政策跟蹤審計

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　　政策跟蹤審計是指國家審計機關和審計人員對於國家出台的相關政策的實施，相關政策實施所需資金的籌措、使用、管理及其績效情況，在一個相對較長的時間里持續開展審計監督的活動。

　　政策跟蹤審計不同於一般意義上工程項目跟蹤審計，它有其獨特的功能和內涵。因此，對政策跟蹤審計涵義的理解，應從以下四方面來把握。

　　首先，政策跟蹤審計不同於政策制定和執行部門對政策實施過程進行跟蹤檢查和情況反饋的活動，其本質是審計，是國家審計機關的一項專門性審計監督活動。因為它與政策制定和執行部門沒有利害關係，這就決定了政策跟蹤審計對政策及其執行情況的監督工作能夠獨立地、客觀公正地進行。

　　其次，政策的制定和執行通常涉及多個部門和多個層次，由審計部門開展跟蹤審計監督更具整體性和系統性，可以避免部門和層級之間利益糾葛和矛盾對政策執行情況評估造成的不利影響，從而確保跟蹤審計反映問題和提出意見建議的協調性和完整性。

　　第三，政策跟蹤審計不是政策調研，也不是社會調查，必須遵循《審計法》和《國家審計準則》規定的審計程式和職責進行。因此，與常規審計項目一樣，政策跟蹤審計也必須實行審計項目計劃、管理、審理，出具審計報告，對審計發現的違反財政財務收支的行為應進行審計處理處罰，發現嚴重違法違紀、涉嫌犯罪線索的，還要移送紀檢監察、公安檢察機關加以處理。

　　第四，政策跟蹤審計必須堅持審計監督的基本要求，發揮審計的預防、揭露、抵禦等建設性作用，揭示政策執行過程中不同階段出現的問題，促進相關政策不斷完善。

　　審計署對政策執行情況跟蹤審計的提出，改變了以往審計工作從被動式的事後審計轉變為事中、事前的主動審計，實現了審計工作模式的動態化，審計關口前移，增強了審計的預防功能，審計範圍更加廣泛，審計服務性功能也更加突出。但是，依法行政是現代政府管理的本質要求，而履行專門監督職能的國家審計機關必須在法律的框架下開展審計。開展政策跟蹤審計是否具有合法依據？法理上是否行得通？這是首先應該回應的問題。

　　筆者認為，政策執行情況跟蹤審計本質上屬於績效審計（或稱效益審計）的範疇。《最高審計機關國際組織績效審計實施指南》將績效審計的內涵歸納為：國家審計機關對政策是否得到正確執行和政策的社會影響及效果如何進行審計併發表意見，其中，對於政策實施的效果性尤其應關註政策目標的實現程度。

　　從現行我國審計法律法規條文中進行尋找，“政策執行情況跟蹤審計”的提法，是缺乏法條明確規定的。但是，從立法精神及法理上加以理解和把握，它仍然符合我國審計法律和制度框架的。我國《審計法》第三條規定，審計機關對被審計對象的財政收支或者財務收支的真實、合法和效益情況，依法進行審計監督。其中效益性是指經濟效益、社會效益和環境效益，主要通過績效審計來實現，而要評價公共財政資金的經濟、社會效益，就必須以國家公共政策目標為依據。同時，公共政策與公共財政是緊密相連的。政府公共支出通常能夠反映出政府職能及其優先選擇（托馬斯?戴伊，2004）。在各領域中的財政、財務收支真實、合法及績效管理情況都反映了公共政策的執行及其效果，如社會保險資金的籌集、管理、使用情況，節能減排資金的預算安排及使用效果情況，財政支農資金的使用情況等都從不同角度、不同方面反映了國家政策制定、實施情況。溫家寶總理曾要求“財政資金運用到哪裡，審計就跟進到哪裡”。筆者認為，從某種程度上說，公共財政資金審計就是公共政策執行情況審計。

　　再從國家審計的職能定位來分析，發揮“免疫系統”功能是國家審計的本質要求，而跟蹤審計恰好是審計發揮“免疫系統”預防、揭露、抵禦三大功能的有效載體。一方面，對國家重大經濟政策執行情況開展跟蹤審計，跟蹤監督財政資金的使用方向，揭露和查處違法違規問題，發揮審計在保障國家利益、維護國家經濟安全以及懲治腐敗方面的作用；同時通過跟蹤審計，揭示重大體制性、機制性障礙以及制度性缺陷和管理漏洞，可以有效促進建立有利於科學發展的體制機制，發揮審計的建設性作用。另一方面，開展公共政策執行情況跟蹤審計，彌合了現代政府審計實踐的發展趨勢，具有重要的現實意義。此外，從外部社會需求看，公眾要求開展政策執行情況跟蹤審計的期望也較為強烈。對政策執行情況開展跟蹤審計並及時公佈審計結果，能有效滿足公眾的知情權。

