公共政策審計

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　　公共政策審計是國家審計機關在法定職權範圍內，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統(政策主體、政策客體、政策環境)、公共政策過程(政策制定、政策執行、政策評估、政策終結等)和公共政策的結果和影響進行的監督、評價、建議咨詢等審計活動。公共政策審計，監督公共政策制定與執行過程，為社會公眾所關註的經濟政策事項提供獨立的審計意見，為政策制定和執行提供信息和咨詢，目的是保證政策目標實現，提高公共政策決策質量，改善公共政策系統，提升國家和政府政策能力，繼而提升國家治理能力，促進良好治理目標的實現。

　　首先，開展公共政策審計是民主政治發展的需要。在民主政治的框架下,政府的權力來自於公民的委托和授權,代表民意的當權者的施政綱領是否能以順利推行,實施效果如何,公民以及公民的代表機構就需要委托一個專門機構加以檢查。受托經濟責任關係產生審計表明，人民群眾對政府的一些重要政策，特別是制定和涉及民生民情的規定和公共財政資金的安排等，都需要相關部門進行監督、維護政策公平。現代國家審計作為國家政治制度的重要組成部分，是民主法制的產物，是推動民主法治的工具，因此國家審計理應在維護社會公平正義上有所作為發揮作用。

　　其次，開展公共政策審計是審計轉型發展的需要。作為保障經濟社會健康運行“免疫系統”的審計機關，其工作顯然不能只停留在查錯糾弊的微觀層面上，更應把保障國家安全和維護國家利益作為首要任務，在更大的範圍、更寬的領域、更高的層次發揮更大的作用。溫總理曾強調，審計工作要突出推動巨集觀調控政策措施的落實，促進經濟社會又好又快發展。因此，審計機關必須把檢查國家各項巨集觀調控政策措施的執行情況作為重要內容，有力促進各地區各部門堅決貫徹中央關於巨集觀調控的決策、部署和措施，確保政令暢通、令行禁止；同時要充分發揮審計監督的建設性作用。堅持把查處問題與促進改革、完善制度、強化管理結合起來。對於審計發現的典型案件，不僅要審深審透，嚴肅處理，還要深入分析，找出問題的原因和癥結，從完善制度、機制上有針對性地提出審計意見和建議。

　　第三，開展公共政策審計是維護群眾利益的需要。公共政策是與經濟社會發展及民生建設息息相關的制度，對公共政策審計不僅體現了審計價值，而且能夠促進公共政策制定和實施的完善與公正，可以有效防止社會問題的進一步發生。當前經濟社會發展過程中教育、醫療、社會保障、環境等關係到民生建設的問題很多，如果政策不公平不公正不公開，人民群眾對此就會產生不滿。審計機關肩負著維護國家利益、維護群眾合法權益的重任，其監督職能幾乎涉及政府所有部門，可從多領域、多層次的審計中瞭解公共政策的實施，評價公共政策的效果，關註公共政策的有效性，分析政策建設的不足，提出改進和調整建議，從根本上維護人民群眾的利益。

　　開展公共政策審計，要在建立評價標準和指標體系的基礎上，找到公共政策審計的最佳切入點，才能全面客觀地分析影響經濟政策有效執行的因素，促進經濟政策有效執行。

　　目前，我國國家審計機關的公共政策審計尚在起步階段，相應的審計評價標準和指標等都在探索研究之中。從現實情況看，公共政策審計的切入點，我們可以從以下幾個方面的內容進行突破：

　　(一)審計政策決策的科學性

　　經濟政策的科學性，即政府權威系統做出的決策，內容必須符合客觀事物的發展規律，體現經濟決策對促進經濟發展的要求。

　　經濟政策制定者必須是科學理性的，而非主觀武斷地進行經濟決策。經濟政策方案的科學性能保證經濟政策的客觀性、一致性、連續性和全面性，經濟政策方案的科學性越強，執行的可行性和經濟政策所獲得的支持度就越高。否則，經濟政策執行無論如何嚴格，其結果將事與願違，甚至與初衷背道而馳。

