职住平衡

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　　职住平衡是指在某一给定的地域范围内，居民中劳动者的数量和就业岗位的数量大致相等，大部分居民可以就近工作；通勤交通可采用步行、自行车或者其他的非机动车方式；即使是使用机动车，出行距离和时间也比较短，限定在一个合理的范围内，这样就有利于减少机动车尤其是小汽车的使用，从而减少交通拥堵和空气污染。

　　职住平衡能够使就业者居住在离他们工作地更近的地方，其通勤交通也会变得更短，这一理念提出来之后，得到了很多城市规划师的认可，但由于城市规划只能在土地利用上贯彻这一理念，而住房和就业岗位的分配是在市场中进行的，市场既无法保证居住在当地的居民就可以得到当地的就业岗位，也无法保证在当地工作就可以购买当地的住房，所以即使规划从用地角度做到了平衡，市场分配的最后结果也可能是一部分居民实现了就地平衡，而另一部分实现不了。实际当中到底平衡不平衡，在多大程度上平衡，就需要进行测量。测量包括两个方面：数量的平衡和质量的平衡。前者是指在给定的地域范围内就业岗位的数量和居住单元的数量是否相等，一般被称为平衡度(Balance)的测量；后者是指在给定的地域范围内居住并工作的劳动者数量所占的比重，被称为自足性(Self-contained)的测量。

　　职住平衡的规划理念最早可以追溯到19世纪末霍华德“田园城市(Garden Cities)”的思想。针对当时英国最大城市伦敦人口过分拥挤、贫民窟大量出现、城市交通混乱等问题，霍华德认为当城市发展超过一定规模后，就应在它附近发展新的城市，而不是将原来的城市进行扩展。新城市内部要配备齐全的服务设施，就业和居住平衡分布，使居民的“工作就在住宅的步行距离之内”(E.Howard,1902).这就是职住平衡理念的最初萌芽。

　　20世纪之后，随着工业革命向世界更大范围的扩散，城市化进程进一步加速，城市中的各种问题也日益凸显，一些城市建设领域的先驱者对田园城市的思想给予了发展与完善，芬兰建筑师伊里尔 沙里宁(Eliel Saarinen)提出了有机疏散(Organic Decentralization)理论，认为城市作为一个有机体，不能听其自然地凝为一大块，而要把城市的人口和工作岗位分散到可供其合理发展的离开中心的地方(Eliel Saarinen,1945).有机疏散的基本原则之一是把个人日常的生活和工作集中布置，使活动需要的交通量减到最小程度，并且不必都使用机械化交通工具。美国学者芒福德(L.Mumford)则把霍华德的思想作了进一步的阐述和明晰化，提出了“平衡”的概念，即城市和乡村要在范围更大的生物环境中取得平衡，以及城市内部各种各样的功能之间要取得平衡，而且平衡可以通过限制城市的面积、人口数量、居住密度等积极措施来实现(L.Mumford,1968).

　　第二次世界大战后，西方发达国家的经济进入高速发展时期，许多大城市经济和人口急剧增长，给城市环境、城市效率以及城市管理等方面带来了诸多问题。为了缓解和疏散大城市的人口压力，以英国为首的发达国家掀起了新城建设的热潮。新城建设是对前边提到的各种规划理论的一次大规模实践，尤其是明确提出了新城要与原来的中心城市保持一定距离，实现“自给自足、职住平衡”，并通过各种交通工具与中心城市连接起来（陶希东，2005）。这些规划原则充分体现了霍华德、沙里宁和芒福德规划理论的核心思想。经过将近半个世纪轰轰烈烈的建设，100多座新城在西欧和亚洲的日韩等国拔地而起，对于缓解大城市的过度拥挤、消除贫民窟、改善居住环境做出了实际的贡献。但遗憾的是，最初的“自给自足、职住平衡”的目标没有能得到很好的实现，许多新城变成了卧城，进一步加长了人们的通勤距离，造成了新城和原有中心城市之间的交通拥堵（肖亦卓，2005）。

