新加坡中央公積金制度

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新加坡中央公積金制度(Singapore Central Provident Fund)

　　新加坡中央公積金制度是一種獨具特色的社會保障制度。作為一種社會福利制度，即所謂“退休基金社會主義”制度，實際上是一種強制性的長期儲蓄。政府通過這一制度有效地調控消費基金，解決職工購買住房和退休後的養老問題。新加坡中央公積金制度建立於1955年，當時新加坡還是英國的殖民地，人民生活困苦，特別是居住條件很差，失去工作能力的人缺乏社會保障，為了逐步改變這種狀況，同時又避免政府承擔財政責任，於是立法建立了這種自助性的保障模式。1965年獨立後，新加坡政府繼承了這一制度模式，目的是為雇員退休後或不能繼續工作時提供一定的經濟保障。經過40多年的發展，新加坡公積金制度現已發展為向社會成員提供養老、醫療、儲蓄等保障項目的社會保險制度，其覆蓋範圍也從公共和私人部門內的雇員擴大到自雇者。經過多年的實踐，已被證明於國於民都是有利的，對調控國民經濟起著重要的作用，提供了經濟高速發展的資本;對新加坡的金融體系、對節制消費、抑制通貨膨脹都有著巨大的影響力和明顯的作用。

　　但是，中央公積金作為一種長期儲蓄替代了社會福利的保障費用，它是不允許被隨便動用的。這就有可能造成過度的儲蓄必然導致需求的減縮。隨著在公積金交納率不斷提高，公積金累積額急劇增加的情況下，人為的、強制的限制國內消費的擴大，就會造成經濟衰退。而且，隨著勞動力的老化，一次領取公積金結存總額的會員將越來越多，這些都是新加坡中央公積金制度潛伏的危機。隨著經濟社會發展，新的挑戰不斷出現，特別是在全球老齡化問題日益突顯的今天，這種養老制度越來越跟不上新加坡老齡化的速度，這使得新加坡政府決定調整和改革公積金制度。

　　(一)中央公積金賬戶分類

　　 新加坡中央公積金法令1953年頒佈，1955年開始實施，同時成立中央公積金局(Central Provident Fund Board，CPFB)專門負責公積金管理。最初的中央公積金制度只是一種為雇員提供退休保障的強制性儲蓄計劃，1965年新加坡獨立之後，開始擴展中央公積金的功能。目前，中央公積金已經由以前的單一養老保障發展到了包括退休保障、醫療保障、住房保障和家庭保障在內的綜合保障體系。

　　為滿足不同需求，新加坡中央公積金分設了四個賬戶：普通賬戶(Ordinary Account)、專門賬戶(Special Account)、醫療儲蓄賬戶(Medisave Account)和退休賬戶(Retirement Account)。普通賬戶和專門賬戶設立於20世紀70年代。普通賬戶的公積金可用於購置政府組合房屋(簡稱組屋，類似我國經濟適用房)、人壽保險、子女教育支出、信托股票投資等；專門賬戶用於為公積金成員積累退休金，提供養老保障。醫療儲蓄賬戶1984年建立，為公積金成員及其直系親屬支付住院、門診醫療服務、繳納疾病保險費等。退休賬戶於1987年引入，資金來源於專門賬戶，在成員年滿55 周歲時建立，年滿62 歲時開始支付養老金。

　　(二)中央公積金繳費率及資金規模

　　中央公積金繳費一部分來自於雇員，一部分來自於雇主。繳費按照不同比例計入各個賬戶。公積金繳費率與參加公積金計劃成員的年齡相關，壯年多繳納，逐步遞減，退休前後大幅降低。2012年新加坡中央公積金繳費率如下表所示：

　　經過幾十年發展，中央公積金計劃已經覆蓋了新加坡絕大多數人口。2011年底新加坡總人口527萬，其中公民327萬，永久居民54萬，非居民人口146萬，2011年底建立公積金賬戶的有337.6萬人。

　　截至2012年6月底，新加坡中央公積金規模為2192.67億新元，而2011年新加坡GDP為 3268億新元，中央公積金是GDP的0.67倍。從各賬戶的規模來看，截至2012年6月底，普通賬戶累計結餘888.84億新元；專門賬戶累計結餘507.48億新元；醫療賬戶累計結餘569.77億新元。退休賬戶累計結餘265.77億新元。2002年以來，新加坡中央公積金計劃的成員人數和基金結餘狀況如下表所示：