　　政策跟蹤審計是通過全過程動態跟蹤審計的方式，分析政策缺陷和制度漏洞及其產生的原因，對政策和制度的未來發展進行分析性預測，並提出政策修補、制度改進及風險防範和化解的建議。促進相關政策完善和改進管理體制機制。筆者通過研究，發現政策跟蹤審計至少但不限於如下特點：

　　（一）審計程式的規範化

　　對政策執行情況的審計監督，充分體現了依法審計的特點，嚴格執行國家頒佈的各項相關法律。

　　雖然我國相關法律缺乏對政策執行情況審計的明文規定，但是，筆者查閱資料發現，美國的公共政策審計體系經過20 多年的發展，相對比較成熟，充分體現了審計程式的規範化特點。如美國審計署對聯邦兒童醫療保險制度（State Children’s HealthInsurance Program，以下簡稱SCHIP）進行的跟蹤審計，它嚴格執行國會頒佈的社會保障法案。一是審計依據明確。對SCHIP 政策的審計，從一開始就“師出有名”。出台SCHIP 項目的社會保障法，同時也規定了各州要監督該項政策的執行情況，並將檢查結果向CMS 報告；衛生部要根據各州的審計結果，向國會提交政策執行情況報告；審計部門要對政策實施情況進行獨立審計。這些做法，保證了美國的政策審計依據明確，執行起來阻力較小。二是審計內容具體。美國社會保障法案一方面規定了審計部門要對SCHIP 政策進行審計，另一方面，對審計的內容也做出了具體的規定。三是審計過程嚴謹。為了避免監督的隨意性，美國審計監督機構設計了一個系統的檢查框架，將政策執行效果分為短期、中期和長期3 個層次，並不斷修正和完善這個框架。政策審計的具體操作，必須按照框架規定的步驟和內容進行，充分保證了口徑、範圍、方式的高度統一，有利於審計結果的橫向比較和審計行為的連續進行。

　　（二）審計進程的時效性

　　時效性是政策跟蹤審計的另一特點。對政府關心、社會關註的熱點、難點、焦點等問題只有在第一時間跟進，及時發現苗頭性、傾向性問題，並立即提出有效的對策建議，跟蹤審計才有意義。特別是對應對經濟危機、重大自然災害等一類的重大財政資金跟蹤審計，如汶川、玉樹地震救災應急資金和物資的跟蹤審計，必須有跟蹤審計的應急反應機制，已確保審計的時效性。同樣，對一項探索性的新的經濟政策，儘管在出台前有關責任部門進行過詳細調研，但依然需要審計的及時跟進審計監督，防止部門權益政策化，而使政策惠及全民。因此，對政策執行情況採取跟蹤審計形式，其目的是及時發現問題，及時防患於未然，相比傳統的一般性審計項目，具有更高的時效性要求。

　　（三）審計方式的信息化

　　仍以美國為例，美國審計署對SCHIP 政策的審計監督，一開始的設計思路就是用數據說話，儘可能避免人為的主觀判斷，用事實和數據來支撐審計結論的權威性和可靠性。為此，相關機構按照審計理論的規範和SCHIP 政策的具體內容，設計了一系列數據收集系統，如SCHIP 註冊數據系統、SCHIP 工作指標體系，並藉助人口調查信息系統獲取相關信息和數據，並對獲取的數據進行整理，藉以形成審計結論。如果現有的數據無法有效支撐觀點，審計機構就會仿效社會審計的做法，出具無法形成審計結論的意見。如對SCHIP 造成私人健康保險擠出效應的審計，美國審計署認為數據不全，無法形成結論，轉而出具了應進一步加強相關數據收集的審計建議。因此，採用信息化的方式，堅持以定量為主開展審計的做法，可以大大提高政策跟蹤審計的權威性，也減小了由於審計人員主觀判斷失誤而導致審計結果失真的風險。