　　每項經濟政策的制定都與民生利益密切相關，現代經濟政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，追求社會平等，強調公眾參與，廣泛集中民智，增強經濟政策的合理性，減少經濟決策制定和執行中的風險因素。

　　所以，經濟政策有效執行的前提和基礎，關鍵就在於經濟政策的科學合理性。

　　(二)審計政策制定的合法性

　　只有合法的經濟政策，才有可行性和約束力。經濟政策的合法性，主要是指制定和執行經濟政策的程式必須符合一切適用的法律規範。

　　 一是經濟政策的制定必須合法化，程式規範化是經濟政策制定過程合法化的保證。二是經濟政策的執行必須公開化，臵於法律和公眾的監督之下。陽光操作，透明執行，才能杜絕“黑箱操作”現象，這是政策執行合法性的內在要求。三是強化經濟政策執行的成本與收益分析。

　　(三)審計政策環境的適用性

　　經濟政策是在特定環境下制定和執行的，環境的變化決定了經濟政策的周期，一旦超出這個界限，經濟政策的執行就會失去應有的效果，經濟政策就變得不適用了，需要進行調整、終止或被新的經濟政策所取代。經濟政策在執行過程中也需要適時調整，調整不僅能保證經濟政策本身的正確性，還能保證經濟政策的有序運行。對經濟政策執行的實際效果進行檢查、分析和研究，是經濟政策方案不斷完善的重要途徑。

　　目前經濟社會已取得長足發展，但一些改革初期制定的經濟政策如果沒有進行及時完善或調整，這些經濟政策就變得不適用了。

　　(四)審計政策運行的操作性

　　任何一項經濟政策最終總是要貫徹實施的，可操作性成了影響和制約經濟政策執行的重要因素。在科技與信息突飛猛進的現代社會，經濟政策所要處理的社會事務紛繁複雜，經濟政策執行的可操作性要求向深化、細化的方向發展。如果經濟政策缺乏可操作性，必然會影響和阻礙經濟政策的執行效果。

　　經濟政策的可操作性障礙，主要表現有以下幾點：一是經濟政策精神難以理解，難以領會，導致經濟政策執行者，要麼憑經驗主觀片面地理解和執行經濟政策，要麼對經濟政策作僵化的理解；二是經濟政策只強調原則，缺乏具體可行的措施，使經濟政策難以貫徹落實；三是經濟政策執行的專業性、技術性要求高，使經濟政策執行者對專業性、技術性很強的經濟政策不能有效的貫徹執行，從而出現經濟政策執行過程中的南轅北轍。四是經濟政策的操作性還來源於政策本身的靈活性，必須符合客觀實際，既不能生搬硬套，也不能變味變通，“上有政策下有對策”那一套，等同於曲解和肢解經濟政策，比執行不到位更惡劣。

　　(五)審計政策執行的績效性

　　經濟政策的執行效果不僅要用績效事實進行定性分析，而且要用績效指標進行定量反映。經濟政策執行效果的定量指標，反映經濟政策執行效果的好壞，如給社會帶來就業人數的多少，給廣大群眾帶來實惠的多少，對自然環境的改善程度，帶來稅收規模增幅的大小，實現社會經濟發展速度的快慢等指標。

　　在經濟政策執行效果審計評價時，應著重關註以下幾個方面的內容：經濟政策性功能發揮和經濟政策性職能的履行情況；促進貫徹執行國家重大戰略、方針的情況；經濟政策執行的合理性和有效性情況；經濟政策執行中存在的重大風險隱患情況；經濟政策執行中的違法違規與管理不規範的情況；制約經濟政策執行的體制、機制和制度情況；經濟政策執行的可持續情況。