　　新加坡中央公積金由中央公積金局負責管理，獨立於政府財政，上級管理部門為勞工部。公積金局實行董事會制，董事會成員均由勞工部部長在得到總理的同意後任命，任期一般不超過3年。現任董事會由主席、總經理和其他13名成員組成：包括2名政府官員、2名雇主代表、2名雇員代表和7名專家。與過去相比，現任董事會專家由4名增加到7名，體現了中央公積金更為重視專業人士的發展趨勢。

　　從投資管理體制看，中央公積金投資主要分為三部分。第一部分投資於國內的住房、基礎設施建設以及部分國外資產，由 新加坡政府投資管理公司 (GSIC)負責。第二部分是 中央公積金投資計劃 (CPFIS)，該計劃允許公積金成員將普通賬戶和專門賬戶中超過一定比例的公積金通過購買股票或共同基金的形式投資於資本市場。第三部分是 保險計劃基金 ，新加坡中央公積金包含多個保險計劃(包括住房保險、家屬保險、大病醫療保險等)，保險計劃基金的投資主要外包給資產管理公司，可投資於定期存款、可轉讓存款憑證、股票和債券等。

　　上述三方面的投資中，由中央公積金局通過新加坡政府投資管理公司管理的基金和由公積金成員自主投資的基金構成了新加坡中央公積金的主體。

　　(一)中央公積金局投資

　　由新加坡政府投資管理公司管理的資金是中央公積金最大的一個資產池，全部投資於非交易型政府債券。對於公積金成員而言，這部分資金可以獲得記賬利率。記賬利率並不是中央公積金實際收益率，而是按照新加坡三家主要銀行一年期存款利率的簡單平均數與月末儲蓄存款利率的簡單平均數進行加權取得(兩者的權重比為80% : 20%)，每季度修訂一次。該記賬利率不得低於中央公積金法案明確規定的2.5%的最低收益保證。

　　從歷史來看，1955-1995年40年間，所有公積金賬戶的記賬利率均為2.5%。從1995年7月起，考慮到各賬戶的功能不同，新加坡將專門賬戶與退休賬戶的記賬利率提升為3.75%，1998年7月又修改為4% 。

　　2001年10月，為了更快積累醫療儲蓄賬戶基金，新加坡將醫療儲蓄賬戶的記賬利率提高到4%，與專門賬戶、退休賬戶持平，並將三個賬戶合稱為聯合賬戶。從2008年起，聯合賬戶記賬利率的確定方式是在10年期政府債券過去12 個月的平均收益率的基礎上加1%。同時，為確保成員的公積金獲得保障，規定記賬利率不得低於4%。

　　2009年起，新加坡允許中央公積金所有賬戶中的第一個6萬新元資金的記賬利率額外提高1%，其中普通賬戶中最多2萬新元的記賬利率可達到3.5%。

　　(二)公積金成員自主投資

　　1986年5月中央公積金引入核准投資計劃，允許公積金成員最多可將20%的普通賬戶資金，由成員自主投資於股票(限於藍籌股)、單位信托基金、黃金等。1993年10月，核准投資計劃改名為基本投資計劃，成員最高投資比例放寬到80%。1997年更名為成中央公積金投資計劃(CPF Investment Scheme，CPFIS)。2001年，CPFIS分設普通賬戶投資計劃(CPFIS-OA)和專門賬戶投資計劃(CPFIS-SA)。　　

　　普通賬戶投資計劃可選擇的金融工具有三類 。 第一類為無投資限制，包括定期存款、新加坡政府債券、國庫券、法定機構債券、新加坡政府擔保債券、年金等。第二類為投資上限不超過35%的部分，包括股票、產業基金(不動產投資信托)、公司債券 。第 三類為投資上限不超過10%的部分，主要針對黃金等貴金屬投資。截至2012年6月底，實際參加普通賬戶投資計劃的成員為89.6萬人，資金規模為230.72億新元。其中，股票、產業基金為44.09億新元；保險產品為145.7億新元；單位信托為40.12億新元；其他投資為0.81億新元。