　　在大约与西欧的新城建设同一时期，美国出现了居住郊区化的浪潮，中产阶级把住房迁往郊区，在郊区居住区和城市中心区之间形成了大量的上下班交通流，给城市交通带来沉重的负担。1980年代之后，郊区化进一步发展，大量的就业岗位，特别是白领写字楼和服务行业由市中心迁到郊区，但是这种就业外迁并没有减少郊区居民的通勤距离，从1977年到1983年，美国郊区居民的平均通勤距离从10.6英里增加到了11.1英里(Cervero,1989).长距离的通勤带来了交通拥堵和空气污染的日益严重，促使许多学者寻找其成因和解决的办法。一些学者认为，在美国的许多大都市区内，就业和可支付的住房在空间上的不匹配，是造成人们远距离通勤和交通拥堵进而造成空气污染加重的主要原因。而解决问题的根本途径，就是要在空间上实现“职住平衡”。由此，“职住平衡”成为了一个专业术语，吸引了更多学者对其进行研究，并被地方政府应用到城市发展政策中，如南加利福尼亚联合政府(SCAG)把职住平衡列入空气质量管理法和区域发展法，计划从1990年到2010年，在居住密集(housing-rich)地区增加9%的就业岗位，在就业密集(job-rich)地区增加5%的居住单元，从而最终达到职住平衡的目标(Cervero,1996).

　　对于中国来说，中国城市正处在剧烈的市场转型和快速空间重构过程中。一方面，随着土地有偿使用制度的建立，引发了城市以地价为基础的城市用地功能置换。内城中的工业、居住等用地不断为商业服务业用地置换，引发了因旧城改造和工业外迁带来的郊区化浪潮。另一方面，随着住房福利分配制度解体和住房市场不断完善，城市居民的居住迁移率和住房消费的市场化率都不断提高。特别是20世纪90年代以来，由房地产开发商主导的商品住宅建设成为城市住房供应的主体，大量新商品房建设集中在郊区，城市交通基础设施建设和交通工具的机动化也推动了城市居住空间的郊区化。但是，由于郊区化过程中居住与就业的不同步性、郊区新建居住区职能过于单一等原因，职住分离(home-work separation)、空间错位等现象在北京等大城市出现，通勤距离和时间明显增加，引起了国内外学者的关注。

　　职住均衡的主要影响因素包括宏观层面的土地使用模式、中观层面的住房供给与选择模式，以及微观层面的综合配套完善程度。

　　1.土地使用模式

　　合理的土地使用模式主张紧凑布局、混合使用的用地形态，提倡高强度开发以鼓励公共交通的使用，促使形成良好的城市结构和土地利用布局。这些措施将有效地减少居民出行需求总量，缩短居民出行距离，形成有利于公共交通发展的交通需求特性，从而实现居民近距离出行使用步行和自行车、远距离出行使用公共交通的绿色交通模式。

　　2.住房供给与选择模式

　　在影响职住空间关系的因素中，住房供给与选择模式占据重要位置。在计划经济时代，市民基本能够实现职住均衡；在住房市场化背景下，住房价格从市中心开始逐层递减，呈现较大差异，促进了住宅的郊区化，造成职住空间结构的进一步失衡，然而，在可承受的房价之下，人们还是会选择距离单位尽量近一些的地方居住，使市场化背景下实现职住均衡成为可能。因此，在住房供给方面，每个分区都应同时提供不同类型的住房，即混合的建筑类型和户型；可根据不同小区的区位特点采用不同的户型比例以及供给模式，如出售或出租等，从而促进就近工作。尤其是应将经济适用房和廉租房建设作为政府的重要职责，在总的住房供给中该类住房应占有一定比例，最好不低于30%。

　　3.综合配套完善程度

　　在职住均衡关系中，加强基础设施、公共服务体系和生活服务体系建设，大力发展教育、文化、体育、医疗等社会公共事业，建设功能完备、环境优美、交通便捷的生活居住工作区，既是实现职住均衡的微观影响因素，也是减少居民生活出行总量、缩短生活出行距离的实现途径。

　　城市交通规划过程中需考虑的城市交通需求特性主要包括需求总量、时空分布、需求强度、出行距离和交通结构等。其中，需求总量、空间分布、需求强度、出行距离直接由土地使用状况决定，交通结构间接由土地使用状况决定，时间分布取决于生产生活模式。由此可知，改变土地使用模式，将会直接改变城市交通需求的主体特性。土地使用的影响机理主要包括：

　　1.级差地租

　　随着城市的发展，城市中心的土地价值不断提升，依次向金融、商业、居住、公共设施、产业等用地性质置换，从而将城市核心区的居住功能削减，造成功能单一化。这一问题主要发生在城市中央商务区，本文对该区域不强调一定做到职住均衡。

