和時間成本的增加，但是，高收入者一方面能夠通過改善交通工具而一定程度上彌補通勤距離的增加，另一方面有更高的意願以更長的通勤距離來交換更高收入的職業或更好質量的住房。而低收入者的住房支付能力低，作為住房市場中的弱勢群體，低收入者遷居並改善住房條件的機會少，住宅郊區化和職住分離趨勢容易造成城市低收入階層的通勤成本增加、設施可達性降低等生活困境，需要學者在研究中特別關註。

　　實現職住均衡的目標是一個涉及政府主導推動、法規政策保障、規劃設計科學、市民共同努力等方方面面的複雜過程，面臨的主要問題和關鍵對策為：

　　1.提高認識

　　當前正值新城建設、老城改造的關鍵時期，是推進職住均衡的極好機會。然而，很多新區建設功能單一，要麼是產業功能為主的產業新城，要麼是居住功能為主的卧城，導致居住與就業分離現象更加嚴重。這種職住分離的現象，大大增加了通勤時間和通勤疲勞程度，加大了城市的運行成本，導致城市效率低下、生活質量下降，這種狀況急需改變。應充分認識職住均衡對減少交通需求總量、縮短出行距離的重要作用，將其作為解決交通供需矛盾的重要戰略和長期對策，制定系統的實施方案。

　　2.系統規劃

　　推進職住均衡的首要環節是規劃，尤其是城市總體規劃、土地使用規劃和產業佈局規劃的協調。實現職住均衡，在規劃層面應註意：

　　(1)混合土地使用。就業崗位和居住容量應基本匹配，可根據生態城市單元主體功能的不同確定不同的比例，註重不同土地使用的空間佈局，可採用職住混合度與均衡度指標衡量。購物、上學、社區活動、業餘常規活動均應在300~500m實現。

　　(2)混合建築類型。提供不同建築類型和不同戶型的重要意義在於為不同階層、不同經濟地位市民提供選擇性，從而為職住均衡提供可能性。沒有混合的建築類型，很難實現職住均衡的目標。

　　(3)完善的綠色交通系統。“住”和“行”是密不可分的。按照生態城市單元的規劃設計思路，實現居民近距離出行採用步行和自行車交通，遠距離出行使用公共交通的綠色交通模式。

　　3.完善政策法規體系

　　職住均衡的實現涉及法規、制度、方法和保障體系等，具備和完善相關法規、制度，是實現職住均衡的基本前提。實現職住均衡是一個系統工程，建議從以下幾點著手推進這項工作，以期為職住均衡的規劃和實施創造條件。

　　(1)將職住均衡狀況作為審批城市總體規劃的核心內容之一；

　　(2)制定合理引導和控制產業、居住分佈與選擇的相關政策；

　　(3)註重對建設開發時序的引導控制，加強基礎設施、公共服務體系和生活服務體系的建設和完善；

　　(4)制定對職住均衡建設項目實施優惠的政策；

　　(5)建立公共服務資源均等化的實施保障體系；

　　(6)對職住均衡作用機理進行深入研究，加強職住均衡實證研究和規劃研究工作，制定職住均衡規劃設計指南或操作手冊等。