　　新加坡對中央公積金的投資限制主要體現在專門賬戶投資計劃方面，其投資工具範圍狹窄：不可投資於基金管理賬戶、股票、產業基金、公司債券、黃金、CPFIS 風險分類系統中標記為高風險類別的投資關聯保險產品。截至2012年6月底，實際參加專門賬戶投資計劃的成員為45.2萬人，資金規模為63.58億新元。其中，保險產品為51.58億新元；單位信托為12.01億新元。歷年中央公積金投資計劃的資產配置比例如下表所示：

　　截至2012年6月30日，普通賬戶和專門賬戶投資計劃中，分別有571.97億新元和154.25億新元的資金並未進行自主投資，占到各自賬戶資金總規模的71.2%和70.8%。可見，大部分公積金實際上沒有進行任何主動投資，這部分資金一般都由中央公積金局投資運作，公積金成員則獲得無風險的記賬利率。

　　(一)中央集中運作的制度模式

　　新加坡屬於新興發達國家，採取“國家資本主義”模式，強調政府在經濟社會運行中的調控和主導作用。在新加坡中央公積金制度運行中同樣中體現了政府集中管理的特點。首先是各社會保障項目都集中到中央公積金計劃中來，由政府統一提供。不僅包括住房、養老、醫療等項目的制度設計，而且包括政府統一提供的產品和服務，如政府出資建設的組屋，經營的醫療機構等。其次表現在公積金的歸集和管理上。新加坡中央公積金由雇主和雇員繳費，但是必須由中央公積金局作為政府代表，負責相關制度規則的制訂，由中央公積金局下屬的政府投資公司負責大部分資金的投資運營。

　　(二)儲蓄型養老保障模式

　　養老保障制度運作模式一般有三種，現收現付制、自我儲蓄制和部分積累制。美國的老年、遺屬及殘障保險計劃是典型現收現付制。我國的職工基本養老保險則採取的是部分積累制。新加坡中央公積金計劃則是儲蓄型保障模式的典型代表，其核心特征是參保者在就業期間，按照儲蓄方式積累養老保險基金，以此作為退休後的經濟來源。儲蓄型養老保障模式下，基金存續跨度長，要實現基金保值增值，對外部經濟環境和自身基金管理水平要求較高。新加坡中央公積金計劃建立多年來，一方面由於外部的經濟環境平穩，加之自身良好的管理運作能力，中央公積金不斷發展壯大，在實現保值增值同時，促進了新加坡經濟發展。

　　(三)市場化與專業性的投資管理模式

　　新加坡中央公積金大部分由新加坡政府投資公司負責具體投資運作。目前新加坡政府投資公司已躋身於全球最大的100家基金管理公司的行列，它秉持市場化的管理模式和專業化的投資理念，通過200多名投資專家在世界範圍內進行資金投資，其中大部分資金投在北美，其次是歐洲和東亞國家。

　　此外，由公積金成員自主投資的部分，也是通過在資本市場選擇相應的投資工具進行市場化的運營管理。而保險計劃基金則更是外包給市場上資產管理公司進行專業化的投資管理，無一例外，均體現了市場化和專業性特點。

　　但是，中央公積金作為一種長期儲蓄替代了社會福利的保障費用，它是不允許被隨便動用的。這就有可能造成過度的儲蓄必然導致需求的減縮。隨著在公積金交納率不斷提高，公積金累積額急劇增加的情況下，人為的、強制的限制國內消費的擴大，就會造成經濟衰退。而且，隨著勞動力的老化，一次領取公積金結存總額的會員將越來越多，這些都是新加坡中央公積金制度潛伏的危機。隨著經濟社會發展，新的挑戰不斷出現，特別是在全球老齡化問題日益突顯的今天，這種養老制度越來越跟不上新加坡老齡化的速度，這使得新加坡政府決定調整和改革公積金制度。