　　2.规模经济

　　同一企业规模越大、成本越低；相关产业组成产业链、成本降低等规模经济原理，也促进了单一功能产业园区规模的不断扩大。针对这一问题，本文建议在产业园区配建所需的居住社区，这对规模经济的实现并无影响。住房价格是影响居民选择住房的第一因素，这一因素在城市中心区影响显著，解决办法是提供混合的住房类型和抑制过高房价。针对城市新区，可以按照交通系统和土地使用一体化规划的原则进行设计和建设，所以上述问题可通过科学的规划加以解决。

　　职住平衡这一传统规划理念的有效性正日益受到实证研究的挑战。从最近的国外研究成果来看，关于职住平衡能否提高通勤效率存在很大的争议。一部分实证研究肯定了职住平衡对缩短通勤的积极作用的同时，另一部分研究却认为职住平衡对通勤时耗的影响不大，或者质疑实现职住平衡的可行性。

　　（一）以塞韦罗为代表的支持学派

　　罗伯特•塞韦罗(Robert Cervero) 教授是最早指出居住就业不平衡是造成城市交通拥堵的重要原因并主张政府采取政策手段来加以改善的学者之一。根据对芝加哥和旧金山郊区居住、就业状况的分析,塞韦罗(1989)认为就业中心附近住房短缺是导致人们长距离通勤的重要原因;尤其是对于收入较低的阶层来说, 就业地点周围没有他们可以支付得起的住房, 只能在远离工作地的地方居住,使其平均通勤距离要比高收入阶层更长。通过对全美42个最大的郊区就业中心数据的分析,塞韦罗证明了居住就业不平衡程度与周围高速公路的拥堵状况有着正相关关系,而与非机动车通勤有着反相关关系从而塞韦罗认为,政府通过规划和税收政策鼓励在就业中心附近建造住房,或在居住为主的社区中增加就业岗位可以有效地缓解交通拥堵状况(Cervero, 1989) 。

　　其他一些学者的实证研究也证实了塞韦罗的观点弗兰克(Frank) 等人在对1989年西雅图地区的通勤研究中发现,在就业和居住平衡的地区, 职工的通勤距离和通勤时间都比不平衡的地区要短(Frank, 1994).尤因( Ewing) 利用1990年的数据对佛罗里达州500个城镇所做的回归分析表明, 城镇内部通勤所占的比例与居住- 就业的平衡度呈正相关关系(Ewing, 1995).维茨等(Weitz) 利用俄勒冈州地区两个城市的对比数据(Weitzetal, 1997),霍纳(Horner) 利用26个美国城市的数据以及相关模型也都证明了该观点(Horner, 2002, 2003)。另外,也有研究表明,在市中心区即就业中心增加房屋供应可以减少高峰期进入这些地区的通勤流量, 如诺兰(Nowlan)等对多伦多中心商业区的研究发现,随着在中心区居住人口的增加,工作日进入中心区的通勤流量减少了(Nowlanetal, 1991)这些研究成果使学者们相信,职住平衡是解决城市交通拥堵的重要途径之一。

　　（二）以朱利亚诺为代表的怀疑学派

　　怀疑学派的学者们也承认居住就业不平衡可能是导致交通拥堵的一个原因,但他们认为还有许多其它因素会导致交通拥堵, 而这些因素可能更重要。朱利亚诺( Giuliano) 指出, 美国20世纪70年代-90年代间,人口的增长,小汽车使用率的提高,女性工作者就业比重的增加以及高速公路建设不足等因素都对交通拥堵的恶化产生了重要的影响,而这些因素与就业和居住的空间分布没有什么关系(Giuliano, 1993)。另外,戈登( Gordon) 等的研究表明,在美国,上下班交通只占工作日个人出行总量的四分之一,并且即使是在交通高峰时段内,上下班交通流也不是主流。非工作交通不仅占交通流的比例很高,增长速度也很快,但它与职住平衡的关系是难以确定的(Gordonetal, 1989) 。

