公共投資績效審計

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　　公共投資績效審計是專門針對公共投資進行的績效審計。

　　公共投資績效審計的目標是：通過審計，對公共投資資金所達到的經濟、效率和效果程度(或利用資源的經濟性、效率性和效果性)進行審核評估，確定其是否進行了有效管理(經營)，資金使用是否得當，政府項目和政策是否達到目標。滿足了社會需求。具體應達到如下一般目標：

　　1、促進政府投資資金的合理、有效使用

　　績效審計通過檢查資金的撥付、管理和使用情況，可以揭示資金在撥付、使用管理上的問題，糾正資金使用、核算上違反財經紀律的問題，促進財政部門管好用好政府資金，確保資金及時、足額撥付到位，確保資金使用真實、合法、有效。在真實性、合規性審計的基礎上，績效審計還應該對資金的使用是否達到預期的效益進行審計。因為一筆資金使用上的真實、合法並不代表其使用的合理性、有效性。由於錯誤的決策，必然導致資金使用上的極大浪費。因此開展績效審計，可以檢查有關政策的落實情況，促進資金合理、有效的使用。

　　2、加強對權力的制約和監督

　　在現行體制下，行政部門和行使行政職能的單位權力過大，不僅擁有對人、財、物的決策權和執行權，而且擁有監督檢查權。這就造成行政部門自己監督自己，既當裁判員又當運動員的局面，出現既“越位”又“缺位”的現象，沒有一套真正的完整、科學、有效的監督體系去制約。正是基於這一點，十六大提出加強對權力的制約和監督，並要求審計機關充分發揮對權力的制約和監督職能。

　　投資領域的權力主要表現為決策權、審批權、監管權、工程發包權、建設資金支配權等等。政府公共投資績效審計就是通過對政府投資項目建設過程及經營管理的審計或調查，揭露問題，提出建議，加強對權力的制約和監督。具體地說：揭露政府領導或政府部門因決策不科學、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監督其決策行為；揭露項目概算與實際嚴重脫節或弄虛作假申報項目、騙取財政資金的情況，監督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題；揭露建設領域因政府部門監管不力或監管滯後，造成損失浪費的問題，監督政府部門的監管行為是否及時有效；揭露政府領導或有關部門領導利用權力干預建設的活動，監督政府領導和有關部門領導的權力運用；揭露政府領導違反人大批准的財政預算安排，動用建設資金搞“政績工程”、“形象工程”的違規行為，監督政府領導對建設資金的支配權。

　　3、促進項目社會效益和經濟效益的充分發揮

　　項目的投資效益，無論是經濟效益，還是社會效益、環境效益都是在項目建成後的投產運營過程中實現的。因此，項目不能正常生產運行，就會影響其生產能力和效益發揮。因項目建成後不能正常運行而造成的資產閑置浪費，甚至報廢毀損也是造成投資損失浪費的一個重要方面。開展績效審計，調查已建成項目的運營狀況，分析不能達到預期效果的原因，從項目建設管理體制、投融資體制及運營機制等巨集觀制度方面提出審計建議，促進項目的後續運營達到預期效果。

　　公共投資績效審計，重點應從投資決策、項目管理、資金使用和投資效益四個環節展開。

　　1、投資立項決策的審計與評價

　　一個工程項目的命運首先取決於項目的立項決策。一個決策失誤的項目，再規範的管理也無濟於事。因此，實施投資績效審計，應註重對投資決策的科學、民主、合規性作出獨立評價：

　　第一，審查項目決策的科學性。審查承擔政府投資決策咨詢業務、項目可行性研究業務、項目評估業務的各種中介機構是否具有獨立性和超脫性，項目建設背景是否真實，建設條件能否落實，對項目的論證是否充分，可行性研究是否確實可行等。

　　第二，審查項目決策的民主性。在投資決策形成的各個環節上是否建立了完善的決策責任制，是否在決策過程中實行民主原則，是否使參與投資決策的每個主體都能承擔起相應的責任和風險，行使項目最終決策權的有關部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項目評估的科學結論。第三，審查投資立項的決策程式是否規範、有效。重點審查項目建議書審批、可行性研究報告審批和初步設計審批是否嚴格遵守審批程式。

　　2、對項目管理的審計與評價

　　審查項目法人責任制、資本金制、招投標制、合同制和工程監理制的落實情況，著重審查招投標制和合同制落實情況。

　　第一，審查項目的施工、設計、監理、採購等是否實行招投標制，是否按“公開、公正、公平”等原則進行，有無通過虛假招標、指定分包方式搞違法分包、層層轉包，審查標底是否控制在總概算及投資包乾的限額之內，是否存在中標單位資質不夠，造成工程重大損失和質量隱患等問題。

