應急資金

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　　應急資金是指應對突發事件的資金。突發事件是指突然發生造成或可能造成嚴重社會危害需要採取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發事件有四個相關聯的特點，即不確定性、嚴峻性、時間緊迫性和資源有限性。

　　(一)要加大公共財政對應急公共管理的投入。公共財政承擔著配置社會公共產品和公共服務的重要職能，應當而且必須從財力上給予應急管理支持。當前我國應急管理經費的投入略顯不足，財力保障水平較低。因此，要進一步加大投入。一是建立應急預算制度，從資金上確保應急管理工作的正常運轉。要把應急管理部門工作運轉的經費納入財政預算；同時要在深入分析和謹慎評估未來一個時期可能的突發性支出基礎上，科學、合理地編製財政的應急管理預算，堅持預防和應急相結合。二是完善預備費制度，按照《預演算法》第三十二條規定，“各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1-3%設置預備費，用於當年預算執行中的自然災害開支與其他難以預見的特殊開支”。預備費作為支持解決重大突發事件的一個重要資金來源渠道，應按3%的上限足額提取，並實行基金式管理，即當年預備費餘額原則上不再用於一般性預算支出，相應進入預備費基金。三是在重大突發事件需要大量財政資金時，要視情況單獨安排資金。

　　(二)積極探索金融保險資金髮揮更大作用的渠道。目前我國應對突發事件的資金來源主體是公共財政，歐美等發達國家在應對突發事件時除了政府財政部門提供資金支持外，更多的是把風險轉移到了金融、保險等商業部門，形成了有效的風險共擔、利益共用的共同體。如2004 年橫掃美國加勒比海地區的4次颶風，損失560 億美元，僅保險理賠就高達270 億美元，有效地緩解了公共財政的壓力。而2003 年底發生在我國重慶開縣的井噴事故，各項經濟損失高達640餘萬元人民幣，保險賠付僅為20 多萬元，絕大部分損失由公共財政來承擔。又如2003年“非典”，公共財政中僅中央財政預備費就拿出20億元，而截止到當年6月9日,全國範圍內有關 “非典”保險的理賠金額只約為280萬元。歐美等發達國家除了利用保險市場分散風險外，近年來逐漸將目標瞄向了資本實力比較雄厚的資本市場，每次重大突發事件所帶來的經濟損失雖然巨大，但與龐大的資本市場相比則是一個小數目。我國利用金融保險來籌措應急資金的潛力巨大，可先在探索建立多層次體系、多渠道支持、多主體經營的農業保險框架求突破，政府在政策或資金上對保險機構予以支持。

　　(三)正確引導社會捐贈資金。捐贈作為一條可行的資金籌措渠道，可以有效地緩解國家應對突發事件存在的財力物力不足狀況，激發公民的慈善意識，解決應急管理中的實際問題。所謂捐贈，是指捐贈人為了特定公益事業、公共目的或其它特定目的，將自身合法財產單方面無償轉移給另一方的行為。應急捐贈是指發生各種嚴重自然災害、突發性公共衛生事件、公共安全事件及軍事衝突等突發事件後，國內社會各界、外國政府、港澳臺地區及國外的組織、單位、團體、個人不附帶任何政治條件無償向災區捐贈的救援資金、物資。

　　應急資金是一種特殊用途的資金，多在非常態下使用。但既然是資金，就有使用效益的問題。要正確使用，有效監管，既算政治賬，也算經濟賬，提高應急資金的效益，充分發揮應急資金的作用。

　　(一)整合現有資金，避免資金的重覆投入。政府在應急管理中應該建立一個良好的資源整合機制，從而有效地把國內資源與國際資源、政府資源與市場資源、社會資源整合在一起，提高政府應急管理的綜合能力。從我國目前的應急管理實踐來看，與上述要求還存在一定的差距: 一是由於應急管理資源的調度與整合能力較弱，影響了資源使用效率，增加了應急管理成本。二是危機處置成本控制能力差。三是缺乏追求成本——效率的制度性激勵機制。從各國的實踐看，突發公共事件處理成敗的關鍵，其一是反應迅速;其二是資源整合，兩者並重。我國傳統的應急管理是分災種、分部門進行的，其權力的運作流程相對分散。目前，我國的應急管理機制已經開始逐步由非常態向常態轉化，由單向分類管理向系統綜合管理轉變。為了適應應急管理工作的新需要，應整合分散在各個部門的資金，改變過去資金分配散亂、各自為政的局面。以應急管理職能整合為契機，對分散的資源進行整合，規範預算資金的投入，避免經費的重覆安排，統一協調各種資源並實現各種信息資源的共用，以更好地發揮“集中力量辦大事”的政策效果。

　　(二)加強績效考評工作，提高財政資金的效力。規範應急管理資金撥付程式，全面推行應急管理經費國庫集中收付制度，同時加強預算執行監控，建立健全財政國庫動態監控體系，確保財政資金使用的規範性。加強對項目資金的監督管理，提高資金透明度。建立和完善應急管理資金監管工作機制，加強對預算編製、執行的監督。對應急資金實行事前、事中、事後全過程的監督，保證財政資金的規範性、安全性和有效性。同時，積極推行政務公開，對非涉及國家秘密的應急管理資金的分配使用以及財政預決算等內容，向社會公開。建立項目績效評價體系，提高應急管理相關公共產品和服務的質量。各級政府部門，尤其是財政部門，在關註資金投入的同時，更多地將註意力轉向關註公共資源使用的影響和效果，更多地關註應急管理服務體系的質量和效率。強調結果導向，強調產出和效益。

　　(三)規範監督募集資金的管理和使用，充分體現捐贈人意願。慈善事業的捐獻制與民營性特征，以基金會為組織形式的慈善組織，決定了對慈善組織及其運作必須實行規範化管理。國際上公益組織獲得公信力的最關鍵因素，就是嚴格的監管流程，包括政府的依法監管，第三方獨立審計，詳盡的審計報告，充分的信息公開，開放的社會監督體系等。例如樂施會針對緊急救援項目還設立特定監察程式，嚴格原始證明制度，公開所有款項運轉。因此，國家應當制定相應的法律、法規和政策，從法制上統一規範慈善事業的性質、組織形式和具體的運作程式，以及接受捐獻、善款管理、實施救助中的紀律，同時明確政府監督部門與社會協調機構，並通過政府與社會協調機構的監督確保慈善組織的運作符合法制規範，重視和培養基金會從業人員的道德素質，加強社會監督。在捐贈資金的使用上，堅持尊重捐贈者意願和政府引導相結合的原則，符合國家事後重建規劃的要求，在統籌安排各類捐贈資金時，優先安排有明確捐贈意向的項目；按照規劃引導捐贈資金合理使用，避免過於集中於同一地區、同一項目。捐贈資金的使用，應優先用於民生項目。