　　（四）審計形式的多樣化

　　政策的跟蹤審計，是一種以滿足特定需要為目標的需求導向型審計模式。無論是業務管理機構還是國家審計機構，在審計監督中只是把公共項目資金的運用作為審計的中間環節或者形成審計結論的手段，而不是作為審計的主要對象。與單純以資金為主而開展的傳統形式的審計類型相比，政策執行情況跟蹤審計形式多樣、更加靈活。如美國審計署對CMS 開展審計的主要目標是執行社會保障法案的規定，按時向國會報告政策執行情況，是一種典型的政策執行情況監督報告。

　　（五）審計過程的持續性

　　審計機關剋服傳統審計滯後性的局限，將關口前移，在某個階段持續對某項政策進行動態審計監督，是跟蹤審計持續性的具體表現。通過對相同或相類似審計項目的多次審計，在促使被審計單位持續整改的基礎上，審計目標層層遞進，促進位度更加完善，管理更加規範。跟蹤審計就絕不是一次性審計，而是對某政策事項的持續跟蹤監督。因此，審計目標、審計範圍、審計內容、審計方式等，都會根據政策實施階段的不同而有所不同並及時加以調整，而且，前一階段是後一階段的基礎，後一階段是前一階段的繼續——對前一階段審計結果和審計整改情況的檢查，也是對新一階段政策執行和資金管理的再檢查，體現了明顯的持續性特點。

　　（六）審計工作要求的政策性

　　如果說規範性、時效性、持續性等是一般跟蹤審計具有普適性的特點，那麼政策性則是公共政策執行情況跟蹤審計本身所獨具的特點。因為，政策具有連續性和複雜性，特別是關係國計民生方面的重大政策又事關國家安危、百姓福祉，影響社會穩定大局。因此，政策跟蹤審計更需要我們審計人員對相關政策具有較深的理解能力，對問題的洞察力和分析產生問題原因的把控能力。

　　除了傳統審計項目需要具備的審閱、查詢、計算、函證等一般審計方法外，政策跟蹤審計，還必須結合“政策”和“跟蹤”兩方面的內在特性要求拓展相應的審計方法。政策跟蹤審計常用的審計方法包括訪談和調查問卷法，專家咨詢和專家論證法，因素分析、比較分析和趨勢分析等計量分析法，信息系統審計和聯網審計等數據式審計法。

　　（一）訪談和調查問卷法

　　國家重大政策事關國計民生，因此，政策跟蹤審計要廣泛運用訪談、調查問卷等方法，問情於民，問效於民，問計於民。一項政策出台前後效果有何不同，出台以後效應如何，只能由政策的實際受益者——普通百姓自身才能真切感受到。因此，在某項政策跟蹤審計項目中，我們需要大量運用訪談，座談等方式瞭解公眾對政策的真實感受。設定簡明扼要的調查問卷，調查一定範圍的對象，切實掌握普通百姓對某項政策執行情況的反應。例如，對農村最低生活保障資金跟蹤檢查過程中，在對資金的撥付、管理和使用情況進行常規審計的基礎上，可以深入到農村，召開座談會，請農民代表發表對該政策實施效果的看法，還可以對群眾發放調查問卷，瞭解群眾對政府此項工作的意見和建議，以發現農村社會保障政策執行過程中的情況和存在的問題。

　　（二）專家咨詢和專家論證法

　　一項政策的出台和實施，往往涉及多部門、多領域的協調配合，因此，政策跟蹤審計必須加強與相關部門的協調，邀請相關專家加以論證和咨詢，以確保跟蹤審計的公正性和有效性，也可以防止審計意見的失當和偏頗。例如，保障性住房政策的出台，是一項系統和複雜工程，需要綜合考慮到政策受益群體的反應，不同利益群體之間的得失比較，住房保障政策的穩定性、連貫性以及每年對保障性住房建設資金的實際需求等等。我們在對該項政策進行跟蹤審計過程中，對政策出台及實施效果進行評價時，不能只聽取被審計單位或者政策出台主管部門的意見，而應該廣泛聽取各方面意見，防止審計評價出現偏頗，影響乃至損害審計公信力。考慮到審計機關審計力量和審計人員專業素質的局限，可以向相關專家咨詢或者請他們就某一專業領域的技術問題進行論證，以彌補審計資源的不足。