　　第二，項目的有關合同是否真實有效，是否按照中標結果簽訂合同，有無因強行要求承包方墊資或壓低標價影響工程進度和工程質量等現象，是否存在虛簽施工聯繫單的問題，在建材及設備採購合同中，有無超設計需用量採購的現象等。

　　第三，審查項目是否實行項目法人責任制，項目法人在項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、償還債務和資產的保值增值過程中是否實現了責、權、利的統一；對實行資本金制的項目，審查資本金是否按規定進度和數額及時到位，是否按規定用途使用，有無弄虛作假、挪用或抽逃資本金問題；檢查監理單位資質的真實性和合法性，審查項目建設管理監理的體制是否規範合理。

　　3、對投資建設資金的籌集、管理和使用中的真實性、合法性進行審計和評價

　　政府公共投資的資金來源除財政性資金外，還存在大量的配套自籌資金。目前由於管理部門和環節較多，在資金的籌集、管理、使用中存在許多問題，因此必須就其合法性、真實性作出審計評價：

　　第一，審查投資建設資金是否按計划進行籌集，資金籌集方式是否合法，是否存在非法集資現象，是否存在向銀行騙貸現象。

　　第二，審查投資建設資金是否及時、足額撥付到位，是否存在被截留、轉移、挪用、擠占等問題，是否存在因撥款不及時影響項目建設進度及項目效益的發揮等問題，政府各職能部門對投資建設資金的使用的監管是否到位、有效。第三，對項目概算執行情況進行審計，是否按概算規定內容建設，有無隨意改變建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、概算外投資等問題；有無弄虛作假、虛列建設成本問題。對工程結算和工程決算進行審計，檢查建設單位是否及時辦理工程決算，檢查工程價款結算與實際完成投資的真實性、合法性及工程造價控制的有效性。

　　4、對投資效益的審計與評價

　　項目投資效益評價的方法主要是以預期目標和前期建成的同類項目的平均先進指標為依據，將動態與靜態、定量與定性、價值量與實物量等分析結合起來作出正確評價：

　　第一，通過對建設工期與達到設計能力年限的對比分析，評價建設速度的快慢和建設工期對投資效益的影響。

　　第二，通過對投資預算(概算)與投資完成情況、工程成本及單位生產能力投資的對比分析，評價工程造價和建設費用的高低。

　　第三，通過對預算項目投資回收期、財務凈現值、內部收益率等經濟指標的分析，評價項目建設投產後的獲利能力。

　　第四，進行現金流量分析，評價項目貸款償還能力。公共投資一般屬於非經營性項目，不以盈利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務。所以，衡量其績效就不能只看其自身的經濟效益，更應該註重其滿足社會共同需要的優劣程度及推動國民經濟和社會事業持續、快速、健康發展的效果，應該從巨集觀效益、社會效益及生態效益方面評價項目的投資效益。

　　我國績效審計還只是剛剛起步．要真正建立起中國特色的績效審計體系，尚需時日。目前．在我國開展公共投資績效審計所面臨的問題主要有以下幾個方面：

　　(一)從巨集觀角度分析

　　1對績效審計瞭解不夠．對其重要性認識不足。在我國審計界．對績效審計的認知還局限於一個比較小的範圍．有相當一部分審計人員只是對這個名詞有一些初步印象．至於它的實際內容是什麼具體該如何操作．還知之甚少。從目前僅有的一些文獻資料來看．大多數還停留在對國外有關情況的介紹。甚至有一種觀點認為，績效審計是西方國家的產物，不符合中國的國情。

　　2績效審計的覆蓋面較小。目前．在我國政府審計實務中，真正意義上的績效審計並不太多．主要表現在：(1)對於主要的公共部門即行政事業單位的經費開支、專項資金．現在還很少開展績效審計。(2)國有企業是開展經濟效益審計最早的領域．但隨著國有企業轉換經營機制．現代企業制度以及有效激勵與約束機制的逐步建立．國有資產管理方式得以改革和完善，註重企業績效已經越來越成為企業經營管理者的自覺行為．企業的績效有向內部審計傾斜的趨勢。目前在國有企業中存在的主要問題就是對外投資的績效問題，許多不良資產是由於投資決策失誤、管理不善、或化公為私導致的．包括金融機構。(3)財政是公共資金的最初源頭．目前的財政審計把主要力量放在真實和合法上．出去的資金只要符合規定的開支渠道、對方也確實收到就可以了．至於資金是否用於原定的目標、其效用如何．則往往不太深究。(4)隨著政府採購工作的興起．對政府採購活動的審計已經開展了好幾年．目前主要關註的仍是真實和合規．對於整個採購活動的經濟性、效率性和效果性考慮不多。