　　以上這些內容，基本可以涵蓋對經濟政策執行效果的合法性、經濟性、效率性、效果性、風險性、安全性、可持續性等要素的評價。

　　(一)立足推動國家治理，特別是國家安全，合理確定審計項目。

　　開展公共政策審計首先要解決的是“審計什麼”的問題，好的選題是是否能夠最大限度的發揮審計監督的效果的關鍵。確定項目時應綜合考慮重要性和可操作性。重要性是指在開展公共政策審計時要立足國家經濟社會發展規劃，根據國內外經濟和社會環境的變化，綜合考慮人民群眾的需求，選擇對國家經濟社會有重大影響，影響國家經濟和社會安全，與人民群眾切身利益相關的關係國計民生的公共政策作為審計的對象，如教育、醫療、環境保護、食品安全、就業扶助、社會保障、巨集觀調控等。可操作性則是指選擇審計的公共政策和審計覆蓋的範圍要能夠在現有的資源和條件下能夠開展，一些難以獲取充分適當審計證據的公共政策或公共政策的某一方面內容不應當作為審計的對象，以確保審計的客觀評價和監督作用的發揮。

　　(二)充分運用績效審計的技術、方法，積極探索創新組織、工作方式。

　　從本質上說，公共政策審計與績效審計具有內在契合性，評價一項公共政策的經濟性、效率性和效果性是公共政策審計的應有之義。我國開展績效審計已經積累了一定的經驗和方法，在公共政策審計中要註重運用績效審計的技術、方法，要將定性和定量結合起來，結合績效審計建立健全公共政策審計評價指標體系。既要通過進行審計研究有關資料，選取適當的標準對所審計的公共政策進行定性的評價，又要通過翔實的審計數據對公共政策執行的經濟性、效率性、效果性進行定量的評價。公共政策的制定、執行和完善是一個各方參與、互動反饋、螺旋上升的過程，公共政策目標的實現也是一個長期、艱難甚至反覆的過程 ，開展公共政策審計需要及時跟進、持續跟蹤，在組織和工作方式上要積極創新，跟蹤審計、定期審計、審計與審計調查相結合。

　　(三)進一步加強審計信息化建設，提高數據分析應用能力。

　　對一項公共政策的審計評估依賴於翔實的數據，隨著信息技術的高速發展和電子政務的大力推進，執行公共政策的政府機構的數據信息系統越來越龐大和複雜，在開展公共政策審計時，要做到收集、分析、整理數據的可靠性、及時性、準確性必須不斷加強審計信息化建設，這既是提升內部審計管理水平的需要，更是適應形勢發展的要求。要逐步實施聯網審計、數字化審計，不斷加強信息化人才隊伍建設，為開展公共政策審計提供技術支撐。

　　(四)保證審計結果的公開透明，推動良好公眾參與。

　　公共政策應該為大多數人所認可、接受，如果人民都不肯接受某一公共政策，則該公共政策就不是一個好的政策，很難具有權威性，也很難推行下去，在公共政策審計中，應充分調動公眾的參與性，這體現在審計中和審計後，在審計中要充分運用問卷調查等調查方法，獲取社會公眾對某項公共政策的評價，公眾位於公共政策的末端，對於公共政策的利弊得失有最直觀的感受，因此公眾參與有利於審計機關及時掌握公共政策最新動態和薄弱環節，從而鎖定審計的重點；而在審計後應對審計結果進行及時全面的公告，這既是對公共受托責任監督的公告，也是公民參與國家治理的重要方式，更加有力地促進國家的善治。

　　(五)進一步加大政府問責力度，完善問責制度。

　　充分發揮公共政策審計作用，推動完善國家治理的一個重要保證是要加大對公共政策決策失誤和執行偏差並造成嚴重後果的責任人員的問責力度，從更廣泛的意義上講是要進一步強化政府的責任管理意識，推動責任政府的建設。

　　(六)進一步加強審計人才建設，提供人才支撐。

　　公共政策審計需要對政策進行評估、分析，公共政策涵蓋面廣，涉及國家經濟社會生活的各個方面，評估分析涉及經濟學、政策學、管理學、系統工程、生態學、統計學等多個學科的知識，對審計人員的知識和能力要求很高，而目前審計人員的專業知識和能力與公共政策審計的要求還有很大差距，需要不斷通過專業培訓提高能力，打造一支具有很強戰鬥能力的公共政策審計專業人才隊伍，以適應公共政策審計的需要。