　　也有实证研究的结果支持了上述观点。华什(Wachs) 利用加利福尼亚州6年的动态数据研究发现,该州的职住平衡情况有了改善, 但就业者的平均通勤时间却增加了(Wachs, 1993)。彭仲仁通过对俄勒冈州波特兰大都市区的数据分析证明,只有在居住就业极度不平衡的地区,就业- 居住平衡才对通勤产生明显的影响( Zhongren Peng, 1997) ,这与朱利亚诺的研究结果是一致的而且,他们的研究认为,大多数大都市区已经大体达到了就业和居住的相对平衡,只有很少的地方存在极度的就业居住不平衡。因此,这些学者们认为,采取更加直接的交通策略来解决城市交通拥堵问题会更加有效,如改善城市立体和地下交通系统;改善城市公共交通系统,提供多样化的公共交通服务;停车费和拥堵费的征收以及实行可调节的工作时间制度等。

　　（三）以汉密尔顿为代表的过量通勤学派

　　对职住平衡政策持怀疑态度的还有以汉密尔顿(Hamilton) 为代表的城市经济学家。他们主要从过量通勤( excess commuting)的角度来研究就业- 居住平衡的有效性。根据城市经济学理论,为了实现效用最大化, 人们选择居住区位时会最大可能地接近他们的工作地( E. Mills and B. Hamliton, 1984)。但当把理论模型和实际通勤状况相比较时,就会发现实际的通勤距离远远超过了理论上的最佳。因此,学者们把在都市区观测到的平均通勤距离和理论上的最小平均通勤距离之差定义为过量通勤(White, 1988),并利用实际数据验证了过量通勤的存在。汉密尔顿利用美国14 个城市1972 年的数据分析表明, 实际的通勤距离是模型所预期的8倍(Hamilton, 1982);斯莫尔( Small )等对洛杉矶大都市区1980年的数据分析结果证明,当采用比较大的区域划分( 整个大都市区分为31个区)时,过量通勤较少,占实际通勤量的33%;而区域划分得较小( 706个)时,过量通勤较多,占实际通勤量的66%(Kenneth A. Small. etal, 1992)。克罗波和戈登(Cropper and Gordon)分析了巴尔的摩地区居民的通勤模式,模型预测的平均通勤距离是5英里,而实际的通勤距离是10英里( Cropper and Gordon, 1991) 。

　　过量通勤的存在使学者们认为就业地点的可达性并不是影响居民居住地选择的重要因素,许多其他因素,如学校质量、公路情况、社区环境等, 都对居住区位选择有着重要的影响,进而影响到居民的通勤模式( Levine, 1998)。因而职住平衡政策对于改变居民的通勤状况作用将是有限的。另外,1980年代之后美国双职工家庭在增加,这使得居住区位选择变得更加复杂。因为如果居住临近其中一个家庭成员的工作地点,就有可能会远离另外一个成员的工作地点。而且美国居民就业岗位的转换率也是很高的,这使得即使一个地区的就业和居住在某一时间达到了平衡,这个平衡也可能是短暂的。

　　对职住平衡实现的途径,学者们也提出了不同的观点。争论的焦点在于是通过市场的作用自然达到平衡,还是必须要有政府的政策进行干预来实现平衡。

　　1.市场学派

　　大部分学者认为,在市场作用下一个城市最终可以实现就业和居住的均衡发展。基于就业和居住的协同定位(co-location)假设,一方面职工会根据自己的消费偏好和各种基础设施等外部条件,在一个合理的通勤范围内选择居住地,使自身效用最大化;另一方面企业在进行区位选择时也会考虑潜在员工的空间分布状况,尽量靠近劳动力密集区。这两个力量协同作用的结果会使得就业和居住在空间上很好地连接,并且随着时间的推进,相互不断调整。而由于城市基础设施和建筑物具有耐久性,就业和居住平衡的实现需要一个较长的时间(Zhongren Peng,1997)。

　　一些学者的实证研究在一定程度上证明了以上观点的成立。戈登等利用1980年人口普查数据和1985年房屋调查数据对比发现,在美国20个最大的都市区中,有18个都市区的居民平均通勤时间减少了(Cropperand Gordon,1991)。华什(1993)利用南加利福尼亚州连续6年的调查数据分析发现,居民的平均通勤距离缩短了(Wachs,1993)。塞韦罗(1996)通过1980年-1990年加利福尼亚州23个大城市居民的通勤数据分析也发现,该地区的就业和居住有着向平衡发展的趋势(Cervero,1996)。朱利亚诺(1991)、莱文森(Levinson)等通过研究也发现职住平衡的状况随着时间而改善了(Giu liano,1991;Levinsonetal,1994)。鉴于在调整就业和居住的空间关系方面市场可以很好地发挥作用,这些学者认为政府的政策是不必要的。