　　3績效審計的方法尚不完善。國際上較常用的方法有：詢問法、調查表、觀察法、統計分析法、典型分析法圖表法、變動分析法、成本效益分析法等。但在我國公共投資績效審計實務中究竟該怎麼用．還需要不斷進行摸索和完善。

　　4缺乏系統的績效評價標準。1999年以後．財政部等有關部門陸續制發了國有資本金績效評價規則》、國有資本金績效評價操作細則》、企業績效評價標準》、企業績效評價操作細則》等．為企業績效評價工作的深入開展、規範企業效績評價行為、增強評價結果的客觀公正性提供了有利條件。但是．對於政府公共投資的績效評價標準．目前尚沒有一個明確的規範。這也正是公共投資績效審計的難點之一。

　　(二)從微觀角度分析

　　1.公共投資項目前期建設程式執行情況的審計力度不深

　　儘管開工前審計制度已經執行了十多年，但審計署於1992年出台的開工前審計暫行辦法並未真正將項目的決策合理性納入審計範圍．對盲目上馬的工程項目缺少審計監督．尤其是一些”政績工程”．損失嚴重。同時．開工前審計對項目前期建設程式審計的規定比較籠統。工程項目在進行開工前審計時．已經完成了勘察與設計工作．由於開工前審計在對勘察設計單位的選擇方面未按招投法的規定而相應做出規定．導致勘察設計質量缺少審計監督。開工前審計對資金來源的合理性方面的規定也不全面．尤其是在對銀行資金用於公共投資建設方面。

　　2.公共投資項目竣工決算審計面臨很多困難

　　(1)對違反招標投標規定的處罰不嚴。現階段．國家及地方對建築市場的招標投標工作越來越重視．出台了許多行之有效的法規與制度，對規範建築市場起到了很好的作用。但是．實踐中發現．這些法律法規並不是能被完全執行，如肢解工程項目招投標情況對公共工程所涉及的工程材料基本未按規定執行招標採購手續等。地方審計部門除了反映及建議主管部門處理以外．也無其他處理許可權。

　　(2)概算超支情況嚴重、設計變更隨意性較大。儘管國家對公共投資工程項目的概算明確要求進行審計監督．但實踐中發現．超概算情況仍無法有效控制。初步分析其主要原因一是有些地方故意壓低概算．或同一項目分步立項以逃避國家審批．二是設計變更隨意性大．變更手續不完備。

　　(3)對公共投資工程項目的效益性評審操作性不高。審計機關對國家建設項目竣工決算審計實施辦法》中明確規定．對國家建設項目投資效益要進行評審。而實際上．一方面由於該辦法對評審的內容缺少量化指標．另一方面審計人員對公共工程項目的社會效益、環境效益等相關的信息獲取渠道不寬．導致該評審的操作性不高．有些地方審計機關在竣工決算審計報告中．就乾脆找不到工程效益評審的內容。

　　1.增強對國家公共投資項目的審計力量

　　鑒於國家公共投資項目審計力量分配的現狀．有些經濟發達地區已經成立了相對獨立的”國家建設項目審計中心”之類的機構．並配置了足夠的技術人員，在實際中也已取得了很好的作用。但筆者認為不必急於盲從．還有一種模式從理論上說比較經濟且也是可行的．即在原有的國家審計機關增加適量工程技術人員．一方面是增強審計機關的工程審計力量．另一方面．由審計機關對社會中介機構完成的工程項目進行再監督．並由國家相關部門制訂具體的操作規定，賞罰嚴明．以提高與規範中介機構在工程項目方面的審計質量。

　　2.進一步強化開工前審計

　　建議國家有關部門能儘快出台開工前審計的細化規則．進一步深入開展開工前審計．加強對擬開工國家建設項目的可行性研究、勘察設計等方面的真實合理性進行審計監督，對建設資金全部用銀行貸款的國家建設項目．國家在巨集觀上要有所控制．以防範金融風險。

　　3.加強對公共投資項目的事前、事中審計

　　建議國家出台有關對重點國家建設項目進行事前審計全過程跟蹤審計的相關法規．同時國家建設單位要充分利用內部審計職能及時發現問題及時分析制止問題．充分健全建設項目的內部控制制度．發揮內控制度的控制功能。

　　4.以效益審計為最高約束標準

　　現行法規中，國家對如何審計公共投資項目的投資效益的具體規定中並沒有明確實施細則．但從國家投資管理角度來說，國家公共投資項目的投資效益分析卻是十分重要。建議國家有關部門能儘快出台就公共投資項目的投資效益評估的具體操作規範．同時．審計人員在進行所有與工程投資相關的審計時，要時刻以工程效益審計為最高約束標準．科學的項目投資效益評價將對巨集觀決策起到良好的導向作用。