　　（三）因素分析、比較分析和趨勢分析等計量分析法

　　無論是在政策跟蹤審計前期準備階段，還是事前、事中和事後跟蹤審計階段，我們都需要採集和積累這些不同時期的各種審計數據，運用比較分析方法，與前期歷史數據、與政策規定的要求開展比較分析，以掌握目前政策執行的效應，瞭解與政策規定要求的差距。也可以運用因素分析法、趨勢分析法等，根據指數法的原理，在分析多種因素影響的事物變動時，觀察某一因素變動的影響而將其他因素固定下來，如此逐項分析，逐項替代，以分析政策實施前後對受益群體、未受益群體以及對財政部門資金支付產生的影響，使跟蹤審計更具科學性和準確性，從而分析評價政策實施前後和政策執行不同階段產生的效應。

　　（四）信息系統審計和聯網審計等數據式審計法

　　對於信息系統比較完善的項目，應當運用電腦輔助審計、信息系統審計或者聯網審計方法開展跟蹤審計。對於信息化基礎比較好的政策及附帶資金的跟蹤審計，應更多地運用數據審計技術方法進行。其中採用聯網跟蹤審計項目的審計方法，主要通過在審計機關建立審計數據中心，與被審計單位數據中心通過專門通道實現聯網，審計人員通過手提電腦與審計機關數據中心相連，由被審計單位開放許可權和數據，最終實現與被審計單位數據和信息的實時聯網，這樣審計人員就可以根據需要，定期對新增數據運用審計方法體系或模型開展全部掃描和系統體檢，及時發現傾向性問題，提醒被審計單位註意或向有關部門反映。因此，這就需要審計人員對信息系統產生的各項業務數據進行實時分析，運用資料庫技術、SQL查詢語句、EXCEL統計、排序和彙總功能，開展數據的比對、分析，揭示各種苗頭性和傾向性問題，促進相關制度的完善。

　　1、明確政策審計的法律依據

　　目前我國尚沒有法律規範明確使用“政策執行情況審計”的提法，而從國外審計的經驗來看，政府審計的最重要依據就是法律。例如以立法形式固化對政策審計的要求，是美國政策審計制度的一個亮點。1993 年頒佈的《政府績效和結果法案》，對公共政策的制定、執行和審計都進行了明確的法律規定。雖然中西方在體制和國情方面存在差異，我國實現政策審計的法制化不可能一蹴而就。但是，我國開展政策審計的當務之急就是解決審計行為和審計標準的法律依據問題，要在審計法律體系中明確審計部門的政策執行監督許可權，對政策執行情況監督的範圍、目標、形式加以規定，從而實現政策審計有法可依、有章可循。

　　2、推動政策審計制度化

　　從我國的審計實踐需求來看，建議審計署將公共政策審計納入國家審計中長期發展規劃，建立符合我國國情的政策審計制度。當務之急是要在認真總結各地跟蹤審計實踐經驗的基礎上，儘快研究制定相對統一的跟蹤審計管理辦法，以規範跟蹤審計行為，防止越俎代庖，產生審計風險。在跟蹤審計管理辦法中，要明確跟蹤審計的操作規程，具體包括計劃、立項、實施、報告、歸檔等各個階段的規範化操作。特別是對跟蹤審計通知書發送、跟蹤的方式、交換意見的形式、審計報告、歸檔等具體行為，要在管理辦法中進行規範。

　　3、加強審計專家隊伍建設

　　加強審計專家隊伍建設，是政策執行情況審計實現智力和人員保障的前提。因為，政策跟蹤審計涉及到政治價值、經濟運行、人口增長、社會結構變遷等諸多影響因素，審計人員就必須增加政治學、經濟學、社會學、社會保障學、公共管理學、政策科學等學科知識的學習，從多學科交叉的視角來進行政策執行情況分析。在審計人員配備和審計專家的任用上，必須突破傳統藉助外聘專家意見的局限，因此應培養審計機關自身的專家型的審計專業人才，在審計實踐中才能發揮多學科優勢，對政策執行情況進行綜合評價與分析，以提高審計結論的科學性和準確性。

　　4、加強政策審計的理論研究

　　政策審計是一項研究性的工作，不能僅憑審計人員的職業經驗判斷，需要正確的理論給予引導和規範。西方政策審計已有的理論體系，對我國開展公共政策審計實踐有一定的借鑒意義，但不能全盤照搬。相較而言，我國的公共政策審計理論與方法體系建設還很滯後，尚未形成系統、規範、針對性強的政策審計基本範式。因此，積極構建具有我國特色的公共政策審計理論與方法體系，用以指導審計實踐，是當前審計理論研究界迫切需要解決的一個問題。