　　2.政策学派

　　但也有一些学者指出,现实中存在着一些障碍影响着市场作用的发挥,从而影响了职住平衡的实现。一方面,某些地方政府为了追求财政收入,在城市中心用写字楼来代替老化的住宅区,造成就业过度集中;另一方面,许多郊区市县实行隔离分区制度,利用分区制度来保护财政来源,并且保护现有的中产阶级居民,限制低收入住房的建设(A.Downs,1989)。这些障碍在很大程度上阻碍了市场的作用,使得就业-居住平衡难以实现。如美国马里兰州的某一就业中心是属于极度的居住-就业不平衡,每三个就业岗位对应一户居民。但当地政府还是采用分区政策,阻止建造预期规划的1500个新的公寓居住单元(Cervero,1995)。因此这些学者认为,在居住-就业极度不平衡的地区,尤其是就业集中区,需要采取规划政策,建设可供不同阶层居民居住的房屋,从而为居民提供充足的住房选择,最终促进就业和居住的平衡(Cervero,1998;Weitz,2007)。

　　从国内发展情况看，城市化和城市空间扩张，不可避免地导致居民通勤空间距离和时间成本的增加，但是，高收入者一方面能够通过改善交通工具而一定程度上弥补通勤距离的增加，另一方面有更高的意愿以更长的通勤距离来交换更高收入的职业或更好质量的住房。而低收入者的住房支付能力低，作为住房市场中的弱势群体，低收入者迁居并改善住房条件的机会少，住宅郊区化和职住分离趋势容易造成城市低收入阶层的通勤成本增加、设施可达性降低等生活困境，需要学者在研究中特别关注。

　　实现职住均衡的目标是一个涉及政府主导推动、法规政策保障、规划设计科学、市民共同努力等方方面面的复杂过程，面临的主要问题和关键对策为：

　　1.提高认识

　　当前正值新城建设、老城改造的关键时期，是推进职住均衡的极好机会。然而，很多新区建设功能单一，要么是产业功能为主的产业新城，要么是居住功能为主的卧城，导致居住与就业分离现象更加严重。这种职住分离的现象，大大增加了通勤时间和通勤疲劳程度，加大了城市的运行成本，导致城市效率低下、生活质量下降，这种状况急需改变。应充分认识职住均衡对减少交通需求总量、缩短出行距离的重要作用，将其作为解决交通供需矛盾的重要战略和长期对策，制定系统的实施方案。

　　2.系统规划

　　推进职住均衡的首要环节是规划，尤其是城市总体规划、土地使用规划和产业布局规划的协调。实现职住均衡，在规划层面应注意：

　　(1)混合土地使用。就业岗位和居住容量应基本匹配，可根据生态城市单元主体功能的不同确定不同的比例，注重不同土地使用的空间布局，可采用职住混合度与均衡度指标衡量。购物、上学、社区活动、业余常规活动均应在300~500m实现。

　　(2)混合建筑类型。提供不同建筑类型和不同户型的重要意义在于为不同阶层、不同经济地位市民提供选择性，从而为职住均衡提供可能性。没有混合的建筑类型，很难实现职住均衡的目标。

　　(3)完善的绿色交通系统。“住”和“行”是密不可分的。按照生态城市单元的规划设计思路，实现居民近距离出行采用步行和自行车交通，远距离出行使用公共交通的绿色交通模式。

　　3.完善政策法规体系

　　职住均衡的实现涉及法规、制度、方法和保障体系等，具备和完善相关法规、制度，是实现职住均衡的基本前提。实现职住均衡是一个系统工程，建议从以下几点着手推进这项工作，以期为职住均衡的规划和实施创造条件。

　　(1)将职住均衡状况作为审批城市总体规划的核心内容之一；

　　(2)制定合理引导和控制产业、居住分布与选择的相关政策；

　　(3)注重对建设开发时序的引导控制，加强基础设施、公共服务体系和生活服务体系的建设和完善；

　　(4)制定对职住均衡建设项目实施优惠的政策；

　　(5)建立公共服务资源均等化的实施保障体系；

　　(6)对职住均衡作用机理进行深入研究，加强职住均衡实证研究和规划研究工作，制定职住均衡规划设计指南或操作手册等。