　　(一) 中央公積金制度的運行有利地推動了新加坡經濟的持續發展，使國家經濟高速增長所需資本有了重要來源。

　　中央公積金制度的建立使新加坡能長期保持較高的儲蓄水平，80 年代，新加坡的儲蓄總額平均占國民生產總值的41 % ，對1960 年- 1989 年的經濟增長做出了重大貢獻。國民儲蓄是國內投資供給的直接源泉，因而其穩定性決定了投資供給的可靠性。在中央公積金制度下，完全積累制的社會養老保險基金結存額高，償債周期長，穩定性強，有利於政府集中用於長期投資，從而社會資本積累的速度較快，規模水平較高，在社會總儲蓄中，中央公積金結存的儲蓄基金占1/ 3 左右，其中80 %用於購買政府的有價證券，並有少量投資於短期證券。由於養老儲蓄基金具有較強的穩定性，新加坡政府通過中央公積金制度籌集的大量資金，成為推動經濟高速發展穩定的資本供給來源。對新加坡1992 年- 2001 年中央公積金繳費額與國民總儲蓄作線性回歸分析，我們可以清晰地發現二者存在比較明顯正向線性關係，即國民總儲蓄隨公積金繳費額增加而增加，公積金繳費額增加對國民總儲蓄的增長有一定的推動作用。

　　正因如此，實行中央公積金制度，不僅使新加坡公民社會保障水平有了大幅度的提高，還為政府的建設提供了大量的資金，從而對新加坡國民經濟的長期快速發展起到了積極的推動作用。從會員的最終利益著想，新加坡政府規定每個公民的公積金存款戶頭都必須保持不能支用的最低存款額度。每個公民繳納到公積金戶頭的資金，在公民沒有使用或只使用了部分資金的情況下，國家則可以用上述結餘的資金80 % ，由公積金局全部購買政府建設債券，用於國家需要的投資和基礎設施建設。據統計，1965 年至今，中央公積金中共有600 多億新元用於社會保障，600 多億新元用於基礎設施建設，這項制度為新加坡現代化基礎設施建設與經濟的高速發展提供了巨額的資本來源。

　　而經濟增長對公民的回報就是使他們獲得更高的薪金及隨之而漲的公積金存款，其餘額又成為政府發展經濟所需資本的新的來源。在1987 年，公積金會員月平均收入分別為1176 新元(不含公積金繳費) 和1335 新元(含公積金繳費) ，會員平均餘額為15458 新元。而到1999 年，會員月平均收入分別為2813 新元(不含公積金繳費) 和3151 新元(含公積金繳費) ，會員平均餘額為31257新元。由此在這樣一個取之於民、用之於民的良性迴圈中，新加坡的經濟和社會不斷前進、迅速發展。

　　(二) 中央公積金制度的實施有利於實現國家經濟有效調整，控制通貨膨脹

　　從理論上講，公積金制度是一種強制性儲蓄，它在一定意義上影響消費進而約束經濟發展，因此，要求政府通過公積金計劃引導大眾合理消費。政府把公積金用於住房組屋、保健消費，既解決了住房與養老這兩大難題，又促進了消費並改變消費結構，進而形成新的經濟增長點，促進經濟全面發展。政府還把公積金制度作為調控經濟的手段，經濟景氣時，政府提高繳費率，擴大住房消費，進而促進貨幣回籠，防止通貨膨脹的發生或強化;經濟蕭條時，政府降低繳費率，降低企業成本，擴大投資，刺激生產與消費需求。新加中央公積金的繳費率是隨著經濟景氣程度的不同而變化的。新加坡70 年代以前的公積金繳費率較穩定，80 年代中期後，每年的公積金交納率逐步提高，從70年代初的占職工收入的8 % ，上升到占職工收入的25 %。即當新加坡經濟較快增長、職工工資提高時，隨之公積金交納率也提高，個人所得的相當一部分增加的收入被強制儲蓄起來，由此，社會購買力得到了有效的控制，個人消費比例從1960 年的89.4 %下降到了1983 年的47.3 %;1986 年-1987 年間由於經濟的不景氣，雇主的繳費率從25 %調低到10 %、12 %。新加坡政府就是通過公積金制度不斷調整個人公積金的繳費率，從而節制個人消費，抑制了通貨膨脹。多年來通貨膨脹率一直保持在低水平，1970 年- 1980 年是5.1 % ，1980 年- 1983 年是3.8 % ，1990 年- 1991 年是3.4 % ，1997 年是2.0 % ，從而使經濟穩定發展。

　　(三) 中央公積金制度實現了一定意義上的資源優化配置

　　該制度把資源的控制權從私人部門轉向政府公共部門，在保證安全性、收益性的前提下對住宅、公共事業(公車有限公司投資等) 、教育、基本建設進行投資，促進了基礎產業和公共事業的發展，為中央公積金制度的正常運轉、經濟的長足發展打下了堅實的基礎。同時，中央公積金制度的高儲蓄給金融業帶來較為充足的資金來源，在相當意義上發揮了金融對經濟發展的支撐作用;公積金制度允許會員運用公積金存款購買股票、債券、信托基金和黃金，寬鬆的投資環境促進了金融市場的發展。

　　(一) 過度的公積金儲蓄導致居民社會消費需求的縮減

　　新加坡的公積金儲蓄已大大超過其能夠在國內做再投資的限度，而政府又不允許國民動用這筆儲蓄用於社會消費，結果就是過度儲蓄而消費不足。當前世界經濟不景氣的情況下又不利於新加坡政府把國內無法投資的資本轉移到國外，造成了資本的過剩，在公積金交納率不斷提高，公積金總額急劇增加的情況下(現已結餘900 多億新元) ，強制性地限制國內消費的擴大會影響經濟的發展，成為目前新加坡衰退的主要原因之一。

　　(二) 公民的公積金結存數額差距較大，會員用公積金投資仍存在風險

　　有些會員結存公積金過多，有些則太少。如1982 年，結存公積金款超過3 萬元的11 萬名會員(占會員數的6.6 %) ，總共積累了65 億新元(占結存總額的41.7 %) 。而結存不到500 新元的39萬名會員(占會員總數的23.1 %) ，總共積累了7000 萬元(占結存總額的0.5 %) 。這使眾多的會員產生疑慮，公積金制度能否為每一個雇員提供公平有效的社會保障。新加坡30 年來幾次修改中央公積金條文，除允許會員動用公積金購買政府組屋、私人住宅以及用於家庭醫療保險外，還鼓勵會員購買政府或私營企業的各種股票、債券進行投資。可是這些種類的投資在提高收益可能性的同時，降低了安全性，不斷上升的投資風險，必將會損害部分會員的利益。

　　(三) 過高的投保費率，阻礙多層次養老社會保險出台，迫使退休者只能享受到一種養老保險

　　實行養老社會保險的其他國家，或是由國家統籌保險費，或是由雇員、雇主、政府三方分攤保險費，而新加坡僅由雇員和雇方雙方分擔。這樣高的投保比例，對雇員來說，如果工資水平低是不可想像的。因此，它是建立在雇員享有高工資的基礎之上。對雇主來說，由於繳納的公積金攤入成本計算，必然會加大產品成本，如果企業經營不善，勞動生產率提高不了多少，給企業競爭帶來不利後果。此外，雇主會千方百計地應付強加給他們的高投人率;藉故壓低給予雇員的種種福利;尋找各種開除雇員的藉口，以便從別的方面壓低費用支出;藉口儲蓄性保險的繳納比例過高，不同意舉辦企業保險等，這些可能風險對雇員的利益造成了一定的威脅。

　　(四) 缺乏社會互助共濟的功能，投保者難以獲得確定性保障

　　公積金制度只具有個人縱向收入再分配功能，缺乏橫向收入分配的社會互助共濟功能。因此該制度下年輕工人和低薪工人的生活、老年保障並不可靠。年輕工人若不幸意外喪失工作能力，往往由於工齡太短、(投保費) 繳納公積金太少，此後的生活很難有保障。低薪工人也會遇到同樣的問題，即退休後養老金收入低，難以保障正常生計。然而，社會成員互助共濟恰恰是社會保險應當具有的重要功能之一。因此，從收入分配角度來看，中央公積金制度的作用僅等同於強制性居民的長期儲蓄存款。正是這個問題，使該制度受到來自社會各界的眾多非議。

　　(五) 對經濟發展有意外的負作用

　　公積金制度不動用政府財政，讓公民自我保障，其目的是穩定社會，以輔助促進經濟發展，體現“效率優先”原則。但是，研究表明，1985 年開始的新加坡經濟衰退的三個原因中，有兩個同公積金制度有關。原因何在? 一方面，由於雇主繳納的比例不斷提高，使得國內廠商的生產成本和營業成本隨之提高(因為雇主所繳納的公積金算入產品成本內) ，企業盈利銳減。此外，在新加坡建築業蕭條的情況下，公積金的繳費率卻不斷提高，結存的巨額款項由中央公積金局投資於建屋發展局，造成商業樓宇、旅店和酒店的過度膨脹，這些也影響了新加坡經濟的發展。